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1、區(qū)域開發(fā)背景下農民工權益的法律的策略研究 摘 要：農民工是我國一個特殊的社會群體，他們既是城市化建設的重要推動力量，又是被社會利益邊緣化的弱勢群體。農民工權益法律保護的不足與缺失已經成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，不利于經濟發(fā)展與社會和諧。金義都市新區(qū)作為今后浙中地區(qū)重要的經濟增長點，更需要一大批農民工為新區(qū)的建設添磚加瓦。本文試圖以金義都市新區(qū)建設為視角，針對區(qū)域開發(fā)背景下農民工權益受侵害的一些特定情況進行分析并提出一些可行性的對策，以期為加快金義都市新區(qū)建設提供幫助。 　　關鍵詞：農民工權益 區(qū)域開發(fā) 法律保護 金義都市新區(qū) 　　一、農民工權益法律保障的基本內涵 　?。ㄒ唬┺r民工權益的

2、含義 　　1.農民工身份的界定 　　社會學家張玉林教授在1983年時提出"農民工"一詞，從此"農民工"開始正式進入我們的視野。①2004 年中央"一號文件"第一次明確提出"進城就業(yè)的農民工已經成為產業(yè)工人的重要組成部分"。②可見黨和政府已經將農民工的身份定義為新時代工人階級的一部分。對于"農民工"的理解，大致可以歸納為我國"城鄉(xiāng)二元戶籍制度"下，擁有農村戶口的農民到城市居住和打工的身份和職業(yè)的混合稱謂。理論界對農民工身份的認定大致有三種觀點：第一種主張是農民；第二種認為是新的產業(yè)工人；第三種認為既非農民也非工人。筆者傾向于認為，農民工既不是傳統(tǒng)意義上的農民也不是純粹的工人。正因如此，他們雖

3、然身在城市卻享受不到城市居民的福利待遇，游走在城市邊緣，無法真正融入城市生活。因此，打破城鄉(xiāng)二元體制，并從法律上確定"農民工"的社會地位，顯得尤為重要。 　　2.農民工權益的含義 　　"權益"一詞即為權利和利益的統(tǒng)稱。對于農民工權益的含義，有學者認為農民工權益是指各種能夠在法律上反映、體現(xiàn)和保護的權利的總稱，應該包含經濟權益、政治權益、社會權益，其中經濟權益是其他權益的基礎。有的學者對權利與利益的關系作了闡述，二者之間既相互區(qū)別又存在聯(lián)系。筆者認為兩種觀點均有合理之處，一方面法律上其實并不存在利益的概念，但權利可以作為一個法律術語出現(xiàn)；另一方面利益的外延要大于權利，只有法律承認的利益才能稱

4、為權利，離開利益談權益顯然不妥。所以，農民工權益應該是依其自然屬性和社會屬性所應享有的權利及利益，是我國憲法和法律確認的包括特殊群體在內的公民的權利和合法利益。 　　（二）農民工權益法律保障的必要性 　　1.經濟社會的發(fā)展需要 　　農民工權益的法律保護問題不僅關系到農民工處境的改善，更是關系到金義都市新區(qū)建設。今后是建設一個城鄉(xiāng)一體的新型都市新區(qū)還是維持城鄉(xiāng)分割的二元社會結構，關系到金義都市新區(qū)的工業(yè)化和城市化發(fā)展問題，關系到全省發(fā)展的新的增長極和社會的和諧穩(wěn)定。農民工是城市化的重要推動力量，保護農民工的權益，使他們順利地融入城市是提高城市化水平最重要的途徑。同時，用社會主義市場經濟的辦

5、法，使農民工真正成為二、三產業(yè)的工人和職員，真正成為城市居民并融入城市社會，這就為更多的農民轉變?yōu)楣と撕吐殕T，轉變?yōu)槌鞘芯用耖_通了道路，最終實現(xiàn)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化。 　　2.提高農民工的生活水平 　　城市的發(fā)展必然帶來一系列矛盾和問題，比如農民工與企業(yè)主之間的經濟勞動糾紛，與政府之間的戶籍政策、福利待遇等矛盾，這些都關系到農民工的基本生活需求，關系到他們在城市的歸屬感以及生活的幸福程度。從法律層面來講，農民工權益的法律保護能夠幫助他們擺脫勞動關系中被動的地位，增強工作動力，同時能夠給予他們合理的福利待遇，解決他們諸如夫妻分離、子女就學等系列問題，使農民工在城市中生活、工作的水平得到進一

