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1、美國政府信息指引服務的發(fā)展成因及詮釋數(shù)據(jù) U.S. Government Information Locator Service: Development and Metadata 【摘要 Abstact】 為精簡政府組織、提高行政效率，并提供民眾便利、精確的檢索機制，美國發(fā)展政府信息指引服務。本文旨在探討美國政府信息指引服務的發(fā)展成因及詮釋數(shù)據(jù)，以做為我國發(fā)展政府信息指引服務之啟示。 In order to downsizing government organization and promoting administrative effectiveness, and prov

2、iding convenient, specific retrieval organism for people, United States government develop Government Information Locator Service (GILS). This paper discusses the development and metadata of GILS and then provide some suggestions for the future studies in this field. 關(guān)鍵詞：政府信息指引服務；詮釋資料 Keyword：U.

3、S. GILS；Metadata  一、 緒論--政府信息指引服務的重要性 隨著計算機與網(wǎng)絡(luò)科技迅速發(fā)展與政府組織精簡、經(jīng)費縮簡之影響，促使政府信息大量成長，其出版及傳遞呈現(xiàn)分散化的態(tài)勢，造成組織與檢索的問題。面對大量而分散的網(wǎng)絡(luò)資源，從政府機關(guān)(信息生產(chǎn)者、管理者)的角度而言，如何利用網(wǎng)絡(luò)組織、管理、分享信息及提供檢索，以減少重復作業(yè)、提高效率、便民服務是其努力的目標。至于從使用者的角度而言，如何利用網(wǎng)絡(luò)搜尋、判斷、取用符合需求的政府信息，以跨越政府科層式組織的藩籬、提升檢索信息的精確率則是其關(guān)注之焦點。因此，應針對信息做更進一步的描述，以提供更便利的管理及更精確的檢索方式，故發(fā)展新

4、一代取用政府信息的檢索機制是必要的。 面對網(wǎng)絡(luò)資源的檢索與搜尋判斷問題，圖書信息界與計算機界提出三種描述信息的機制，包括：在HTML檔頭加tag、自SGML文獻中擷取書目數(shù)據(jù)，以及另外撰寫詮釋數(shù)據(jù)(metadata)等。(注1) 其中詮釋數(shù)據(jù)可處理尚未電子化及各種形式的信息，可視為信息的替代物，以提供檢索與管理之用，目前已廣泛應用在包括政府信息、博物館藏品、檔案等各種類型的信息。 目前政府信息的詮釋數(shù)據(jù)有二：GILS及Dublin Core。其中依照GILS發(fā)展指引服務的國家較多，包括美國、加拿大、日本、俄羅斯及G7等，至于澳洲則嘗試以Dublin Core為建置系統(tǒng)的標準。在

5、系統(tǒng)規(guī)格方面則主要遵循Z39.50的信息檢索標準，因此可跨越系統(tǒng)、機關(guān)組織，甚至國界的籓籬，以使用者設(shè)定的共通查詢界面檢索所需的政府信息。雖各國采取的標準各異，名稱亦不盡相同，然其概念則均為提供取用政府信息的單一窗口，亦均朝向全球化發(fā)展，期達成政府信息的互通性(interoperability)。 總言之，GILS為新一代的檢索機制，其采用詮釋數(shù)據(jù)的模式，以字段化的方式描述政府信息，并依據(jù)GILS規(guī)格書發(fā)展后續(xù)的記錄管理、數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、檢索及流通等機制。政府機關(guān)如依據(jù)GILS組織整理政府信息，并配合Z39.50的標準發(fā)展系統(tǒng)，即可達成政府信息系統(tǒng)間的互通性。如此不僅將簡化工作與管理流程、促進行政

6、效率，亦可提供民眾更簡易、有效率、具效益的取用政府信息方式，幫助其厘清檢索策略，以獲取符合需求的信息。 二、 政府信息指引服務的意義與目的 GILS之發(fā)展系以詮釋數(shù)據(jù)及相關(guān)信息檢索標準組織政府信息，期提供民眾關(guān)于內(nèi)容、所在地、獲取方式等的描述信息，藉由分布式的建置與檢索機制，達成整合政府信息之目的。筆者進一步闡述GILS之意義與目的如下： （一） 政府信息指引服務的意義 GILS一詞代表了復雜的概念，各種說法不盡相同。有的學者認為GILS系一種信息檢索系統(tǒng)，該系統(tǒng)依據(jù)國際標準建立，可跨機關(guān)查詢政府信息，為NII的一部份(注2)；有的則認為是一種詮釋資料，為美國聯(lián)邦政府所推行的二

7、種詮釋資料(GILS及FGDC)之一(注3)，依據(jù)數(shù)據(jù)特性設(shè)計字段，可展現(xiàn)某種知識架構(gòu)，分析數(shù)據(jù)來源，保障數(shù)據(jù)安全，且避免使用者直接存取實際數(shù)據(jù)可能造成損壞或蓄意破壞的風險。(注4) 然而從字義觀之，GILS又似一種「指引服務」(locator service)。綜合上述，GILS分別代表「系統(tǒng)」、「詮釋數(shù)據(jù)」及「服務」等概念。 若從不同的角度檢視GILS，則又衍生不同的定義。以「標準」的角度觀之，GILS是一種服務，這可從兩方面分析，對政策制定者而言，GILS為一套結(jié)合人、組織及科技的信息檢索服務。對數(shù)字圖書館而言，GILS則是一種規(guī)定服務器與使用端間溝通行為的服務，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，提供了搜

