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1、農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理探析 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 農(nóng)村公共物品供給短缺 的形成機理探析 李晶 (南京師范大學公共管理學院江蘇南京210097) [摘要]我國農(nóng)村公共物品供給的嚴重短缺,已成為制約農(nóng)業(yè),農(nóng)村發(fā)展及農(nóng)民負擔減輕的”瓶頸”,極大地阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展. 當前農(nóng)村基礎設施落后,農(nóng)村教育投入不足,農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務缺位和農(nóng)村社會保障體系不完善是我國農(nóng)村公共物品供給短缺的主要表 現(xiàn).這一現(xiàn)狀的形成機理是多元的,通過系統(tǒng)分析,可將其概括為:城鄉(xiāng)二元分割,決策管理機制混亂,財政資金供給匱乏和政府職能角色錯位 等根本性因素. [關鍵詞]農(nóng)

2、村;公共物品;供給;短缺;政府職能 [中國分類號】F632.1(文獻標識碼]A[文章編號]1672—1071(2009)02—0078—05 農(nóng)村公共物品的有效供給是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā) 展,城鄉(xiāng)一體化的重要基礎,也是社會主義新農(nóng)村建 設的實質(zhì)所在.近幾年,我國切實加強”三農(nóng)”工作, 農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化,迎來了新的發(fā)展 機遇,但必須看到,農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺的問 題仍然存在,為解決農(nóng)村公共物品供給短缺問題,必 須對農(nóng)村公共物品供給短缺的形成機理作深入探 究,在此基礎上建立有效供給機制,以實現(xiàn)農(nóng)村公共 物品供給與需求的平衡,減輕農(nóng)民負擔,推進農(nóng)業(yè)發(fā) 展,促進農(nóng)村經(jīng)濟

3、繁榮. 一 ,城鄉(xiāng)二元分割導致農(nóng)村公共物品供給短缺 (一)我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構 二元經(jīng)濟結構,是指發(fā)展中國家廣泛存在的城 鄉(xiāng)生產(chǎn)和組織的不對稱性,也就是落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè) 部門和先進的現(xiàn)代經(jīng)濟部門并存,差距明顯的一種 社會經(jīng)濟狀態(tài).發(fā)展中國家由于經(jīng)濟發(fā)展的后起 性,導致了國民經(jīng)濟整體結構中不同部分發(fā)展程度 的明顯差異,城市工業(yè)和農(nóng)村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟技術 上存在明顯的優(yōu)劣差距.導致技術,資金,人才等向 城市聚集,而農(nóng)村仍保留著落后的生產(chǎn)方式和眾多 過剩的非熟練勞動力,二者在經(jīng)濟技術性質(zhì),生產(chǎn)生 活方式以及由此產(chǎn)生的人們的思想意識等方面存在 明顯的差異. “二元經(jīng)濟結構是

4、發(fā)展中國家工業(yè)化過程中必 然出現(xiàn)的經(jīng)濟現(xiàn)象,”-IJ是發(fā)展中國家從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社 會走向工業(yè)化和現(xiàn)代化的必經(jīng)過渡形態(tài),其實質(zhì)就 是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構.我國在社會主義現(xiàn)代化建設 中也沒有走出二元經(jīng)濟結構的怪圈,出現(xiàn)了以城市 和農(nóng)村為地理界線而形成的城市和鄉(xiāng)村隔離,”各自 為戰(zhàn)”的發(fā)展模式.在我國長期以來的優(yōu)先工業(yè)化 的戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)分割政策的影響下,國家的經(jīng)濟發(fā)展 重工業(yè)輕農(nóng)業(yè),重城市輕農(nóng)村,把工業(yè)與農(nóng)業(yè),城市 與農(nóng)村分割開來,致使工農(nóng)關系和城鄉(xiāng)關系被嚴重 扭曲,從而形成了城鄉(xiāng)分割發(fā)展格局.另外,長期以 來,我國一直實施”城鄉(xiāng)分治”,”重城市輕農(nóng)村”的管 理制度,城鄉(xiāng)不同地區(qū)在公共

