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1、十八大論文：十八大以來監(jiān)察機構(gòu)改革的現(xiàn)實動因探究 　　摘要：　國家監(jiān)察體制改革是對我國反腐敗體制機制的創(chuàng)新、完善和發(fā)展,是推動解決我國反腐敗進程中長期存在的實踐難題的重要決策。作為反腐敗的運行機構(gòu),監(jiān)察機構(gòu)的有效運行直接決定了反腐敗工作的進展。長期以來,監(jiān)察機構(gòu)在推動反腐敗進程中起到了至關(guān)重要的作用,但是隨著國家監(jiān)察體制改革逐步進入深水區(qū),監(jiān)察機構(gòu)自身存在的局限性難以適應改革的進程需要。為解決這些問題,十八大以來國家監(jiān)察機構(gòu)改革提上日程,從北京、浙江、山西試點探索到全國推開,再到組建國家和省市縣監(jiān)察委員會,同紀律檢查委員會合署辦公,使監(jiān)察機構(gòu)的獨立性、權(quán)威性、反腐效能以及覆蓋范圍等都得

2、到了進一步的提升,對于奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利具有重要意義。 　　關(guān)鍵詞：　十八大; 監(jiān)察機構(gòu); 改革路徑及成效; 　　十八大以來,以習近平總書記為核心的黨中央多次對監(jiān)察機構(gòu)改革作出重要指示,提出要從體制機制上先行先試,建立高度集中、權(quán)威有效的監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會從試點到全國推開,為我國監(jiān)察機構(gòu)改革注入了強大的動力?？偨Y(jié)監(jiān)察機構(gòu)改革的前期路徑及成效,對于深化國家監(jiān)察機構(gòu)改革,提升黨和國家反腐敗的信心和決心有著十分重要的意義。 　　一、十八大以來監(jiān)察機構(gòu)改革的現(xiàn)實動因 　　十八大以前監(jiān)察機構(gòu)在運行中存在著職能分散、協(xié)同度不夠高,監(jiān)

3、督體制不完善,職能較為單一以及缺乏有效監(jiān)督和制約等不足,已經(jīng)成為制約我國反腐敗體制機制運行的一大阻礙。只有認清其存在的現(xiàn)實問題,才能早日奪取反腐敗斗爭壓倒性的勝利。 　　(一)監(jiān)察機構(gòu)職能分散、協(xié)同度不夠高 　　十八大前,我國監(jiān)察機構(gòu)由黨、政、司法等多個機構(gòu)組成,各機構(gòu)職能分散,難以形成一個協(xié)同、強勁的反腐合力。這種反腐敗力量格局,容易導致職能交叉重疊、組織協(xié)調(diào)困難、反腐力量分散等弊端,[1]在反腐工作實踐過程中,由于實際操作與銜接不當,難以形成完善的協(xié)同高度。如由于案件移送機制尚不健全,檢察機關(guān)在處理案件時發(fā)現(xiàn)行為人雖違紀、違法但未構(gòu)成犯罪時,就會認為自己的工

4、作已經(jīng)完成,而忽略下一步的工作轉(zhuǎn)接,進而使得行為人逃脫法律的懲罰。近年來,隨著反腐案件的頻發(fā)易發(fā),反腐敗力度雖然加大,但反腐敗的綜合效能卻未能提升,反腐敗資源消耗與反腐敗成效成“邊際遞減”趨勢進展,由此可見,“碎片化”式的監(jiān)察機構(gòu)已經(jīng)越來越不能適應我國反腐敗斗爭的實際需要。因此,建立起一個聚焦反腐力量、協(xié)同反腐策略、獨立運行職權(quán),且在反腐敗過程中真正起到指導、專職、綜合的監(jiān)察機構(gòu),并使其投入到反腐敗工作進程中,是十分有必要的。 　　(二)監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性和獨立性不強 　　監(jiān)察機構(gòu)作為公共部門,需要增強工作的權(quán)威性以及獨立性。通過了解“先進國家和地區(qū)”反腐的經(jīng)驗可