8、尋信息的功能，通常會在應用規(guī)格書中詳細說明。以「科技」的角度視之，特別是針對系統(tǒng)實作者而言，GILS是一個支持政府政策，由軟、硬件所組成的系統(tǒng)，該系統(tǒng)之規(guī)格書以ANSI Z39.50為基礎(chǔ)，可進行跨數(shù)據(jù)庫檢索。簡言之，GILS系統(tǒng)包括一套特別制定的記錄，可藉GILS服務來檢索。(注5) 若由檢索過程來看，服務器與使用端間的溝通須藉助一套詮釋資料的轉(zhuǎn)換，而GILS即是根據(jù)「機讀編目」的概念而發(fā)展出專屬的詮釋資料，并研擬與他種詮釋數(shù)據(jù)(如Dublin Core或其它數(shù)據(jù)庫的信息字段)間之對照方式。(注6) 由上述分析可知，GILS的意義呈現(xiàn)多樣特質(zhì)，不同學者依據(jù)不同觀點界定GILS并分別詮釋GI

9、LS之意義。綜言之，GILS是一個辨識描述政府信息資源、提供獲得該資源方式的系統(tǒng)。GILS依據(jù)ANSI Z39.50建立系統(tǒng)規(guī)格書，并設(shè)計專屬政府信息之詮釋數(shù)據(jù)，建立一套指引記錄(類似編目款目)，可在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中檢索及取得，且記錄中可能包含超級鏈接，指向?qū)嶋H文件，提供民眾便利取用政府信息之服務。綜觀GILS的發(fā)展，提供標準化、整合化之政府信息檢索已蔚為共識，美國聯(lián)邦政府、州與地方政府在上述理念指引下，積極發(fā)展各自之GILS系統(tǒng)。 （二） 政府信息指引服務之目的 GILS概念源起于1977年，最初建立目的系在整合美國政府信息，管理政府內(nèi)部信息；后因逐漸重視政府間之資源整合，嘗試提供民眾與信

10、息使用者便利取用政府信息的管道，遂于整合、提高運用政府信息效率之理念下，改進原有系統(tǒng)之管理功能，并利用分布式的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，以標準化的方式建置信息指引，提供民眾單一、整合、方便的取用政府信息管道。 OMB于1994年提出之[OMB Bulletin 95-01]中曾將GILS之目的訂為：辨識行政部門的信息信息，描述所得之信息，并提供獲得信息方式的支持；且改善與落實各機關(guān)記錄管理的職責，以響應信息自由法案(Freedom of Information Act；簡稱FOIA)；亦期藉由各機關(guān)分享既存信息，以減少民眾搜集信息之負擔，迅速獲得所需信息。(注7) 后因各機關(guān)解釋不一，以致實作的系統(tǒng)在描述層

11、次、內(nèi)容與范圍等方面殊異，所達成之目的亦有不同。此外，由于信息科技演進與政策不斷修正，且民眾取用信息的需求日殷，無法僅滿足于指引性的信息，而期待能實際取得全文內(nèi)容。筆者歸納相關(guān)文獻，歸結(jié)GILS的目的有七，茲分述如下： 1. 提供描述政府信息的標準方式(注8) 政府信息的類型相當多樣化，舉凡圖書、期刊、公報、法律、研究報告、非書數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)資源、服務、數(shù)據(jù)庫及檔案等等都屬之，而GILS即分析政府信息之特性，設(shè)計通用的數(shù)據(jù)域位，期各機關(guān)能以標準化的方式來描述政府信息。 2. 改善信息檢索的精確率 GILS具有專指性，可改善檢索之精確率。網(wǎng)絡(luò)上大量的信息，其表現(xiàn)方式雖然炫麗，取用容易，但使用

12、者往往無法搜尋較專指性的信息：所發(fā)現(xiàn)的信息雖近似，但卻并不完全符合使用者需求。事實上，使用者必須花費相當?shù)臅r間與精力進行搜尋信息的篩選工作，以排除不相關(guān)的數(shù)據(jù)。 (注9)GILS設(shè)計的字段即可提高檢索的精確率，獲得更專指性的政府信息。 3. 依循信息檢索及交換的標準建立 GILS規(guī)格書建議采用Z39.50為信息檢索及交換之標準，因此可于任何系統(tǒng)硬件或軟件平臺上運行，而不影響因特網(wǎng)或網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)間的溝通。 4. 可搜尋遠程系統(tǒng)內(nèi)的政府信息 GILS為分布式的系統(tǒng)架構(gòu)，藉由標準化的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)及Z39.50的配合，使用者可搜尋遠程系統(tǒng)內(nèi)的政府信息。 5. 提供取用政府信息的單一窗口(注10)

13、GILS發(fā)展至今，許多國家視其為信息政策的重點推動項目，如美國即納為NII的一部分，而加拿大更明確將GILS定位為取用政府信息的單一窗口，整合國內(nèi)原有的政府信息指引系統(tǒng)，如Infosource等，期改善政府信息檢索效率，提供民眾取用政府信息的單一窗口。 6. 有助機關(guān)內(nèi)部的信息資源管理工作 信息資源管理的概念中將政府信息視為「有價品」，認為應比照政府機關(guān)的財產(chǎn)建立目錄予以管理。此概念自1993年的[OMB Circular A-130]公布時即不斷強調(diào)，而至1994年[OMB Bulletin 95-01]公布時更將該觀念與GILS概念結(jié)合。(注11) GILS可做為機關(guān)內(nèi)部資源管理及跨機