5、管理方面實行的是不 同的制度.具體表現(xiàn)在城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度和 以此為基礎的城鄉(xiāng)有別的資源配置制度.城鄉(xiāng)居民 在收入,消費,生活方式和生活質(zhì)量等方面都存在巨 大差距,從而出現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè),教育,醫(yī)療,社會 保障,社會公共設施等方面享受完全不同的待遇. 這種把我國農(nóng)村和城市長期地隔絕開來的狀況,阻 ? [收稿日期]2009—02—2l [作者簡介】李晶(1982一),女,湖北武漢人,南京師范大學公共管理學院助教,研究方向為公共管理. ? 78? 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 礙了農(nóng)村和城市之問的交流與互動,對我國經(jīng)濟尤 其是農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了諸多負面

6、影響.我國目 前存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構,不僅成為困擾農(nóng)業(yè),農(nóng) 村現(xiàn)代化的突出問題,而且成為影響整個國民經(jīng)濟 現(xiàn)代化的最大障礙.從這個意義上講,消除城鄉(xiāng)二 元經(jīng)濟結構,不僅是解決目前我國社會生活中”三 農(nóng)”問題的需要,也是確保城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù),協(xié)調(diào),穩(wěn)定 發(fā)展,實現(xiàn)國民經(jīng)濟整體現(xiàn)代化的重要條件. (二)城鄉(xiāng)二元分割下的農(nóng)村公共物品供給 我國城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結構和在社會管理制 度上采取的二元戶籍制度,人為地將城市和農(nóng)村居 民隔絕開來,而以此為基礎的城鄉(xiāng)有別的資源配置 制度,形成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共物品供給體系,即 政府在公共物品的提供方面,采取的也是二元供給 的做法,從而出

7、現(xiàn)城市公共物品相對完善,而農(nóng)村公 共物品嚴重短缺的局面.公共物品的二元供給主要 表現(xiàn)在: 1.政府主導的公共物品供給制度,農(nóng)村供給遠 落后于城市 城市實行以政府為主導的公共物品供給制度, 公共物品無論是從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公 共物品.如,城市基礎設施,教育,醫(yī)療衛(wèi)生等等完 全由政府免費提供,城市居民自然地享受了政府提 供的各種公共物品和相對完善的公共服務,并且,一 些本來可以由政府和居民共同提供的混合公共物 品,也大都由政府免費提供. 2.農(nóng)村”自給自足”的公共物品供給制度,政府 對農(nóng)村供給缺位 相對而言,農(nóng)村在很大程度上實行的是以農(nóng)民 為主的”自給自足”

8、型公共物品供給制度.在取消了 農(nóng)業(yè)稅的今天,我國農(nóng)村公共物品的供給資金來源 以制度外供給為主,而制度內(nèi)籌資卻凸顯出”重城市 輕農(nóng)村”的特點,許多本來應該由中央政府或省級政 府來提供的公共物品,如農(nóng)村九年義務教育,大型水 利設施等,本應由國家財政來承擔的農(nóng)村公共物品 供給,由于城鄉(xiāng)分割體制的存在,使得供給的重擔大 多落在了基層政府的肩上.而稅費改革后基層政府 的財政緊張,導致這類基礎農(nóng)村公共物品最終只能 由廣大農(nóng)民來”買單”. 3.”重工輕農(nóng)”的財稅制度,農(nóng)村供給資金大量 流失 在進行國民收入分配時,國家不但沒有采取向 農(nóng)民,農(nóng)村傾斜的財稅政策安排,還優(yōu)先保證工業(yè)建

