我國政府預(yù)算會計(jì)政策研究分析 財(cái)務(wù)管理專業(yè)
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1、 摘 要 隨著我政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政體系不斷深化,對預(yù)算會計(jì)的改革勢在必行。 政府會計(jì)體系的改革是一個復(fù)雜的過程,本文對我國預(yù)算會計(jì)的發(fā)展歷史進(jìn)行了回顧,通過對現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度存在問題的分析,提出了自己對預(yù)算會計(jì)制度改革的設(shè)想。 關(guān)鍵詞:政府預(yù)算會計(jì);政策;研究;設(shè)想 目 錄 一、我國政府預(yù)算會計(jì)的發(fā)展回顧 4 二、我國預(yù)算會計(jì)的現(xiàn)狀 4 三、我國現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問題分析 5 (一)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計(jì)準(zhǔn)則和政府會計(jì)制度體系
2、5 (二)會計(jì)核算的內(nèi)容無法反映公共財(cái)政需求 5 (三)現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)不能全面反映政府的資金運(yùn)動 5 (四)現(xiàn)行政府無法提供完整的反映政府財(cái)務(wù)狀況的財(cái)務(wù)報(bào)告 6 四、我國政府預(yù)算會計(jì)改革的設(shè)想………………………………………………6 (一)政府會計(jì)主體的重新界定 6 (二)政府會計(jì)目標(biāo)進(jìn)一步定位 7 五、結(jié)論 8 六、參考文獻(xiàn) 9 隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行,政府的職能和政府財(cái)務(wù)狀況也發(fā)生了很大的變化,我國現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)制度顯露出很多的不足和缺陷,已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要。溫家寶總理提出“整合行
3、政資源,降低成本,提高行政效率和服務(wù)水平”1,并將此作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。建立公共透明的預(yù)算制度、提供全面、準(zhǔn)確、完整、連續(xù)的反映政府財(cái)務(wù)報(bào)告、反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營績效為主的政府財(cái)務(wù)體系,對預(yù)算會計(jì)制度的改革勢在必行。 一、 我國政府預(yù)算會計(jì)發(fā)展的回顧 長期以來,從事社會公共事務(wù)管理是政府的職能,政府作為社會資源的掌握者和支配者,因?yàn)楹芏嗷顒佣际腔谡蔚哪康?,不以盈利為目的,所以很少?jì)算成本。1994年后,我國政府成本增加幅度很大,在世界上,屬于政府高成本的國家。國家財(cái)政收入的40%被用于全國行政事業(yè)的開支,在很多省份,行政事業(yè)的開支可以占到財(cái)政收入的65%,而
4、縣上的財(cái)政在了行政事業(yè)上的花費(fèi)占收入的80%-90%1溫家寶,十屆全國人大三次會議政府工作報(bào)告,2005 2周鎮(zhèn)宏、何翔舟.政府本論.北京人民出版社,2001 3馬文運(yùn),社會進(jìn)步與政府成本,2007 。我們需要的不但是一個廉潔的政府,也需要一個廉價(jià)的政府。為了讓人們能夠用精確化的成本和效益來分析評價(jià)政府的管理績效,政府成本預(yù)算被提了出來。2005年3月,溫家寶總理在十三屆人民代表大會第三次會議上提出:“整合行政資源,降低成本,提高行政效率和服務(wù)水平”,將此作為建設(shè)服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。 在我國,對政府成本會計(jì)的研究處于起步階段。馬文運(yùn)是最早對政府成本進(jìn)行研究的人員,“政府成本隨著國家的