14、關(guān)分享信息的標準，以促成各機關(guān)間的資源共享，減少重復作業(yè)。 7. 結(jié)合機關(guān)檔案管理的作業(yè) 1996年的[NARA’s Strategic Plan for 1997-2007]中揭示GILS可達成財產(chǎn)控制及檔案流程管理之目的。其方式即利用GILS中的「Schedule Number」字段，以了解目前各機關(guān)檔案的現(xiàn)況，并可瀏覽內(nèi)容，確保檔案的存在。(注12) 三、 美國政府信息指引服務的發(fā)展成因 GILS的概念可追溯至美國1977年的聯(lián)邦文書作業(yè)委員會報告(Report of the Commission on Federal Paperwork)及1980年代的文書簡化法案(Pap

15、erwork Reduction Act；簡稱PRA)。其因應上述法案衍生之聯(lián)邦信息指引系統(tǒng) (Federal Information Inventory/Locator Systems；簡稱FILS)實驗中，強調(diào)政府機關(guān)應辨識自己的信息資源，建立各自資源的目錄以供取用，雖因效果不彰未能達成指引信息之目的，但提出之概念與醞釀之主要精神，實促成GILS的產(chǎn)生與進一步發(fā)展。 綜觀GILS的演進，筆者歸結(jié)促成美國GILS發(fā)展的因素主要有：文書作業(yè)簡化政策已成趨勢、改善民眾檢索政府信息服務之呼聲日益高張、政府信息單一窗口欠缺且不敷民眾需求、信息資源管理理念激發(fā)管理政府信息資源之討論與實踐、網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)

16、展之激發(fā)與支持、政府關(guān)注與積極提倡等六項，茲分項說明如下： （一） 文書作業(yè)簡化政策已成趨勢 如何有效管理政府信息，提供民眾便利取用政府信息的管道與方式，已為政府必須正視之課題。欲有效管理政府信息，簡化文書作業(yè)勢所必行，文書作業(yè)簡化政策已成趨勢，其主要原因如下： 1. 文書作業(yè)日益增多，重復性高且欠缺控制 1977年聯(lián)邦文書委員會認為政府信息缺乏控制及有效率的管理、搜集、處理與散布，導致各機關(guān)間重復作業(yè)的情形相當嚴重，政府不了解政府信息的數(shù)量及范圍，亦不明白更新的頻率、來源與用途。面臨政府機關(guān)內(nèi)日益增加的文書作業(yè)問題，亟需以最符合成本效益的方式來管理政府信息。1980、1986

17、、1993、1995等年之文書簡化法案亦延續(xù)上述看法，強調(diào)信息系有價值、可管理的資源，應積極改善政府信息生命周期的管理工作。(注13) 因此，為因應文書作業(yè)日益增多，積極改善政府信息重復性高且欠缺控制之情形，實有發(fā)展一整合系統(tǒng)之必要。 2. 建置管理及搜尋系統(tǒng)，落實文書簡化政策 因應文書作業(yè)日益增多，文書簡化已成趨勢，故設(shè)計一登記、管理、索引及支持搜尋的機制益形重要，更促成GILS的前身FILS系統(tǒng)的產(chǎn)生。FILS為一種指引系統(tǒng)，各機關(guān)以一套信息字段描述各自的信息，有助于政府信息之管理，且亦支持民眾取用信息。該系統(tǒng)包含三個組成部份，茲說明如下：(注14) (1) 聯(lián)邦信息資源目錄(Dir

18、ectory of Federal Information Resources)：所有聯(lián)邦信息之清單。 (2) 聯(lián)邦數(shù)據(jù)域位目錄(Directory of Federal Data Elements)：聯(lián)邦信息系統(tǒng)所使用之標準定義與詞匯之現(xiàn)況。 (3) 國家信息轉(zhuǎn)介系統(tǒng)(National Information Referral System)：提供使用者以電傳(telecommunications)方式連結(jié)指引系統(tǒng)。 FILS旨在支持政府機關(guān)規(guī)劃、協(xié)調(diào)與評鑒各自之信息需求，并擴大可得信息與信息的使用，達成信息自由法案(Freedom of Information Act；簡稱FOIA)

19、與隱私權(quán)法案(Privacy Act)所規(guī)定的機關(guān)職責，更可作為幫助研究及分析的工具。而使用者亦可透過此一權(quán)威性、集中化的參考搜尋工具取用所需之政府信息。(注15) 然FILS仍因目標訂定與相關(guān)環(huán)境無法配合等原因，未能持續(xù)發(fā)展而面臨轉(zhuǎn)型。 總體而言，F(xiàn)ILS最先嘗試實踐文書簡化的理念，雖然該系統(tǒng)并不成功，但文書作業(yè)簡化乃系時勢所趨，為解決政府信息管理、控制與搜尋的問題，仍應努力研析有效的方法。于是促成后來GIILS之出現(xiàn)，進一步修正FILS系統(tǒng)并續(xù)實踐有效管理、搜尋政府信息之理念，并為后來GILS的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。 （三） 改善民眾檢索政府信息服務之呼聲日益高張 隨著民眾對政府信息需求