6、步提高。 　　（三）農民工權益保護的理論基礎 　　1.基本人權理論 　　人權的概念來自西方的自由民主理論，指的是每個人有按其本質和尊嚴所應該享有的基本權利?；救藱喟ㄉ鏅嗪桶l(fā)展權兩大權利。其中，生存權是指社會中任何一個人都有維持生存的權利。人的最基本的生命權不受非法剝奪，任何組織、個人都不能無端剝奪人的生命。所謂發(fā)展權，是指社會中的任何一個人都有滿足和發(fā)展自己需要的權利和自由。國家和社會有義務幫助人們實現(xiàn)平等的發(fā)展權利。農民工作為城市中的弱勢群體，基本權利極易受到侵害，國家和政府應該為農民工提供在這個城市的最基本的人權，保護他們的合法權益不被侵害。 　　2.依法治國理論 　　法治

7、是統(tǒng)治階級將其意志制度化，并按照制度設計管理國家的一種治國理論和運行狀態(tài)。法治的核心內容包括依法治理國家、法律面前人人平等和反對法外特權?，F(xiàn)代文明社會，法治成為社會管理的首要形式，是社會公平正義的重要表達方式。法治的社會，弱勢群體能夠實現(xiàn)自身生存和發(fā)展的可能，政府也必須按照法律的要求承擔起維護弱勢群體的責任。所以，依法治國的過程中，保護農民工等弱勢群體是賦予國家和政府的重要使命。依法治國理論為保護農民工權益不被侵犯提供了理論支持。 　　3.人民主權理論 　　人民主權，即人民是國家的主人，是國家權力的來源。盧梭是人民主權理論的集大成者，他發(fā)表的《社會契約論》一書，全面確立了人民主權理論。③這

8、就意味著，在人民意志的前提下，國家主權才得以產生，法律就是國家主權的外化。政府作為主權的行使者，在民主國家，當政府侵犯人民主權時，人民就有權利推翻它，并重新組建新的國家和政府。在人民主權理論的背景下，農民工作為我國經濟社會發(fā)展的重要貢獻力量，也應享有政治權利，依法享有憲法和法律賦予的各項民主權利和自由，農民工的權益依法應該得到保護。 　　二、區(qū)域開發(fā)背景下農民工權益法律保護的缺失和原因分析 　　（一）金義都市新區(qū)農民工權益保護的缺失表現(xiàn) 　　1.經濟權益的缺失 　　農民工在城市所能感受到的最直接、最重要的權益就是經濟權益，它直接影響著農民工的物質條件。如果農民工的經濟權益無法得到保障，

9、那么政治權益、教育權益的保障將無從談起。當然，作為最重要的權益，經濟權益往往是最容易被侵害也最嚴重被侵害的權益。在江浙地區(qū)，主要體現(xiàn)為農民工的勞動報酬無法得到保障，勞動安全權被忽視。在區(qū)域開發(fā)背景下，由于大小企業(yè)眾多，在政府監(jiān)管無法到位的前提下，農民工按照勞動的數(shù)量和質量取得應有報酬的權利往往被侵害。其中，主要表現(xiàn)為部分個體、私營及外企工資發(fā)放不及時，經常加班加點，甚至法定節(jié)假日也無法保證。法律規(guī)定的休息權利被企業(yè)無視，長期高強度勞作，農民工的身心健康極易受到損害。 　2.政治權益的缺失 　　政治權利是人們參與政治活動的一切權利和自由的總稱。農民工雖然主要是為了自食其力滿足自身需求，同

10、時也為城市作出了巨大貢獻，但政治生活中鮮有他們的影子，他們沒有能力利用政治手段維護自身權益。在區(qū)域開發(fā)背景下，政治權益難以保證，主要表現(xiàn)為：一是選舉權和被選舉權難以實現(xiàn)。全國人大常委會《關于縣級以下人民代表大會直接選舉的若干規(guī)定》中雖然規(guī)定選民實際上已經遷居外地但是沒有轉出戶口的，在取得原選區(qū)選民資格的證明后，可以在現(xiàn)居住地的選區(qū)參加選舉。④但由于參政議政能力有限，往往只有少部分人能參加居住地選區(qū)的選舉。二是農民工參與社會管理的權利易被忽視。雖然近年來農民工參加黨代會、人代會和政協(xié)委員會議的人數(shù)日益增多，但總體來說參與社會管理的能力依然較低，影響力不足。 　　3.受教育權利的缺乏 　　《中