5、演變而消長”3這是1997年,馬文運(yùn)用政治學(xué)的國家理論和政治制度分析法得出的結(jié)論。2001年,何翔舟和周鎮(zhèn)宏首次對政府成本的定義、特點(diǎn)、政府績效等方面做了全面、系統(tǒng)的闡述,使該問題的研究更加深入。2005年,程麗娟對政治成本從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)進(jìn)行剖析的思路,為該研究提供了一個新的方向。2006年,王瑤發(fā)表了“政府導(dǎo)入會計(jì)初探”,這是第一篇單獨(dú)介紹了政府成本會計(jì)的文章才,從成本會計(jì)導(dǎo)入的原因,作用以及面臨的問題和解決方法等各方面將進(jìn)行了論述,為政府導(dǎo)入成本會計(jì)系統(tǒng)起到了一個很好的啟發(fā)作用。 二、 我國預(yù)算會計(jì)的現(xiàn)狀 目前我國的政府會計(jì)主要指的是預(yù)算會計(jì),財(cái)政總預(yù)算會計(jì)、行政單位會計(jì)、事
6、業(yè)單位會計(jì)這三大主體會計(jì)構(gòu)成我國預(yù)算會計(jì)體系。近年來,我國的預(yù)算管理執(zhí)行體系發(fā)生了很大的變化;一方面建立了具有中國特色的政府國庫管理體系,為了加強(qiáng)和完善財(cái)政,在國庫集中收付,國庫現(xiàn)金管理、政府采購管理、預(yù)算執(zhí)行、國庫監(jiān)控等方面金進(jìn)行了改進(jìn),形成了相互促進(jìn)的有機(jī)整體。另一方面資金流向發(fā)生了很大變化:資金管理從分散的管理模式變?yōu)闉榧泄芾?。資金撥付關(guān)系也發(fā)生變化,預(yù)算單位不再與財(cái)政部門發(fā)生直接的資金撥付關(guān)系,由撥款單位直接撥付到需用者賬戶。因?yàn)楝F(xiàn)有的預(yù)算單位會計(jì)核算單位與財(cái)政資金的運(yùn)行路徑不一致,所以預(yù)算會計(jì)的核算方法需調(diào)整。我國預(yù)算執(zhí)行會計(jì)模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的產(chǎn)物,并不能全面反映現(xiàn)階段我國政府經(jīng)
7、濟(jì)的全貌,需要及時進(jìn)行改革。 三、我國現(xiàn)行預(yù)算體系存在的問題分析 近幾年來,我國對中央,地方政府和行政事業(yè)單位各項(xiàng)收支活動通過預(yù)算會計(jì)制度的形式進(jìn)行核算、反應(yīng)和監(jiān)督。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期,這種預(yù)算會計(jì)體系起到了重要的作用,但是隨著社會環(huán)境的改變,我國政府職能,財(cái)政收入等各方面都與二十世紀(jì)九十年代的情況有了很大不同,隨著政府職能部門暴漏出越來越多的問題,現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度存在的問題和缺陷也不斷地顯現(xiàn),急需改革和完善。 (一)缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的政府會計(jì)準(zhǔn)則和政府會計(jì)制度體系 政府核心部門對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控是通過政府會計(jì)的工作來進(jìn)行的,準(zhǔn)確、及時反
8、映財(cái)政資金的去向是政府會計(jì)的工作職能。要進(jìn)行好這項(xiàng)工作,全面、準(zhǔn)及時地反映和提供政府性資金和資源運(yùn)行整體會計(jì)信息,對政府性資金和資源運(yùn)用的效果進(jìn)行有效的分析,預(yù)算會計(jì)制度必須是一個有機(jī)的整體。但是在我國,各個部門間的核算是按組織類別分別制定實(shí)施的,各個部門獨(dú)立核算,很難反映政府部門財(cái)務(wù)狀況的全貌,也就對政府的管理績效很難評定。 (二)會計(jì)核算的內(nèi)容無法反映公共財(cái)政需求 我國在1998年開始提出建立公共財(cái)政框架后,推行和實(shí)施了零基預(yù)算、部門預(yù)算、國庫集中收付制度、收支兩條線管理制度、政府采購制等公共財(cái)政建設(shè)改革措施,取得了不錯的效果,政府資金流向發(fā)生了很大的變化,預(yù)算會計(jì)的核
9、算內(nèi)容也與過去有了很大的不同,面臨著新的挑戰(zhàn)。 在實(shí)行國庫集中收付的過程中,除了預(yù)算會計(jì)反映的內(nèi)容會增加外,對核算也提出了更高的要求。就比如原來不用財(cái)政或者主管部門撥款給各預(yù)算單位的工資款、材料款等各種財(cái)政資金,現(xiàn)在經(jīng)由財(cái)政部門按照相關(guān)規(guī)定直接撥入預(yù)定賬戶。行政事業(yè)單位所收到的財(cái)政資金同時體現(xiàn)出支出的增加和收入的增加或者非貨幣資產(chǎn)的增加,要反映這一類業(yè)務(wù),現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計(jì)制定制度就必須進(jìn)行修改,同時對于這一資金流向的變化財(cái)政總預(yù)算也要進(jìn)行核算并及時反映。 2003年,政府采購制度在《政府采購法》出臺后得到全面推行,財(cái)政支出中政府采購所占比例越來越大,但是在政府采購框架