20、日殷，然政府信息未能相對提供便利檢索服務，改善政府信息檢索的呼聲(特別是針對電子信息)日高，成為另一個刺激GILS系統(tǒng)發(fā)展的因素。 政府組織內(nèi)部電子信息不斷地成長，傳統(tǒng)檢索政府信息工具(如紙本式目錄)的低效率無法滿足使用者需求，民眾亟需另一種辨識、搜尋與檢索政府信息之機制。此外，信息環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榉植际健⒂上嚓P(guān)機關(guān)分權(quán)管理，政府信息可能分散各處，傳統(tǒng)的信息中介者(例如政府印制局(Government Printing Office；簡稱GPO))無法完全掌握所有的政府信息，民眾檢索信息必須花費更多的時間與精力。 1991年有關(guān)圖書館與信息服務的白宮會議中，改善公眾檢索成為主要議題，建議聯(lián)邦

21、政府應提供所有公共文獻的詳細索引及摘要，以供民眾便利、平等的檢索。(注16) 國家檔案記錄總署(National Archives and Records Administration；簡稱NARA)電子記錄中心(Center for Electronic Records)亦曾于1990年左右委托國家公共行政學會(Nation Academy of Public Administration；簡稱NAPA)針對聯(lián)邦政府機關(guān)記錄數(shù)據(jù)庫進行研究，以協(xié)助NARA評定數(shù)據(jù)庫之數(shù)量、范圍與價值。根據(jù)該研究，當時至少有16,000個數(shù)據(jù)庫，但很多機關(guān)并未針對其數(shù)據(jù)庫編輯相關(guān)信息，質(zhì)量也不佳，最多僅能提供系

22、統(tǒng)名稱和聯(lián)絡(luò)人以辨識所屬機關(guān)(注17)；以致使用者在檢索這些數(shù)據(jù)庫時，并無足夠之信息以供判斷。此外，1991至1995年于馬里蘭州所羅門島召開的六次跨機關(guān)會議，其主題與公眾檢索政府信息有關(guān)。以1994年所舉行的第五次會議為例，與會者認為阻礙信息取用的原因有：數(shù)據(jù)使用的難易度、信息的完整性、隱私權(quán)或機密性、技術(shù)、費用、著作權(quán)及信息的分類等(注18)，而認為政府應擔負起告知民眾上述相關(guān)信息的責任，以促進取用信息之便利性。 對于傳統(tǒng)的政府信息檢索工具低效率之反省，輔以信息資源管理(Information Resource Management；簡稱IRM)概念的發(fā)展，影響文書作業(yè)簡化，政府部門積極

23、投入改善公眾檢索政府信息服務，秉持政府信息應被管理以供民眾便利及平等的檢索機會之理念，刺激新信息檢索系統(tǒng)的發(fā)展，促成GILS系統(tǒng)的產(chǎn)生。 （二） 政府信息單一窗口欠缺且不敷民眾需求 政府每年根據(jù)不同的需求，生產(chǎn)、搜集、組織、整理各種政府信息，如公報、統(tǒng)計數(shù)據(jù)、預算、年度計劃書、特殊方案、檔案及信息系統(tǒng)、信息服務等，除具備相當?shù)膮⒖純r值外，亦可了解國家的發(fā)展，以及社經(jīng)情形，同時也可監(jiān)督政府的施政運作。除攸關(guān)國家安全、僅供內(nèi)部使用或個人隱私等具豁免權(quán)的特殊信息外，民眾有權(quán)取用任何政府信息，政府亦當響應民眾需求，提供良好之系統(tǒng)以供檢索政府信息之用。 由于政府信息的散布管道相當分歧，缺乏單一

24、取用的窗口，民眾通常必須查詢數(shù)個機關(guān)的信息，才能滿足其信息需求。以政府出版品為例，散布的管道有GPO、國家技術(shù)信息服務局(National Technical Information Service；簡稱NTIS)、其它信息交換中心(clearinghouses)、消費者信息中心(Consumer Information Center)、各機關(guān)、各國會委員會(congressional committees)及私人公司等，民眾無法透過單一管道取得所需的政府出版品(注19)，不僅如此，民眾必須自行判斷信息之性質(zhì)選擇多個合適管道，分別查詢。例如有關(guān)科學、技術(shù)與工程方面的信息，可能以NTIS的典藏最

25、為豐富，然而使用者雖可獲得大部分的信息，但仍應嘗試私人公司所編制的索引摘要服務，查詢其它機關(guān)是否有NTIS未涵蓋的信息。如此分布式的信息散布管道與涵蓋范圍對民眾的訊訊檢索造成諸多不便，實有整合之必要。 此外，信息科技的演進更凸顯設(shè)置信息取用單一窗口之迫切。隨著信息科技與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的演進，政府信息分散的情形愈加嚴重。以GPO為例，桌上出版(desktop publishing)的出現(xiàn)使GPO很難掌握各機關(guān)出版的情形，亦無法保證出版機關(guān)確實將出版品散布至寄存圖書館。(注20) 而各機關(guān)(包括信息提供者)利用科技與網(wǎng)絡(luò)建置的信息查詢系統(tǒng)(如GPO Access及NTIS FedWorld等)雖試圖改

26、善民眾檢索政府信息的效率，然亦僅能查詢該建置機關(guān)內(nèi)的信息資源，必須配合其它系統(tǒng)重復多次查詢，才能滿足民眾需求。 隨著民眾取用政府信息之需求日增，政府應跨機關(guān)整合信息，提供取用政府信息的單一窗口。1991年5月美國環(huán)境保護署(U.S. Environmental Protection Agency；簡稱EPA)針對政府信息取用需求增加的主題贊助跨機關(guān)公眾檢索會議于馬里蘭索羅門島召開。(注21) 該會議指出政府應主動將欲公開的信息電子化，且各機關(guān)應彼此分享如何散布電子信息的方法，以滿足民眾對取用政府信息日殷之需求。而1994年6月27-28日所舉行的第五次所羅門跨機關(guān)民眾檢索會議(The Fif