9、設和城市公共物品供給,然后依財力進行農(nóng)村公共 物品建設,甚至出現(xiàn)侵占農(nóng)村公共物品建設資金的 行為.農(nóng)業(yè)為工業(yè)化初期的工業(yè)發(fā)展積累了大量資 金,并為自己的發(fā)展付出了巨大犧牲.”據(jù)統(tǒng)計, 1952—1990年,通過稅收從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1527. 8億元,通過價格”剪刀差”從農(nóng)業(yè)獲取的資金為 8707億元,通過儲蓄從農(nóng)業(yè)獲取的資金為1404.8億 元,扣除國家對農(nóng)業(yè)的投入,農(nóng)業(yè)為工業(yè)化積累資金 1億元.”J90年代初,我國工業(yè)化開始步人中期階 段,一般認為此時已進入工農(nóng)自養(yǎng)或平衡發(fā)展階段. 但是,城鄉(xiāng)資金流動格局并未隨著國家工業(yè)化發(fā)展 階段的轉變而轉變,”1990--1998

10、年間,農(nóng)村資金凈 流出19222.5億元,其中通過財政渠道流出的占48. 9%,”剪刀差”渠道流出的占32.8%,金融渠道流出 的占l8.3%.”L2J在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟分割的體制下,農(nóng) 村資金的大量流失極大地限制了農(nóng)村公共物品的建 設,而我國公共物品城鄉(xiāng)分離的二元供給使得農(nóng)村 公共物品資源難以得到補償. 這種”重城市,輕農(nóng)村”的公共物品資源配置造 成農(nóng)村資金流出多,補償少,造成農(nóng)村公共物品資源 匱乏,導致農(nóng)村公共物品建設更加滯后.由此可見, 城鄉(xiāng)分割二元經(jīng)濟結構下形成的公共物品二元供 給,是當前農(nóng)村公共物品供給嚴重短缺的首要因素. 二,決策管理機制混亂導致農(nóng)村公共物品供給

11、 短缺 (一)自上而下的決策機制,導致農(nóng)村公共物品 供給與需求偏離 目前我國農(nóng)村市場經(jīng)濟得到了一定發(fā)展,作為 獨立的市場經(jīng)濟主體,農(nóng)民對公共物品的需求應取 決于各地資源狀況以及農(nóng)民自身所從事的生產(chǎn)經(jīng)營 活動.然而,現(xiàn)階段農(nóng)村公共物品的供給不是根據(jù) 農(nóng)村的發(fā)展需要和農(nóng)民生產(chǎn)與生活的需要來決定, 而是采取”自上而下”的供給決策機制,即由上級政 府和地方政府的決策者根據(jù)”考核指標”,”政績”, “任期”的需要來安排供給.例如,鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上 政府和部門下達的各種收費任務,布置的各項達標, 升級活動等.這種通過計劃和行政命令安排的決策 體制在計劃經(jīng)濟時代無疑具有高效率,但這

12、種強制 性外部供給并沒有充分考慮農(nóng)村的發(fā)展要求以及農(nóng) ? 79? 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 民生產(chǎn),生活的具體需求,而是以政策規(guī)定的形式下 達指標,這決定了農(nóng)村公共物品供給決策帶有強制 性,統(tǒng)一性和主觀性的特征.遠離農(nóng)村的各級政府 和組織不可能完全,準確地了解和掌握農(nóng)民對公共 物品的需求狀況,對不同類型,不同條件,不同發(fā)展 水平的農(nóng)村地區(qū)都按統(tǒng)一要求來提供公共物品,勢 必會出現(xiàn)供給與需求嚴重脫離. 自從實行稅費改革后,農(nóng)民負擔大大減輕,國家 對引起農(nóng)民負擔的公共資源籌集機制也做出了一定 改進,但是,傳統(tǒng)的公共物品”自上而下”的行政性供 給機制仍沒有