10、逐漸形成的過程中,公車、公宴、公房"三公"等一系列腐敗現(xiàn)象也隨之發(fā)生,政府采購的政策法規(guī),采購結(jié)構(gòu)都還需要完善,同時也需要有一套與政府采購制度相適應(yīng)的政府會計(jì)體系反映、監(jiān)督政策的實(shí)施。 (三)現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)基礎(chǔ)不能全面反映政府的資金運(yùn)動 隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)體系已經(jīng)不能全面反映政府受托管理的資源、社會保障基金的運(yùn)作、財(cái)政資金的使用效率以及國有權(quán)收益分配等方面的情況,其缺陷只要有以下幾點(diǎn): 1.不能反映和核算政府的固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)制度對政府的固定和無形資產(chǎn)不在規(guī)定的核算和反映范圍內(nèi),即便行政事業(yè)單位要對其所擁有的固定資產(chǎn)進(jìn)行核算,
11、但核算的結(jié)果僅作為查閱的參考性資料,國家的財(cái)政預(yù)算、決算并不反映固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)信息,這就是說,購置固定資產(chǎn)的財(cái)政資金,一旦支出后就退出了政府和公眾的視野。而且現(xiàn)行的預(yù)算會計(jì)制度規(guī)定行政事業(yè)單位的固定資產(chǎn)不計(jì)折舊,這兩方面的缺陷導(dǎo)致了從報(bào)表上根本不能顯示固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值,虛增了資產(chǎn)負(fù)債表中所反映的資產(chǎn)總量。 2.對國有股權(quán)和有價(jià)證券形態(tài)的政府資產(chǎn)在確認(rèn)和核算上有困難?,F(xiàn)在政府的投資采取了政府參股、無償撥款、部分有償貸款等多種方式,現(xiàn)在的預(yù)算會計(jì)制度只能反映政府資金的一般預(yù)算支出,對于投資形成的國有股權(quán)等增減變動信息根本無法全面、真實(shí)地反映,不利于政府對國有資產(chǎn)所有權(quán)和收益權(quán)的管理和國庫資
12、本金的管理和資本化運(yùn)營。 3.對社會保險(xiǎn)基金的運(yùn)作情況反映不全面。我國正在大力推進(jìn)社會保險(xiǎn)制度的改革,政府未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)與社保基金的運(yùn)行情況關(guān)系密切,在財(cái)政支出中社會保險(xiǎn)指出占了很大一部分,而這部分資金是獨(dú)立于預(yù)算會計(jì)制度之外,納入社會保障財(cái)政專戶管理,所以對社?;鸬恼w運(yùn)行情況在預(yù)算會計(jì)表中不能準(zhǔn)確地反映,只是記錄了財(cái)政基金的撥款支出。 4.對政府的負(fù)債情況不能全面準(zhǔn)確的反映。在以收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)核算基礎(chǔ)上施行的預(yù)算會計(jì)制度,只能反映財(cái)政支出現(xiàn)金實(shí)際支付部分,政府的隱性債務(wù)則不再預(yù)算會計(jì)工作范圍之內(nèi),財(cái)務(wù)表表的失真,會給政府帶來潛在的財(cái)政危機(jī)。 (四)現(xiàn)行政府無法提供完
13、整的反映政府財(cái)務(wù)狀況的財(cái)務(wù)報(bào)告 我國現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度雖然可以反映一部分政府財(cái)務(wù)信息,但是要集中、全面、完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告現(xiàn)在的財(cái)務(wù)體系根本做不到。2010年,政府對收支預(yù)算首次公開,就暴漏出反應(yīng)信息簡單,不全面的問題。這樣不能反映政府整體財(cái)務(wù)情況的財(cái)務(wù)報(bào)告,既達(dá)不到對委托人對績效信息的要求,也不能幫助政府管理者和政府信息使用者做出正確的決策。這與現(xiàn)行財(cái)務(wù)表體系有很大的關(guān)系:政府的各套財(cái)務(wù)報(bào)表都是獨(dú)立編報(bào),對各級政府的資產(chǎn)、負(fù)債、資金使用情況等沒有一套完整整合的會計(jì)報(bào)表;財(cái)務(wù)報(bào)表的目的沒有從披露整個一級政府的營運(yùn)業(yè)績和公共受托責(zé)任出發(fā),只是反映預(yù)算執(zhí)行情況,內(nèi)容簡單分散。