27、th Solomons Interagency Conference on Public Access)中，與會者即建議未來使用者中心的政府信息服務應建置單一的檢索點(a single point of entry)或是一些整合的復合式檢索點(coordinated multiple access points)，以指引民眾取用合適的信息。(注22) 總言之，面對政府信息生產(chǎn)與傳播管道分散的情形，且欠缺整合、統(tǒng)一的取用方式，實不敷民眾的信息需求，如此需求更隨信息科技發(fā)展而愈形迫切，亟需跨機關(guān)商討整合之道，并應用信息科技建立單一政府信息取用窗口以滿足民眾需求。 （四） 信息資源管理理念激

28、發(fā)管理政府信息檢索之討論與實踐 信息管理發(fā)展日盛，為有效管理政府信息，政府信息檢索的發(fā)展亦受到信息資源管理 (Information Resource Management；以下簡稱IRM)理念的影響。IRM的概念首于1974年提出，1980年代成為聯(lián)邦信息政策與管理實務的重要概念組織架構(gòu)，1990年代該概念從有效之紙本式信息傳遞系統(tǒng)的管理，轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┙o公民外部目標式、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、互動化信息與服務的有效管理。(注23) 該等管理逐漸走向以使用者為中心之服務，激發(fā)有關(guān)管理政府信息檢索之討論。 IRM與文書簡化法案觀點一般，將政府信息資源視為「有價品」，認為應將政府信息比照財產(chǎn)加以管理。自

29、1985年管理預算局(Office of Management and Budget；簡稱OMB)之OMB Circular A-130首先提出「聯(lián)邦信息資源管理」的概念，隨后于1990年代的版本確立此一原則；亦即政府機關(guān)應建立詳細的財產(chǎn)目錄予以管理，而政府信息資源既視為政府的資產(chǎn)之一，就不應排除在目錄管理之外，其中目錄即可視為某種信息資源的「指引」。(注24) 爾后美國聯(lián)邦政府所提出的幾項政策，如OMB Bulletin 95-01等，更加確立IRM與改善公眾檢索政府信息資源的關(guān)系。因為建立目錄系能否適當管理資源的先備條件，目錄具有辨識資源的功能，可做為發(fā)展搜尋工具、查詢目錄(此處指cata

30、log)及其它指引等的基礎(chǔ)，以改善公眾檢索政府信息?？偠灾畔①Y源管理的概念引領(lǐng)管理政府信息資源管理的討論，進而激發(fā)于政府信息資源管理具體實踐信息資源管理之精神，體認完善政府信息目錄之建立，方能加強公眾檢索政府信息，支持政府機關(guān)的記錄與檔案管理工作。 （五） 網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展之激發(fā)與支持 近年來，網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展促成各領(lǐng)域?qū)嵸|(zhì)內(nèi)涵的轉(zhuǎn)化。J. Christian認為GILS的產(chǎn)生與信息科技之演進有著密切關(guān)系，特別是點對點(peer to peer)計算機網(wǎng)絡(luò)所帶來的分布式架構(gòu)更成為GILS系統(tǒng)的基礎(chǔ)。(注25) 因在分布式的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)之下，各機關(guān)可各自保存、散布信息，但又可透過標準的信息檢索

31、協(xié)議Z39.50，提供各使用者端同時整合查詢政府信息。 隨著在線信息科技的興起，不僅電子化的政府信息日益增長，民眾也開始期待藉網(wǎng)絡(luò)自由取用政府信息。為落實信息流通之目的，更豐富且清楚表達信息之間的關(guān)系，政府應發(fā)展可辦識、描述機關(guān)內(nèi)大量信息的方法，提供網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的分布式信息系統(tǒng)；例如記錄管理系統(tǒng)、人力資源管理系統(tǒng)、財務管理系統(tǒng)等。(注26) 除了管理、儲存與索引信息的問題外，使用者在利用傳統(tǒng)搜尋引擎取用政府信息時，亦產(chǎn)生回復量過大、檢索結(jié)果不精確、可供判斷的信息不足等問題，網(wǎng)絡(luò)科技反而造成若干信息超載的現(xiàn)象，反而陷入另一種困境之中。 詮釋數(shù)據(jù)的出現(xiàn)對于電子資源的組織、整理與搜尋帶來新的方式。「

32、詮釋數(shù)據(jù)」一詞早于網(wǎng)絡(luò)之出現(xiàn)，由Myers在1960年代提出，其認為詮釋數(shù)據(jù)是指能夠有效率的描述數(shù)據(jù)之方式。(注27) 但后來面對電子信息所獨有的分布式、變動性與多元性，詮釋資料再引起更廣泛的討論，此時的詮釋數(shù)據(jù)由于網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的蓬勃發(fā)展，重點則在辨識、描述、搜尋網(wǎng)絡(luò)電子資源。 電子資源的多元性，可能依據(jù)資源的性質(zhì)或使用者的需求而有不同的設(shè)計以及應用程度的差異，因此網(wǎng)絡(luò)上可能同時存在多種不同的詮釋數(shù)據(jù)，此種并存現(xiàn)象是極為自然的。(注28)目前已有許多領(lǐng)域(如檔案、地理信息、博物館、圖書館等)投身制定各自標準化詮釋數(shù)據(jù)之工作。從使用者的觀點而言，詮釋數(shù)據(jù)之功能可歸納成五點，茲分述如下：(注29)