11、華人民共和國教育法》第九條規(guī)定：中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。⑤農民工作為普通公民，在接受教育和技能培訓上應該享有跟城市居民同等的權利，但由于戶籍制度等限制，實際情況并非如此。金義都市新區(qū)的規(guī)劃起點很高，著力建設以高端產業(yè)為帶動，科研創(chuàng)新為主導的新型城市，因此農民工的文化程度要求要比以往更高。雖然現(xiàn)在新生代農民工數(shù)量已占一部分，但他們的文化水平仍滿足不了城市的建設。許多用人單位在招收農民工的過程中，為了節(jié)省成本，上崗之前只是簡單地對農民工進行一些技能培訓。這些技能培訓缺乏長遠性、計劃性，只是臨時為了適應工

12、作而開展的。在工作期間就幾乎沒有任何形式的業(yè)務培訓和在崗培訓。 　　4.社會保障權益的缺損 　　中國作為發(fā)展中國家，各種福利待遇與發(fā)達國家差距較大。農民工作為弱勢群體，社會保障權益更難以保障。因此，國家有必要通過立法及其他途徑保障農民工的基本生活水平。具體而言，即政府和社會應保障農民工與城市其他市民一樣，在個人和家庭遭受疾病、工傷、失業(yè)等情況下得到一定的保障。2005年勞動和社會保障部法制司組織編寫的《農民工維權手冊（2005）》規(guī)定了農民工和其他勞動者享受同樣的社會保障權。但實際上，農民工在城市往往享受不到與市民同等的社會保障和福利。由于沒有工傷保險，即使發(fā)生工作意外，企業(yè)主往往無法給予

13、足夠的補償。 　?。ǘ┙鹆x都市新區(qū)農民工權益缺失的原因 　　1.區(qū)域開發(fā)下政府的角色錯位 　　農民工的管理涉及到政府的各個部門，單由某一個部門、某一個行業(yè)來管理此項工作都是難以辦到的，很多問題都難以解決。目前對農民工管理所涉及的部門有公安、勞動、工商、婦聯(lián)、衛(wèi)生防疫、計劃生育、教委、民政、工會、物價、交通等。政府部門的錯位主要表現(xiàn)在職能與職能部門之間，職能與主管部門之間的協(xié)調問題。有些問題出現(xiàn)多個部門同時管，有時出現(xiàn)沒有部門管，互相推諉的現(xiàn)象。這種復雜、煩瑣的協(xié)調影響了工作效率，特別是影響處理突發(fā)事件的快速反應能力，不利于及時保障農民工權益。總的來說，就是各個部門之間還沒有形成一套行之

14、有效的協(xié)同管理辦法和措施，致使許多問題難以解決，同時造成管理效率低下。 　　2.農民工自身因素方面 　　農民工權益受侵害，除了外在因素，與農民工自身的諸多因素有重要關系。隨著我國現(xiàn)代化建設的快速發(fā)展和產業(yè)結構的轉型升級，對工人階級的要求也不斷提高。雖然農民工大都是農村中的精英，但文化程度都偏低，即使現(xiàn)在的新生代農民工學歷有所提升，但百分之八、九十仍是大專以下文化程度。他們的文化素質、技術技能和市場競爭能力低，難以勝任技術要求較高的工作。另一方面，大部分農民工缺乏法律知識，法律意識淡薄。他們?yōu)榱嗽黾咏洕杖攵獬龃蚬?，為了增加收入，寧愿在勞動條件較差的情況下加班加點工作，當權益受到侵害后又往

15、往不知道如何運用法律武器來維護自身的權益。 　　3.戶籍法律制度方面 　　"城鄉(xiāng)分割"的二元社會結構和戶籍制度是農民工權益受到侵害的根本原因。1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》第一次將新中國成立以來逐漸形成的城鄉(xiāng)有別的戶口登記制度與限制遷移制度以法律的形式固定下來。它限制農村農業(yè)戶口轉為城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口，并把城鄉(xiāng)居民嚴格劃分為"非農業(yè)人口"和"農業(yè)人口"，并以此為基礎對城市居民實行提供就業(yè)、糧油供應，住房和醫(yī)療、養(yǎng)老保險等待遇的政策，農民不享有這些待遇。當然，這種傳統(tǒng)戶籍制度，隨著市場經濟改革，管理體制有所松動，但農民工在城市里工作，戶籍仍是農業(yè)戶口，因而不能實現(xiàn)身份上的轉換，也就不