13、改變.在政治利益,個人利益,”政績” 等因素的影響下,這種供給機制將繼續(xù)保持原有的 慣性,使本來就有限的農(nóng)村公共資源無法得以合理 有效的配置.在這種取向的供給體制下,必然會產(chǎn) 生農(nóng)村公共物品供給結構失衡的局面:重”短期”輕 “長期”,即重視短期公共項目,而輕視見效慢,周期 長的公共物品供給;好”硬”惡”軟”,即重視上級要求 考核的”硬”公共設施,而輕視科技,信息建設等”軟” 公共物品的提供;重”準”輕”純”,即重視準公共物品 的生產(chǎn),而輕視純公共物品的提供等顯著特征.從 而導致農(nóng)村公共物品的供給根本無法滿足農(nóng)村發(fā)展 和農(nóng)民生產(chǎn),生活的需求.這種”自上而下”的行政 命令式

14、決策機制從體制上決定了供給與需求的脫節(jié) 是必然的,不但公共物品的供給總量和結構不可能 真正滿足農(nóng)民的實際需求,而且往往超越農(nóng)民的實 際承受能力,導致絕對供給不足和相對供給過剩并 存的矛盾,造成農(nóng)村公共資源配置低效,農(nóng)村公共物 品供給與需求偏離. (二)偏好顯示機制缺失,導致農(nóng)民需求無法得 到真實反映 “從意愿表達層面考察,法律和制度壁壘,信息 不對稱,公共服務差異化的程度,公眾在社會經(jīng)濟方 面的特性及該服務的相對價值等限制了公眾的意愿 表達而導致公共物品供給失衡”[]在現(xiàn)有的農(nóng)村公 共物品供給體制下,自上而下的決策機制使得農(nóng)村 公共物品供給大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村組織在沒有

15、農(nóng)民 參與的情況下進行決策的,而作為農(nóng)村公共物品受 益主體的農(nóng)民卻被排斥在供給的決策管理體制之 外. 由于我國農(nóng)村缺乏有效的公共物品需求偏好顯 示機制,農(nóng)民表達自身對公共物品支付意愿的渠道 ? 80? 不暢,農(nóng)民無法在公共物品供給決策中體現(xiàn)自己的 意志.”相對于其他的社會群體,農(nóng)民缺乏專門性的 表達自己利益的正式組織,農(nóng)民的利益表達只能通 過黨和政府的正式體系進行,且現(xiàn)有的各種農(nóng)民組 織并不具備意愿表達與利益聚合的功能,”J導致農(nóng) 民對公共物品的需求意愿和需求偏好無法得到真實 反映.農(nóng)民往往只能被動地接受政府提供的公共物 品,同時被動地承擔相應的費用.在自上而下的

16、決 策機制下,一般由來自農(nóng)民外部,與農(nóng)民不具有同等 切身利益的政府進行公共物品的決策,然而政府是 由政府官員組成的,他們有其自身的利益,很難以農(nóng) 民的切實需求為導向來保證公共資源利用的有效 性,由此造成農(nóng)村公共物品的供給不能反映農(nóng)民對 公共產(chǎn)品的需求現(xiàn)狀. (三)公共資源使用過程缺乏有效監(jiān)督管理,導 致公共資源使用效率低下 由于信息的不對稱,預算的不完整和行政體制 改革的滯后,農(nóng)村公共資源的使用過程往往缺乏有 效的監(jiān)督管理,具體表現(xiàn)在:對農(nóng)村公共物品資金的 籌措,管理,使用難以進行規(guī)范的監(jiān)督,無論是國家 的支農(nóng)資金,還是地方政府制度內(nèi)與制度外的公共 支出資金,都沒有