33、 1. 定位(location)：知道所需資源的儲存位置所在。 2. 探索(discovery)：如何找到所需資源。 3. 文件記錄(documentation)：描述并記錄文件的性質(zhì)與內(nèi)涵。 4. 評估(evaluation)：協(xié)助使用者判斷資源對其之價值。 5. 選擇(selection)：幫助使用者決定是否取用該資源。 政府信息原即有數(shù)量龐大、儲存地點分散、搜尋不易的難題，詮釋數(shù)據(jù)的特質(zhì)及功能正是可能解決問題的方法之一，故自1990年代起政府開始考慮將詮釋數(shù)據(jù)應用在管理政府信息之上。1991年，國家歷史出版品暨記錄委員會(National Historical Publicat

34、ions and Records Commission)提出「以詮釋數(shù)據(jù)管理記錄」做為未來進一步研究之課題，其中議題四為：(注30) 數(shù)據(jù)字典、信息資源名錄系統(tǒng)，以及其它詮釋數(shù)據(jù)系統(tǒng)如何用以支持管理電子化記錄與檔案？ 該報告認為，詮釋數(shù)據(jù)的概念可能類似數(shù)據(jù)處理組織(如圖書館)用以管理電子記錄的方式，并建議設(shè)計結(jié)構(gòu)化的詮釋數(shù)據(jù)，以描述政府機關(guān)的信息資源。故美國聯(lián)邦政府應用詮釋數(shù)據(jù)的概念設(shè)計出GILS(注31)，用以描述各種政府信息，包括數(shù)字化及非數(shù)字化的信息，建立在線指引器(online pointer)；其目的即是提供簡易、有效率、具效益的取用政府信息之方式，幫助民眾厘清檢索策略，判斷檢索

35、結(jié)果，決定是否進一步取用該信息。 總言之，隨著網(wǎng)絡(luò)環(huán)境漸趨成熟，采用的開放標準愈來愈多，透過軟硬件取用信息變得相當容易，因此信息檢索真正的限制亦由取用性(accessibility)轉(zhuǎn)變成有用性(usability)，也就是所得到的信息是否能實時且符合使用者的特殊需求？誰能保證該資源確實有用？信息的價值又是多少？取用的限制為何？上述問題必須藉由設(shè)計適當之詮釋數(shù)據(jù)來達成分散性系統(tǒng)的互通性，而網(wǎng)絡(luò)發(fā)展正提供達成上述條件的支持環(huán)境，為GILS的發(fā)展奠下基礎(chǔ)。 （六） 美國政府關(guān)注與積極提倡 美國政府的關(guān)注與積極提倡對于系統(tǒng)的發(fā)展與推廣具有正面幫助，F(xiàn)ILS、GIILS或GILS等系統(tǒng)，在發(fā)

36、展過程均獲得政策面的支持。聯(lián)邦政府長久以來對上述系統(tǒng)發(fā)展保持高度興趣與關(guān)切，隨著信息科技與網(wǎng)絡(luò)環(huán)境之成長，美國政府積極因應時代變遷制訂相關(guān)政策，或以經(jīng)費支持相關(guān)信息資源管理計劃的實施。 據(jù)Chartrand的說法，從1977年的聯(lián)邦文書委員會報告起至1990年止，美國國會即通過高達300余項與聯(lián)邦信息政策及科技相關(guān)的法案，而這還尚不包括各機關(guān)自行訂定的指南(guideline)、指導(directives)，以及法院判列、行政命令等。(注32) 自1991年5月至1992年7月止，召集跨機關(guān)的代表組成「索羅門島小組」，并舉行會議討論公眾檢索電子化政府信息的政策架構(gòu)。R. McClure等分析

37、GIILS時，亦將聯(lián)邦信息政策與相關(guān)計劃的實施列為主要影響因素，認為聯(lián)邦信息政策間雖缺乏連貫性、且太過分散，亦存在許多矛盾，然綜觀其目的莫不希望能加強聯(lián)邦信息資源的管理與取用。(注33) 1993年，柯林頓政府將政府信息政策置為施政主軸，宣布使用新式計算機及網(wǎng)絡(luò)科技，讓納稅人得以取得政府信息。國家績效評估 (National Performance Review；簡稱NPR)之倡議則再度強調(diào)各機關(guān)建立聯(lián)邦信息目錄與提供公眾檢索的必要性。發(fā)展至此，GILS的概念正式浮現(xiàn)，其不僅促進全國及全球網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)之建立，同時也促使政府從事相關(guān)工作時更具效率。1994年5月，IITF(Information

38、Infrastructure Task Force，信息架構(gòu)任務小組)的報告將信息指引系統(tǒng)的概念具體化，認為GILS系虛擬化的指引，包含各個以機關(guān)為本、依據(jù)標準(具互通性的詮釋數(shù)據(jù))建立可藉由網(wǎng)絡(luò)檢索的指引記錄，以供使用搜尋、瀏覽，并據(jù)以判斷是否進一步取用所描述的資源。 總言之，基于政府信息自由流通及公開化的理念，加上來自政府內(nèi)外對改善民眾取用政府信息的內(nèi)省與要求，激發(fā)利用信息科技與網(wǎng)絡(luò)網(wǎng)境以加強信息資源管理，并建置辨識、搜尋、指引、提供連結(jié)取用信息本體的機制，已成為今日政府信息檢索發(fā)展之重要趨勢。文書作業(yè)簡化、改善公眾檢索政府信息服務、政府信息單一窗口欠缺且不敷民眾需求、信息資源管理理念的