14、三、我國政府預(yù)算會計(jì)改革的設(shè)想 目前的預(yù)算會計(jì)制度不能很好地反應(yīng)和核算政府財(cái)務(wù),為了建立廉潔、廉本的服務(wù)型政府,政府會計(jì)的改革勢在必行。在現(xiàn)有的預(yù)算會計(jì)體系外,構(gòu)建獨(dú)立的政府財(cái)務(wù)體系,對政府財(cái)務(wù)進(jìn)行核算和監(jiān)督是個不錯的建議。 (一)政府會計(jì)主體的重新界定 隨著改革后我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府單位的范圍發(fā)生了很大的變化。 政府會計(jì)改革的主體是政府,因此首先需要解決的問題清楚確定政府的范圍。目前我國政府單位包括行政單位和事業(yè)單位,除了經(jīng)費(fèi)自理的事業(yè)單位外,其他的政府單位經(jīng)費(fèi)都來自于政府的全額撥款。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的放開,教育、醫(yī)療、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域開始了多方
15、投資,多種方式經(jīng)營的市場經(jīng)濟(jì)模式,政府會計(jì)核算的范圍也就發(fā)生了變化,只有那些接受全額撥款、純粹公立型事業(yè)單位才可以納入政府會計(jì)核算體系,公私合營性事業(yè)單位和純粹私立型事業(yè)單位則不能納入。 一切掌握和使用公共資源并承擔(dān)公共受托的單位都應(yīng)該是政府會計(jì)核算的對象。我國國營企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占很大比重,而且大多是比較重要的行業(yè)和領(lǐng)域。在政企分開的思想下,一直以來,國有企業(yè)都是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,只需向國家納稅和分配紅利就可以。建議對于政府的這部分投資收益也應(yīng)該納入政財(cái)務(wù)會計(jì)核算的范圍,可以建立專門的會計(jì)部門對國有資本進(jìn)行核算并將其作為國有資產(chǎn)納入政府報(bào)告的范圍,否則政府會計(jì)報(bào)告反映的信息就會缺
16、乏完整性。 (二)政府會計(jì)目標(biāo)進(jìn)一步定位 在一定的環(huán)境下,會計(jì)行為主體通過會計(jì)時間工作所要達(dá)到的目的就是會計(jì)目標(biāo),也就是提供財(cái)務(wù)信息或者編制財(cái)務(wù)報(bào)告的目的。這些年來,隨著經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展,國內(nèi)外會計(jì)理論界對會計(jì)目標(biāo)的定義在不停的改變。新形勢下,構(gòu)建以受托責(zé)任為邏輯起點(diǎn)的績效導(dǎo)向型政府會計(jì)是我國的會計(jì)目標(biāo)。也就是說我國政府財(cái)務(wù)會計(jì)的目標(biāo)應(yīng)該以反映政府財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)營績效為主。構(gòu)建新的政府會計(jì)目標(biāo)以下幾個問題需要考慮: 1.使用政府會計(jì)信息的群體。這個群體包括社會公眾、立法機(jī)關(guān)、投資人和債權(quán)人、政府內(nèi)部管理人員.在我國,人民既是政府對國家進(jìn)行管理委托人,同時又是納稅人,社會公眾對政府責(zé)任履行情
17、況及稅收收入的使用情況享有知情權(quán)。立法機(jī)關(guān)有權(quán)對政府管理的事物和資源情況進(jìn)行調(diào)查,對政府的工作業(yè)績和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評價(jià),這一切主要通過財(cái)務(wù)報(bào)告來實(shí)現(xiàn)。購買政府證券或以其他形式投資國有企業(yè)的投資者和債權(quán)人,有權(quán)通過財(cái)務(wù)信息來判斷自己的投資收益。作為政策的制定者,政府內(nèi)部管理人員通過財(cái)務(wù)報(bào)告來了解制定的政策是否適合經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 2.使用會計(jì)信息群體需要的會計(jì)信息。守法信息、財(cái)務(wù)狀況信息、經(jīng)濟(jì)影響信息是使用會計(jì)信息群體一般希望了解的會計(jì)信息。通過對這些信息的了解,會計(jì)信息使用群體可以對政府相關(guān)資源、資產(chǎn)使用情況有所了解,可以評價(jià)政府的工作績效。 3.改進(jìn)政府會計(jì)確認(rèn)基礎(chǔ) 收付實(shí)現(xiàn)