16、能享有城市正式職工享有的各種權利和待遇。 　　三、區(qū)域開發(fā)背景下農民工權益法律保護的基本思路和建議 　?。ㄒ唬┓e極推進戶籍制度改革 　　我國設立戶籍制度的初衷是便于政府對公民的管理。但從1958年開始實施的戶籍管理制度卻添附了很多額外的東西，比如子女教育、社會保障、公共服務都被掛靠在了戶口之上。隨著我國社會和經濟的不斷發(fā)展，戶籍制度的弊端不斷涌現(xiàn)。但戶籍制度改革不是一個簡單的保留或者取消問題，其背后利益關系紛繁復雜，因此需要有步驟、分階段的進行。金義都市新區(qū)應貫徹省里新型城市化發(fā)展的規(guī)劃要求，繼續(xù)放寬各類戶口遷移政策，進一步取消不合理的落戶條件限制，探索在城鎮(zhèn)長期務工的農民的落戶政策，加

17、快推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度改革?？梢源_立以實際居住地為戶口登記的原則，采取條件準入代替城鎮(zhèn)人口指標控制，全面取消投靠條件限制，放寬城鎮(zhèn)戶口準入條件，使得農民工可以有條件的成為城鎮(zhèn)居民。這是一個逐步推進的過程，它必然會涉及方方面面的問題，如城市的承載能力、社會公共服務水平、社會公共資源供給等一系列問題，需要通盤考慮，統(tǒng)籌規(guī)劃。 　?。ǘ┘訌妳^(qū)域間司法合作 　　國家"十二五"規(guī)劃綱要提出要促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。金義都市新區(qū)有別于金華市范圍內任何一個行政區(qū)域，處理好區(qū)域之間的關系至關重要。因此，要促進金義都市新區(qū)經濟的發(fā)展，保護農民工合法的勞動權益，就必須在金華、義烏等城市間建立一個有效的區(qū)域合作

18、機制。都市區(qū)中心城區(qū)與都市區(qū)內相關城市要探索建立省級相關部門指導、中心城市指導、有關市縣全面參與的協(xié)調機制。筆者認為主要在以下幾個方面做好法律保障的協(xié)調： 　1.協(xié)調農民工權益保護的案件審理機制 　　農民工大部分都不愿意將糾紛訴諸司法機關，一方面是司法成本較高，另一方面是有的農民工沒有維權意識。需要通過司法途徑解決的問題往往是迫不得已之舉。由于區(qū)域間公檢法系統(tǒng)的相對獨立性，以及法院工作量較大的特點，往往會導致一些案件久拖不決或者相互推諉的現(xiàn)象發(fā)生。針對這些現(xiàn)象，法院應采取優(yōu)先立案、審理以及執(zhí)行的原則，盡量簡化農民工問題的訴訟程序，提高工作效率，保證辦案質量，確保農民工案件得到及時有效的

19、處理；對經濟確有困難的農民工要減免相關手續(xù)費用，確保農民工案件順利進入司法程序。 　　2.協(xié)調農民工權益保護的法律援助制度 　　農民工往往是弱勢群體，普遍缺乏法律知識和各種社會資源，并且經濟實力普遍較弱，一旦出現(xiàn)法律糾紛需要訴諸司法機關，大部分還是希望能得到法律援助。因此各區(qū)域司法行政部門應當加強這方面的協(xié)調合作，可以統(tǒng)一機構設置或者建立相應的協(xié)調機制，加強聯(lián)系，相互配合，構筑法律援助網絡。同時，要充分發(fā)揮法律院校在校師生、社會團體在法律援助中的地位和作用。 　　3.協(xié)調農民工權益保護的執(zhí)法措施 　　法律法規(guī)的實施不力也是造成農民工權益保護缺失的重要因素，既包括法律的執(zhí)行，也包括判決的