39、提出、網(wǎng)絡(luò)快速發(fā)展、政府關(guān)注與積極提倡等因素，促成政府信息檢索之需求評估與反思，引領(lǐng)政府信息分布式管理、整合檢索趨勢的形成，帶動GILS的出現(xiàn)與發(fā)展。 四、 美國政府信息指引服務的詮釋數(shù)據(jù) 為能充分表達信息的概念及語義，且利于信息交換，發(fā)展系統(tǒng)時應結(jié)合包括技術(shù)標準、信息組織標準及控制字匯等三種標準： 1. 技術(shù)標準 目的在于幫助網(wǎng)絡(luò)間與不同平臺間的數(shù)據(jù)交換，期能減低內(nèi)容及功能的遺漏。技術(shù)標準包括：檔案格式、壓縮與編碼的技術(shù)等。 2. 信息組織標準 目的在于幫助不同個人與組織間的信息管理與交換，這類標準包括：GILS、MARC、Dublin Core及CIMI等詮釋資料。 3.

40、 控制字匯及其它標準 目的在于確保信息資源能與其它類似的資源比較。這類標準包括編目規(guī)及索引典等。 美國政府信息指引服務亦由上述三種標準構(gòu)成，其中大部分規(guī)定在GILS應用規(guī)格書(1994年時成為美國聯(lián)邦信息處理標準第192號)之中，包括核心詮釋數(shù)據(jù)、信息檢索標準(Z39.50)等。另外，NARA亦在1995年時提出[Guidelines for the Preparation of GILS Core Entries]，其作用類似圖書館的編目手冊，內(nèi)容詳細說明核心詮釋數(shù)據(jù)的著錄方法，以供美國聯(lián)邦機關(guān)建立GILS記錄之依據(jù)。至于控制字匯方面，目前多半引用現(xiàn)有的標題表或索引典，如LCSH、MeS

41、H、[The Government Manual]等，有些州政府(如華盛頓州)則研訂專用主題表。由于信息組織之良莠攸關(guān)信息系統(tǒng)的運作是否順暢，以及使用者能否據(jù)以判斷并取用所需信息，其中又以詮釋數(shù)據(jù)為左右信息組織的關(guān)鍵，故此處僅先探討美國GILS的詮釋資料。 根據(jù)GILS應用規(guī)格書第二版，目前GILS核心字段(主字段)共有28個，系考慮政府信息的特質(zhì)及參考其它相關(guān)詮釋數(shù)據(jù)(如FGDC)，并廣納各界意見(如加拿大政府)設(shè)計而成。GILS的詮釋數(shù)據(jù)亦稱為"GILS"，其依字段的性質(zhì)可區(qū)分成：必備/非必備(mandatory/optional)、重復/不可重復(repeatable/not repe

42、atable)及控制語/非控制語(controlled/uncontrolled) 等三種類型。若依據(jù)其描述目的，則可將GILS主要字段分為信息的擁有者與建置者、信息的內(nèi)容、信息的表示方式，以及管理信息等四類，請參見表1 (詳細之GILS核心字段請參閱附錄一)： 表 1：GILS核心字段的分類 1.資源的擁有者及建置者 l Originator (創(chuàng)作者) l Author (作者) l Access Constraints (取用限制) l Use Constraints (使用限制) l Point of Contact (接洽點) 2.資源的內(nèi)容 l Title

43、 (題名) l Language of Resource (資源語文 l Abstract (摘要) l Controlled Subject Index (控制詞匯) l Subject Terms Uncontrolled (未控制主題詞) l Spatial Domain (地理信息) l Source of Data (資料來源) l Methodology (方法論) l Supplemental Information (補充信息) l Purpose (目的) l Agency Program (機關(guān)計劃) l Cross Reference (相互參照)

44、 l Language of Record (記錄語文) 3.資源的表示方式 l Date of Publication (出版日期) l Place of Publication (出版地) l Time Period (時間) l Availability (可獲性) 4.管理信息 l Schedule Number (目錄號) l Control Identifier (控制號) l Original Control Identifier (原始控制號) l Record Source (記錄來源) l Date of Last Modification (最

45、后修正日期) l Record Review Date (記錄審核日期) 除了核心字段外，GILS應用規(guī)格書亦賦予實作機關(guān)自行定義字段的彈性，期能在標準化的原則之下亦能兼顧各機關(guān)的特殊需求，然而在信息交換時僅能就核心字段進行處理。早在GILS詮釋數(shù)據(jù)提出之前，圖書館極普遍運用MARC來組織信息，另其它領(lǐng)域的信息(如地理信息、檔案)亦有其特性，實無法以同一詮釋數(shù)據(jù)滿足所有的需求，因此各種詮釋數(shù)據(jù)并存發(fā)展乃相當自然的現(xiàn)象。為了達成不同詮釋數(shù)據(jù)間信息交換之目的，美國國會圖書館將GILS與Dublin Core及USMARC的字段彼此對照，試圖整合現(xiàn)有的信息系統(tǒng)。此外，GILS規(guī)格書中雖未訂定