18、制是我國現(xiàn)行的會計(jì)基礎(chǔ),這個基礎(chǔ)的局限性已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的政府財(cái)務(wù)形勢,必須予以改進(jìn)。新公共體制下政府會計(jì)改革的方向是引入權(quán)責(zé)發(fā)生制這一會計(jì)基礎(chǔ)。責(zé)權(quán)發(fā)生制可以向企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告一樣將政府提供服務(wù)的資源及時列入資產(chǎn)負(fù)債進(jìn)行反映。這樣政府的會計(jì)報(bào)告就可以完整的反映政府的財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)行成果,對于反映政府的的財(cái)務(wù)狀況、評價(jià)政府的工作績效有著重要的作用。在世界各國,對權(quán)責(zé)發(fā)生制的使用因各自的國情而定,并沒有統(tǒng)一的模式。我國的政府財(cái)務(wù)會計(jì)改革應(yīng)在充分考慮政府會計(jì)和預(yù)算管理的基礎(chǔ)上循序漸進(jìn),同時要考慮改革的進(jìn)程和我做會計(jì)人員的水平,可以先在一定范圍內(nèi)施行。 4.擴(kuò)展政府會計(jì)核算內(nèi)容 我國的預(yù)
19、算會計(jì)是以自然年作為核算的時間,其核算的的內(nèi)容反映的是當(dāng)年預(yù)算的收支情況和結(jié)果。以政府為會計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告主體的政府會計(jì)研究的范圍應(yīng)該更廣,除了反映當(dāng)期預(yù)算資金的運(yùn)動情況外,全面、系統(tǒng)、連續(xù)、完整的反映整個預(yù)算資金的運(yùn)作過程和資金使用效果也是必須必要的。也就是說政府在運(yùn)營過程中產(chǎn)生一切有價(jià)值運(yùn)動的主體都是政府會計(jì)核算的對象,通過對政府會計(jì)對象的核算,可以對政府的所有財(cái)務(wù)信息進(jìn)行全面,系統(tǒng)、連續(xù)、完整的反映,有利于各屆政府做好任期內(nèi)的工作,避免將債務(wù)向下一屆轉(zhuǎn)移的惡性循環(huán)。另外,將國有資產(chǎn)納入政府會計(jì),可以防止國家資產(chǎn)流失,也有利于各級政府履行自己的責(zé)任,保證國有資產(chǎn)的保值。 5.完善相
20、關(guān)配套設(shè)施 完善的法律體系是政府會計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn),信息質(zhì)量提高的保證。在推進(jìn)政府會計(jì)改革理論的同時,會計(jì)法規(guī)建設(shè)的加強(qiáng)必須及時進(jìn)行。政府會計(jì)的主體和其他會計(jì)主體不同,政府兼著受托者和管理者雙重的角色,所以政府會計(jì)在實(shí)際制訂、執(zhí)行過程中有很大的難度,只有將政府會計(jì)上升為法律,才會讓政府會計(jì)具有權(quán)威性,在執(zhí)行時也更具有威懾力。 我國政府會計(jì)改革應(yīng)將預(yù)算會計(jì)和政府財(cái)務(wù)會計(jì)相分離,并建立與之相適應(yīng)的法律保證制度的實(shí)施。 四、結(jié)論 隨著我政府職能轉(zhuǎn)變和財(cái)政體系不斷深化,對預(yù)算會計(jì)的改革勢在必行。 政府會計(jì)體系的改革是一個復(fù)雜的過程,本文對我國預(yù)算會計(jì)的發(fā)展歷史進(jìn)行了回顧,通過對
21、現(xiàn)行預(yù)算會計(jì)制度存在問題的分析,提出了自己對預(yù)算會計(jì)制度改革的設(shè)想,希望通過采取對政府會計(jì)主體的重新確認(rèn),對會計(jì)目標(biāo)的進(jìn)一步定位等措施,在未來建立預(yù)算會計(jì)和政府財(cái)務(wù)會計(jì)相分離的政府財(cái)務(wù)體系,讓人們能夠用精確化的成本和效益來分析評價(jià)政府的管理績效,建立廉潔、廉本的政府。 參考文獻(xiàn) [1] 張國生 . 改革預(yù)算會計(jì)和構(gòu)建政府會計(jì)體系的思考[J]. 中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào),2005(6):101-106. [2] 常麗.政府會計(jì)改革焦點(diǎn)問題探討[J].會計(jì)之友,2006(5). [3] 貝洪俊.政府會計(jì)目標(biāo)層級構(gòu)建[J].財(cái)會月刊,2004, (A7):15-16. [4]
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