5、以看到,監(jiān)察機構(gòu)具有較高的權(quán)威性與獨立性是其開展反腐工作的基本條件,而權(quán)威性與獨立性又為其獲得充足的物質(zhì)資源和充分的工作權(quán)限做出了保障,權(quán)威性與獨立性是我國反腐敗機構(gòu)整合的最迫切要求。十八大前,我國固有的監(jiān)察體制實際上只包括垂直監(jiān)督,平行監(jiān)督是十分缺乏的,這是造成我國監(jiān)察效果跟不上監(jiān)察力度的重要原因。垂直監(jiān)督在監(jiān)察過程中很難第一時間掌握線索,主要依靠下級成員搜尋或有關(guān)當事人的舉報這一渠道,極大地降低監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性,且難以防患于未然;另外,同級執(zhí)行機構(gòu)的領(lǐng)導對于監(jiān)察的決心和力度決定了垂直監(jiān)督的決心和力度,加強了監(jiān)察機構(gòu)工作的動力與保障,反之監(jiān)察機構(gòu)則難以有所作為。受到權(quán)威性和獨立性的缺乏,監(jiān)察

6、機構(gòu)所擁有的權(quán)力和資源也受到限制,因此,監(jiān)察機構(gòu)在履行職能時,難免會受到各種干擾。由此可見,我國監(jiān)察機構(gòu)存在著權(quán)威性和獨立性不強等問題,存在著監(jiān)督盲區(qū)。 　　(三)監(jiān)察機構(gòu)監(jiān)督客體過窄 　　作為監(jiān)察客體的國家權(quán)力執(zhí)政者,對于其監(jiān)察的范圍直接決定了監(jiān)察機構(gòu)體系的閉合性。監(jiān)察機構(gòu)改革前,監(jiān)察機構(gòu)對于監(jiān)督客體存在著監(jiān)督范圍過窄的問題,這對于我國反腐敗事業(yè)進程取得壓倒性勝利產(chǎn)生了根本性的阻礙?；谛姓O(jiān)察機關(guān)的角度來看,如果根據(jù)《公務員法》的規(guī)定來實行監(jiān)察范圍,那么需要對依法履行公職、納入國家行政編制,由國家財政負擔工資福利的所有工作人員進行監(jiān)察。但是《行政監(jiān)

7、察法》卻將立法機關(guān)、司法機關(guān)、行政機關(guān)以及人民團體等機構(gòu)組織的公職人員排除在外,僅對行政機關(guān)的公務員及其任命的政府官員進行監(jiān)察,這就無形之中導致了現(xiàn)實意義中的“監(jiān)察盲區(qū)”,未能實現(xiàn)對所有公職人員的監(jiān)察全覆蓋,而事實上這些領(lǐng)域的公職人員腐敗事件不在少數(shù)?；邳h的紀律檢查委員會與行政監(jiān)察機關(guān)合署辦公的角度,作為黨內(nèi)監(jiān)督專責機關(guān)的黨的紀律檢查委員會,其主要監(jiān)察客體包括各級黨組織與各級黨員,行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察客體仍是行政機關(guān)的公職人員及其任命的相關(guān)人員,但在此反腐機制中監(jiān)察客體的范圍并未能貫穿黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督兩個領(lǐng)域,主要是“由于執(zhí)政黨在國家政治體制中居于領(lǐng)導地位,這就容易造成黨紀比國法、政紀重要,

8、用黨紀制裁代替國法追究行政責任的現(xiàn)象?！盵2]在權(quán)力監(jiān)督上所體現(xiàn)出來的后果就是黨內(nèi)監(jiān)督遠高于國家監(jiān)督,如對一個具有黨員身份的國家公職人員監(jiān)察的重視性遠遠超出對一個沒有黨員身份的國家公職人員,也就造成了監(jiān)察機構(gòu)以黨規(guī)、黨紀處分來取代法律、政紀處分。 　　二、十八大以來監(jiān)察機構(gòu)的改革路徑 　　實踐證明,要想推動形成“、、”的長效運行機制,就必須要構(gòu)建起一個獨立、權(quán)威的監(jiān)察機構(gòu),并以監(jiān)察委員會為平臺同時推進不能或難以合并的監(jiān)督力量進行協(xié)調(diào),從而更有力的來預防和懲治腐敗行為。 　　(一)深化反腐敗資源的合并工作 　　反腐敗資源力量的合并是