20、執(zhí)行。如果一部法律或一個判決得不到有效的執(zhí)行，那么既會降低法律的權威性也會損害司法機關的公信力。所以，一方面要加強勞動監(jiān)管，及時查處并糾正違反勞動法律法規(guī)的企業(yè)行為，嚴厲查處損害農民工權益的有關單位。另一方面，要加強生效判決的執(zhí)行力度，對于生效的判決采取有力措施執(zhí)行到位，各區(qū)域司法機關之間應統(tǒng)一步調，形成合力，及時追究有關人員的法律責任，在法律的框架內還公民工一個公道。 　　（三）制定出臺農民工權益保障政策 　　金義都市新區(qū)作為區(qū)域化的建設工程，與單一行政管轄單位不同，必然涉及有關政策的重新研究和制定。除戶籍制度改革、司法權益保障外，農民工在城市工作和生活中涉及的住房、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、子

21、女教育等方方面面的權益，在都市新區(qū)建設過程中，政策層面也應給予高度支持。首先是要把農民工的權益保護納入考核指標，進行長遠規(guī)劃。要把農民工權益保護工作納入各級政府和有關部門的年度考核指標，細化工作內容，并且結合五年規(guī)劃，長遠謀劃與開展農民工權益保障工作。其次是建立有關職能機構，加強組織領導。有條件的情況下，有必要建立一個專門協(xié)調和保障農民工權益的職能部門，給予一定的人員編制和行政職級，加強工作領導，形成工作合力。最后是研究制定有關政策，明確基本要求。對于需要政府層面明確的政策，及時組織有關部門單位研究制定符合金義都市區(qū)實際的具體性方案，細化農民工在住房、醫(yī)療、保險、教育等方面的規(guī)定，為農民工維護

22、自身權利提供政策依據(jù)。 　　（四）建立健全農民工素質培訓機制 　　要把農民工自身素質的提高作為保護農民工權益的基本前提和重要保障，加快建立一套農民工教育培訓的有效機制，為實現(xiàn)新區(qū)經濟轉型升級提供基本的人才支撐。通過建立健全農民工培訓的長效機制，出臺一些有利于農民工培訓方面的政策和措施，為農民工培訓提供制度保障。金華境內的金華職業(yè)技術學院、義烏工商職業(yè)技術學院等高職院校擁有較好的職業(yè)培訓師資隊伍，具備較強的專業(yè)技能培訓能力，開設的專業(yè)涉及面廣泛，能滿足農民工相關崗位培訓的需求，要統(tǒng)籌利用這些職業(yè)培訓資源，建立以職業(yè)院校、企業(yè)和各類職業(yè)培訓機構為載體的覆蓋城鄉(xiāng)勞動者的職業(yè)培訓體系，大力開展就業(yè)

23、技能培訓、崗位技能提升培訓和創(chuàng)業(yè)培訓，為新型工業(yè)化和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展輸送合格的勞動者。金義都市新區(qū)相關政府部門應該科學統(tǒng)籌區(qū)域內的職業(yè)教育服務資源，為農民工培訓提供更多支持。要鼓勵高職院校積極參與到農民工培訓當中，并且在培訓農民工職業(yè)技能的同時，還應加強對農民工的職業(yè)道德和法律觀念的教育培訓，引導農民工提高思想素質和法律意識，有效改善當前農民工綜合素質普遍較低的現(xiàn)狀，更好地適應新興職業(yè)崗位，提高就業(yè)能力。 　　注釋： 　?、偎斡窈?農民工權益的法律保障研究"，山東輕工業(yè)學院碩士學位論文，2012年6月，P1。 　　②2004年中央一號文件《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見

24、》第（十）條。 　?、坌ぞ龘恚骸度嗣裰鳈嗾摗?，濟南：山東人民出版社，2005年版，第78頁。 　?、堋度珖嗣翊泶髸瘴瘑T會關于縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規(guī)定》第九條。 　　⑤《中華人民共和國教育法》第九條。 　　參考文獻： 　　【1】 殷志靜.中國戶籍制度改革.北京：中國政法大學出版社，1996 年版. 　　【2】 李強.農民工與中國社會分層.北京：社會科學文獻出版社，2004 年版. 　　【3】 楊中領.農民工權益的法律保障.法制與社會，2011年15期. 　　【4】 賈靜.農民工權益法律保障的缺失及其制度創(chuàng)新.山東社會科學，2010年第9期. 　　【5】 蔣清海.區(qū)域開發(fā)的幾個理論問題探討.開發(fā)研究，1990年第2期. 　　作者簡介：劉菁（1983-），女，浙江義烏人，金華職業(yè)技術學院經濟管理學院講師