17、實行專門統(tǒng)一的管理,并且經(jīng)常挪 作他用,造成公共資源的管理混亂;政府提供農(nóng)村公 共物品的中間環(huán)節(jié)太多,公共資源被一層層”過濾吸 收”,公共物品則被層層加價;在生產(chǎn)和提供農(nóng)村公 共物品的過程中,由于監(jiān)督管理體制的缺失,往往出 現(xiàn)地區(qū)之間,部門之間競相攀比,導致農(nóng)村公共物品 供給的低效率和無序增長,從而增加供給成本,造成 公共資源的極大浪費. 目前,對公共資源使用過程的監(jiān)督主要是由審 計和農(nóng)民負擔管理部門執(zhí)行.由于農(nóng)民負擔多為預 算外資金,而預算外資金又大部分分散在各行政事 業(yè)單位,不僅監(jiān)督的成本很高,而且也很難界定合理 與不合理的界限.雖然有些地方實行了政務,財務, 村

18、務公開的社會監(jiān)督形式,但由于公開的時機,場合 和形式具有很大的隨意性,有的甚至流于形式,走過 場,缺乏實際約束力.加上缺乏專業(yè)知識和缺少激 勵機制;這種非職業(yè)性的社會監(jiān)督很難具有約束力, 以至造成公共資源的使用效率低下和部分公共資源 被挪作他用,甚至被揮霍浪費,貪污挪用.在公共資 源本來就不充足的情況下,如果公共資源又未得到 公共管理中共南京市委黨校2009年第2期 很好的監(jiān)督使用,使用效率低下,必然導致農(nóng)村公共 物品的供給不足. 三,財政資金匱乏導致農(nóng)村公共物品供給短缺 (一)稅費改革后縣鄉(xiāng)財政壓力造成公共資金緊張 農(nóng)村稅費改革作為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展史上的重 大制度創(chuàng)

19、新,從最初在安徽省試點,到全國二十多個 省市全面鋪開,在農(nóng)民減負方面取得了一定的成效, 但同時加劇了農(nóng)村基層政府財源匱乏的危機.由于 與農(nóng)村稅費改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施未能 及時跟進,”國家通過轉移支付給地方政府的財政支 持難以彌補縣鄉(xiāng)財政因農(nóng)村稅費改革后的財政資金 缺口,形成農(nóng)村稅費改革后的縣鄉(xiāng)財政普遍運轉困 難的局面,嚴重影響到農(nóng)村公共物品的服務和供 給.’’[] 農(nóng)村稅費改革后出現(xiàn)的縣鄉(xiāng)財政壓力,削弱了 農(nóng)村公共物品的供給能力.農(nóng)村稅費改革以前,縣 鄉(xiāng)的財政收入主要來自于制度內(nèi)的稅收收入和制度 外的”三項提留”,”五項統(tǒng)籌”以及各種罰沒收入. 其中,鄉(xiāng)級政

20、府提供農(nóng)村公共物品所需的資金主要 來源于其制度外的收入.農(nóng)村稅費改革基于減輕農(nóng) 民負擔的目的,取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌以及村級提留,鄉(xiāng)鎮(zhèn) 機構制度外籌資的口子被堵住了.但是”伴隨著縣 鄉(xiāng)財政收入的衰減,其財政狀況也進一步惡化,主要 表現(xiàn)在兩個方面:一是財政收支缺口無法彌補;二是 到期債務支付能力嚴重不足.”E6]在這兩個方面的共 同作用下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構提供公共物品的能力將大大削 弱,尤其是農(nóng)村工業(yè)不發(fā)達,稅源基礎薄弱的中西部 地區(qū).縣鄉(xiāng)政府財政的巨大壓力,使得實現(xiàn)農(nóng)村公 共物品供給的公共資金狀況緊張,極大地阻礙了農(nóng) 村公共物品的有效供給. (二)籌資機制障礙造成資金籌措困難 1.籌