9、我國監(jiān)察機構(gòu)改革的主要路徑,是構(gòu)筑好拒腐防變的第一道防線。所謂反腐敗資源力量的合并就是將各分散的監(jiān)察力量合并為一個獨立、權(quán)威的反腐敗機構(gòu),從而提升反腐敗機構(gòu)的工作效率與工作效能。這種資源力量的合并主要體現(xiàn)為國家各級監(jiān)察委員會的設立上。繼2016年北京、浙江、山西三地開展機構(gòu)合并工作后,監(jiān)察委員會這一機構(gòu)推向全國開展。監(jiān)察委員會的成立是由起源于國家機關(guān)的反腐敗力量合并而成的。首先,基于反腐敗機構(gòu)的淵源來看,國家立法、行政、檢察、審判機關(guān)等都是屬于國家機關(guān),人大、行政、審計、檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門以及職務犯罪預防部門等都屬于國家機關(guān)的反腐敗機構(gòu)。其次,根據(jù)是否具有對違法違紀的國家公務

10、人員進行黨紀、政紀和法律處分的權(quán)力,又可以將紀律檢查委員會、各民主黨派、行政監(jiān)察部門、人大以及法院歸類為有處分權(quán)的反腐敗機構(gòu);將審計監(jiān)督、檢察院監(jiān)督、中國共產(chǎn)黨內(nèi)部的監(jiān)督、黨員監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、輿論監(jiān)督以及群眾監(jiān)督歸類為不具有處分權(quán)的反腐敗機構(gòu)?？梢钥吹?這些反腐敗力量中 只有行政機關(guān)的監(jiān)察部門具有處分權(quán),其他反腐敗力量是不具有處分權(quán)的。之所以將這些反腐敗力量合并為一個監(jiān)督力量,就是要將各部門在工作效能上的互補性得到整合,以此來提高監(jiān)督機構(gòu)的效率。 　　(二)完善平臺協(xié)調(diào)機制 　　平臺協(xié)調(diào)作為一種不可缺少的監(jiān)督力量機制,在推動國家監(jiān)察體制改革進程中起著重要的作用。

11、平臺協(xié)調(diào),就是指以監(jiān)察委員會為依托,通過整合協(xié)調(diào)不能或難以合并的監(jiān)督力量,以達到整合監(jiān)督效能、提升監(jiān)督效率、增強監(jiān)督權(quán)威的機制。平臺協(xié)調(diào)機制的存在主要包括三方面:第一,黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公?！盵3]第二,建立監(jiān)察委員會與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制。[4]第三,重視監(jiān)察委員會自身的監(jiān)督制約機制。[4]平臺協(xié)調(diào)中的監(jiān)督力量與整合為監(jiān)察委員會的監(jiān)督力量不同之處在于:審計監(jiān)督等一些監(jiān)督力量由于自身所具有的專業(yè)性與獨立性難以被合并;大眾監(jiān)督等監(jiān)督力量沒有正式的監(jiān)督機構(gòu);紀檢監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督等監(jiān)督力量由于其產(chǎn)生淵源不同難以對其進行合并。隨著反腐敗形勢的推進,這些不能或難以合并的監(jiān)督力量以平臺協(xié)

12、調(diào)的方式來促進監(jiān)察委員會的效能。比如,黨的紀律檢查委員會在監(jiān)察委員會合署辦公的過程中,就是將黨的監(jiān)督力量與國家的監(jiān)督力量的協(xié)調(diào)結(jié)果,通過合署辦公,實現(xiàn)了監(jiān)督資源與監(jiān)督技術(shù)的高效合作,進而提升了監(jiān)督工作的效能。 　　三、十八大以來我國監(jiān)察機構(gòu)的改革成效 　　監(jiān)察委員會的建立以及各機構(gòu)整合協(xié)調(diào)的根本目的,就在于加強黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導,提升監(jiān)察機構(gòu)的反腐效能,提高監(jiān)察機構(gòu)的獨立性和權(quán)威性以及實現(xiàn)監(jiān)察對象的全面覆蓋。 　　(一)黨對監(jiān)察機構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導得到加強 　　監(jiān)察機構(gòu)改革加強了黨對反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導。在“紀在法前”思想的指導之