21、資渠道不合理 我國的金融總政策目前仍然體現(xiàn)著”農(nóng)村支持 城市,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的局面.由于缺乏農(nóng)民信用體 系,農(nóng)民存人銀行的資金大部分流人城市.據(jù)有關 資料顯示,自1994年以來,農(nóng)村每年流出資金600 億元左右,而國家對農(nóng)村信貸總規(guī)模和財政支農(nóng)資 金投入?yún)s相對較少,從而造成農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的 地位和作用極不相稱,農(nóng)村公共物品供給資金缺乏 保障. 除了農(nóng)村電網(wǎng)改造等大型農(nóng)村公共物品由政府 財政投入外,我國農(nóng)村公共物品建設資金的籌集渠 道主要有兩個:一是縣鄉(xiāng)財政收入,二是農(nóng)民自籌. 在目前縣鄉(xiāng)財政極為緊張的情況下,尤其是在稅費 改革后,原有的通過制度外財政籌資的渠道已基本

22、 堵死,由縣鄉(xiāng)財政承擔的這一部分資金又以不同的 形式攤派轉嫁給了農(nóng)民,因此,農(nóng)村公共物品建設資 金實際上主要來自農(nóng)民,農(nóng)民不僅沒有因為稅費改 革減輕負擔,反而負擔進一步加重.現(xiàn)階段,我國農(nóng) 民總體收入偏低,加之近幾年農(nóng)民收入增長緩慢,由 農(nóng)民來承擔主要的農(nóng)村公共物品建設資金不僅不能 保障資金來源,還導致農(nóng)民的生活難上加難. 2.籌資手段單一 “無論是制度外財政的籌資方式,自上而下的決 策機制,還是城鄉(xiāng)二元供給體制,他們所造成的負面 影響都是巨大而且深遠的.”L7j當前,農(nóng)村公共物品 資金匱乏的另一重要原因在于籌資手段單一,新的 籌資手段基本上還沒有形成.我國農(nóng)村公共物

23、品建 設資金的籌集主要來源于政府財政支持,因而用于 農(nóng)村公共物品的公共資金籌集手段主要為征稅.按 農(nóng)村公共物品的基本特性,農(nóng)村公共物品的資金來 源應當以政府財政支持為主,但是,在現(xiàn)實情況下, 完全依靠政府財政這樣單一的籌資手段是不可能解 決農(nóng)村公共物品供給資金匱乏的.在這一問題上, 政府只是一味地”哭窮”,在財政緊張的情況下通常 以各種方式將籌資負擔轉嫁到農(nóng)民身上,使得農(nóng)民 負擔日益加重,而并沒有發(fā)揮其所能,動員全社會各 方面的力量,積極探索新的籌資手段,這樣不僅進一 步加劇了縣鄉(xiāng)政府的財政緊張狀況,還使得農(nóng)村公 共物品供給陷入了一個資金短缺的惡性循環(huán)中. 四,政府職

24、能角色錯位導致農(nóng)村公共物品供給 短缺 (一)政府職能定位不清,責任不明 中央與地方政府在農(nóng)村公共物品供給的責任劃 分上不盡合理,供給主體錯位現(xiàn)象嚴重.提供公共 物品是各級政府的主要職能.根據(jù)財政分權理論, 中央政府主要負責全國性公共物品的提供,地方政 府則負責地方性公共物品的提供.但實際上,中央 與地方在農(nóng)村公共物品供給的責任劃分上不盡合 理,本來應該由政府提供的公共物品或由政府與農(nóng) 民共同承擔的公共物品成本,卻完全由農(nóng)民承擔. 本來應該由上級政府提供的公共物品卻通過政府權 ? 81? 公共管理中共南京市委黨校2(109年第2期 威轉移事權,交由下級政府提供,最終

25、落到鄉(xiāng)政府和 農(nóng)民頭上.例如,基礎教育,計劃生育都是基本國 策,都是為了全國人民的共同利益,是全國性的公共 物品,但這些事權目前主要由鄉(xiāng)政府以及村承擔. 這樣做的必然后果是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權大于財權,鄉(xiāng)政 府在事權無法轉移的前提下,向農(nóng)民伸手,通過權力 斂取不合理的收入以應對不合理的事權,將是一種 必然的選擇. (二)基層政府機構臃腫,工作效率低下 目前,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其下屬事業(yè)機構人員過 度膨脹,致使財政供養(yǎng)人口急劇增加.據(jù)統(tǒng)計,全國 有4.5萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn),財政供養(yǎng)人員已達到1280萬人, 此外還有380萬名村干部,平均每40個農(nóng)民就要供 養(yǎng)一名干部.基層政府機構臃腫的狀況直