13、下,國家成立了監(jiān)察委員會,并將監(jiān)察委員會歸屬于紀委與監(jiān)察委員會合署辦公體制之下,實現(xiàn)了“黨—行政監(jiān)察”到“黨—國家監(jiān)察”模式的轉(zhuǎn)變,使監(jiān)察機構(gòu)改革之前分散的反腐敗資源有效整合,共同置于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下,實現(xiàn)了黨領(lǐng)導下的國家反腐敗治理格局。通過紀委與監(jiān)察委員會的合署辦公,促進了機構(gòu)工作人員的相互參與協(xié)作,有利于黨的反腐敗意志在國家反腐進程中得到充分執(zhí)行,以此來加強黨對于反腐敗工作的思想引領(lǐng)與工作領(lǐng)導,加強黨在反腐敗工作中的領(lǐng)導地位。監(jiān)察機構(gòu)改革改善了黨對我國反腐工作的領(lǐng)導方式。黨的紀律檢查機關(guān)與國家監(jiān)察委員會在工作方式、職能屬性等方面存在著較大的差異,只有加強黨的紀律檢查機關(guān)對國家監(jiān)察委員會

14、的指導和監(jiān)督,才能改善黨對我國反腐工作的領(lǐng)導方式。隨著紀委與監(jiān)察委員會的合署辦公,兩個機構(gòu)之間的工作來往越來越緊密,工作人員之間的交往越來越頻繁,拉近了兩個機構(gòu)之間的距離,使得同級黨委便于以紀律檢查委員會為依托監(jiān)督指導監(jiān)察委員會的各項工作,也有利于推進合署辦公體制下的紀委與監(jiān)察委員會在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導下更好地開展反腐工作,真正地實現(xiàn)黨的反腐意志貫徹執(zhí)行到監(jiān)察委員會的反腐行動中。 　　(二)監(jiān)察機構(gòu)的獨立性與權(quán)威性得到提升 　　監(jiān)察機構(gòu)改革提升了監(jiān)察機構(gòu)的獨立性。從機構(gòu)獨立的角度來看,監(jiān)察委員會是在黨的直接領(lǐng)導下,由人大選舉產(chǎn)生、對人大負責、接受人大監(jiān)督的專責機關(guān),相

15、較于改革前的監(jiān)督體制,監(jiān)察委員會是從政府系統(tǒng)中直接分離出來與政府并列的國家機關(guān),不再是政府內(nèi)設的監(jiān)察機關(guān)。十八大以來,國家監(jiān)察權(quán)的整合,實現(xiàn)了紀律監(jiān)察體系向國家權(quán)力體系的過渡,實現(xiàn)了由同體監(jiān)督到異體監(jiān)督的轉(zhuǎn)變,保障了監(jiān)督機構(gòu)的獨立性。從職權(quán)與經(jīng)費獨立的角度看,改革以后的監(jiān)察委員會受上級監(jiān)察機構(gòu)與同級人大的雙重領(lǐng)導,不須再受同級行政機關(guān)的監(jiān)督和干擾,對于工資福利、監(jiān)察決定等方面享受更高的自主權(quán)。由此可見,監(jiān)察委員會在垂直領(lǐng)導方面,既保證了機構(gòu)自身經(jīng)費的獨立,也保障了獨立行使職權(quán)的自主性。 　　監(jiān)察機構(gòu)改革提升了監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性。只有監(jiān)察機構(gòu)的權(quán)威性得到提升,監(jiān)察機構(gòu)的工作效能才會

16、得到進一步發(fā)展。從監(jiān)察機構(gòu)的地位來看,改革前的行政監(jiān)察機關(guān)是政府系統(tǒng)內(nèi)行使監(jiān)察職能的機關(guān),國家地位不高,機構(gòu)權(quán)限不強,缺乏權(quán)威性。監(jiān)察機構(gòu)改革以后,監(jiān)察權(quán)與司法權(quán)、行政權(quán)形成“一府兩院”的權(quán)力格局,監(jiān)察機構(gòu)的國際地位得到提升,權(quán)威性也得到了保障。從監(jiān)督機構(gòu)的工作方式來看,改革前的行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察方式包括檢察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等較為柔性的權(quán)力。監(jiān)察機構(gòu)改革以后,監(jiān)察委員會不僅享有監(jiān)督、調(diào)查和處置三項職權(quán),還享有談話、訊問、詢問等 12 項監(jiān)察措施。相較于之前行政監(jiān)察機關(guān)的工作方式,改革后的監(jiān)察機構(gòu)職權(quán)更為廣泛,手段更為豐富,且具備更高的權(quán)威性。監(jiān)察機構(gòu)工作手段和威懾力的增加,有效地加強了監(jiān)察機構(gòu)