26、接導致了 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常的稅收收入不足以支付政府人員工資 和行政事業(yè)經(jīng)費,甚至還向農(nóng)民伸手,增加農(nóng)民負 擔.同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣政府職能交叉,事權不清, 如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府繁重的會議和檢查任務耗費了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 人員的大量時間,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無暇顧及正常事務,不 僅降低了工作效率,還增加了大量的政府開支. 我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財政困難,多淪為”吃飯 財政”和”討飯財政”,對公共物品自然無力提供,其 僅存的功能基本上只有兩個,即收稅和上傳下達. 其他各服務部門也是關心如何搭車收費勝于關心服 務的質(zhì)量,如”司法所盼望農(nóng)村里的司法糾紛越多越 好,民政所則希望農(nóng)民離婚多,這樣他們才有機會多 ‘創(chuàng)

27、收”‘等等.這樣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,顯然是不會受到老 百姓的支持與擁護的,基層政府的農(nóng)村公共物品的 有效供給,也將無法實現(xiàn). (三)基層政府事權與財權不對等 自實行分稅制后,財權有向中央及省政府集中 的趨勢,即”強干弱枝”,而事權卻逐級下放.分稅的 前提是分事,只有在事權劃分清楚的基礎上,財權的 劃分才有意義.然而,我國的分稅制卻恰恰繞過了 ? 82? “分事”這一重要前提,造成中央和地方的事權劃分 不明確,本該中央擔負的事權,仍要由基層負擔. 就我國目前的現(xiàn)實狀況而言,一些本應由中央 及省政府供給的純公共物品,如義務教育,計劃生 育,民兵訓練等,卻下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級,加重了鄉(xiāng)

28、鎮(zhèn)的 負擔.當鄉(xiāng)政府不能從傳統(tǒng)的稅費收入中負擔公共 物品的供給時,唯一的途徑就是將供給成本轉嫁到 農(nóng)民頭上.因而當國家強行治理”亂收費”問題時, 就出現(xiàn)了”稅費改革一農(nóng)民負擔減輕一基層政府財 政緊張一公共物品供給更加短缺”這樣的怪圈.由 此可見,稅費改革關鍵是要厘清各級政府之間,政府 與市場之間的公共物品供給責任,改變農(nóng)村公共物 品供給不足,相互推諉的現(xiàn)象,同時輔之以政府機構 改革等諸多配套改革,方可走出這個怪圈. 參考文獻: [1]揚志龍,宋華,馬自學.跨越傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)——我 國二元經(jīng)濟結構與社會主義市場經(jīng)濟體制的建立 [M].甘肅:甘肅民族出版社,1998.2. [

29、2]張紅.農(nóng)村公共物品資源瓶頸:現(xiàn)狀,成因及 對策[J].中國礦業(yè)大學,2003,(3). [3][英]斯蒂芬?貝利.地方政府經(jīng)濟學:理論與 實踐[M].北京:北京大學出版社,2006. [4]郭春甫.農(nóng)村公共物品供給失衡及校正—— “退出一意愿表達”的視角[J].云南行政學院, 2008,(1). [5]劉鴻淵.農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給 的影響及體制創(chuàng)新[J].四川財政,2003,(9). [6]鄧大才.農(nóng)村稅費改革與鄉(xiāng)村財政危機[J]. 科技導報,2003,(7). [7]王小寧.農(nóng)村公共物品供給制度變遷的路徑 依賴與創(chuàng)新[J].中國行政管理,2005,(7). (責任編輯:陳華)