17、的權(quán)威性。 　　(三)監(jiān)督客體實現(xiàn)全面覆蓋 　　監(jiān)察機構(gòu)改革為監(jiān)察客體全覆蓋提供了組織建構(gòu)。監(jiān)察機構(gòu)改革以前,黨的紀律檢查委員會受到黨內(nèi)監(jiān)督加強的影響,實現(xiàn)了對所有的國家機關(guān)、社會團體以及企事業(yè)單位黨員監(jiān)督的全覆蓋,相比之下,原有的行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督對象僅包括國家行政機關(guān)及其任命的公職人員,無法監(jiān)督人大、政協(xié)、檢察、民主黨派等機構(gòu)以及從事政府工作但不具有國家公職身份的工作人員,這極易形成監(jiān)督盲區(qū),阻礙反腐敗進程。習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出: “要擴大監(jiān)察范圍,健全國家監(jiān)察組織建構(gòu),形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務員的國家監(jiān)察體系”。監(jiān)察機構(gòu)改革以后

18、,監(jiān)督機構(gòu)的整合為監(jiān)督客體全覆蓋提供了制度保障,除了原有的監(jiān)督客體以外,監(jiān)察委員會對立法機關(guān)、司法機關(guān)以及其他國家機關(guān)中所有行使公職人員都實現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋。同時,監(jiān)察委員會在于紀律檢查委員會合署辦公時,也改變了改革前黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)督“一條腿長,一條腿短”的尷尬局面,對公職人員構(gòu)成一種強大的震懾力,從而促進反腐的壓倒性態(tài)勢。 　　(四)監(jiān)察機構(gòu)的反腐敗效能得到整合 　　監(jiān)察機構(gòu)改革使國家監(jiān)察權(quán)力的反腐敗效能得到最大發(fā)揮。監(jiān)察委員會既是權(quán)力監(jiān)督機構(gòu)也是反腐敗機構(gòu),這就意味著監(jiān)察委員會的制度設計對于反腐敗行動效果起著至關(guān)重要的作用。通過對于西方單一機構(gòu)模式的研究可以

19、看到,新加坡調(diào)查腐敗局所取得的成功已經(jīng)成為發(fā)展中國家的反腐敗機制設置所模仿的對象。單一機構(gòu)模式下的監(jiān)察機構(gòu)具有可以集中收集和處理有關(guān)腐敗信息和當事人的反饋的優(yōu)勢,并且能夠有效減少因機構(gòu)繁冗所造成的信息缺失以及隱藏、整合反腐敗力量等。反觀監(jiān)察機構(gòu)改革以前的反腐敗力量,不僅效能分散且權(quán)力分配不合理。監(jiān)察委員會的成立,帶來了兩方面積極影響:首先,監(jiān)察機構(gòu)的成立,不僅減少了紛繁復雜的反腐敗機構(gòu)的數(shù)量和種類,而且也減小了各反腐敗機構(gòu)在工作過程中的協(xié)調(diào)難度,提升了反腐敗機構(gòu)在反腐過程中的反應力和時效性;其次,監(jiān)察機構(gòu)改革將各反腐敗機構(gòu)的工作人員集中于監(jiān)察委員會之中,這不僅改變了各反腐敗機構(gòu)隸屬于不同領(lǐng)導體

20、制之下的局面,而且在很大程度上改善了原先各反腐敗機構(gòu)在工作協(xié)調(diào)中的遇到的難題,為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制提供了機構(gòu)保障。 　　參考文獻 　　[1]劉夏:論我國反腐敗機構(gòu)的整合與完善[J].理論導刊,2017(2):4. 　　[2]張國慶:行政管理學概論[M].北京:北京大學出版社,1990:425. 　　[3] 中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》[N].中國紀檢監(jiān)察報,2016-11-8. 　　[4] [5]王岐山:監(jiān)察委員會實質(zhì)是反腐機構(gòu)[EB/OL].[2016-11-25][2016-11-27].