46、記錄的編碼方式，某些實作者仍采用SGML(Standard Generalized Markup Language)來編碼；而有些州政府的GILS則采用HTML，例如華盛頓州的GILS-WAGILS即以MetaTag之方式，將GILS的信息字段內(nèi)嵌在文件之中。另外，WWW聯(lián)盟(World Wide Web Consortium；簡稱W3C)所發(fā)展的XML(Extensible Markup Language)亦漸有取代SGML之趨勢，故目前GILS已試圖結(jié)合XML發(fā)展相關(guān)軟件。 五、 美國政府信息指引服務對我國之啟示 目前美國GILS依政府層級可區(qū)分成聯(lián)邦GILS及州政府GILS兩種，

47、其中聯(lián)邦GILS若依建置方式則又可分成中介者及獨立機關(guān)兩種。就聯(lián)邦GILS而言，由于經(jīng)費人力的限制，許多機關(guān)紛紛停止原有GILS的運作而轉(zhuǎn)向委托GPO等中介者繼續(xù)提供服務，此現(xiàn)象可自GILS Online via GPO參與機關(guān)數(shù)量的更迭觀之：從1996年的27個機關(guān)至1997年的30個機關(guān)，1998年則成長至35個機關(guān)。(注34)此外，州政府GILS的發(fā)展雖晚于聯(lián)邦，但因吸收聯(lián)邦政府實作系統(tǒng)的諸般經(jīng)驗，而另有創(chuàng)新之舉，亦更積極發(fā)展相關(guān)標準，如索引典等，值得吾等持續(xù)觀注。總言之，美國GILS基于行政效率、信息公開、整合信息及便民服務等之理念，采用詮釋數(shù)據(jù)及相關(guān)標準建置系統(tǒng)，而其模式亦擴展至加拿

48、大、日本、俄羅斯、G7，呈現(xiàn)全球化的發(fā)展態(tài)勢。 我國近年來積極推動行政革新、政府再造及電子化政府等相關(guān)措施，而中心思考點無非是希望更有效率地為民服務，而發(fā)展適當?shù)恼畔⒅敢账瓶蛇_事半功倍之效。因此，綜觀美國GILS之發(fā)展成因及所采用之詮釋資料，筆者嘗試提出個人意見，以供更進一步探討。 (一) 政策方面： 1. 制訂相關(guān)政策與標準 GILS的發(fā)展與政策習習相關(guān)。許多國家或?qū)ILS納入法令之中，或正式公布成為信息處理標準。例如美國將GILS規(guī)定在1995年的文書簡化法案中，亦規(guī)定GILS規(guī)格書為聯(lián)邦信息處理標準，各機關(guān)必須依循遵守。除此之外，包括信息描述指南、系統(tǒng)規(guī)格書、索引典等都

49、應延攬各領(lǐng)域?qū)＜?，如圖書館界及計算機界等，積極規(guī)劃編制。 2. 爭取預算經(jīng)費與人力資源 信息系統(tǒng)的發(fā)展應規(guī)劃清楚之工作程序，且應經(jīng)先導計劃或雛型系統(tǒng)的測試，而記錄的建置、系統(tǒng)評估及持續(xù)發(fā)展維護均需投入龐大的經(jīng)費及人力。 3. 設(shè)置協(xié)調(diào)溝通之專責單位 GILS系采分布式的系統(tǒng)架構(gòu)，各機關(guān)均負記錄建置與數(shù)據(jù)庫維護之責。且不論是政策訂定的時期，或是后來行政程序及系統(tǒng)實作的階段，都需要有負責協(xié)調(diào)溝通的單位，而各機關(guān)亦應力求共識。 (二) 系統(tǒng)實作方面 1. 訂定實施進程，依序?qū)嵶飨到y(tǒng) 包括系統(tǒng)軟硬件之規(guī)劃、信息內(nèi)容之決定(包括描述對象、著錄層次、是否自行定義若干字段等)、檢索接口設(shè)計、使

50、用者研究及系統(tǒng)評估等，都應有完善之計劃及操作手冊，以確保信息質(zhì)量、符合使用者需求及俾便傳承實作經(jīng)驗。 2. 開發(fā)相關(guān)系統(tǒng)工具，簡化記錄建置工作 開發(fā)或利用現(xiàn)有建置、自動抓取、轉(zhuǎn)換記錄的工具，并將描述數(shù)據(jù)的建置工作并入電子化信息工作流程，以簡化記錄建置之工作。另外，亦應整合圖書館編目與GILS記錄建置工作，透過Intranet及Internet的技術(shù)整合信息管理的重復性作業(yè)。 3. 提供人員訓練及相關(guān)教育課程訓練 訓練內(nèi)容應包含：如何實作Z39.50，以支持服務器、閘門與使用者端；各機關(guān)如何建置、維護信息(包括相關(guān)手冊的運用，如索引典及控制主題詞之利用)；如何進行系統(tǒng)評估以改善檢索效益，

51、使其更符合使用者需求等等。 4. 研擬GILS記錄的保存方式 電子信息應注意保存的問題，尤其信息科技日新月異，相關(guān)設(shè)備及軟硬件不斷更新，勢必將面臨保存、版本及管理的挑戰(zhàn)。故系統(tǒng)實作時應考慮信息以何種格式儲存、提供利用的方式、保存期限及管理辦法等等層面。 5. 積極推廣營銷，以擴大普及層面 GILS系分布式架構(gòu)，有賴各機關(guān)的全力配合建置，才能確實達成單一窗口之理想。故除訂定相關(guān)政策、要求各機關(guān)配合辦理外，最重要的是，應積極宣傳、告知GILS的效益，提高參與的程度，而非僅是虛應故事。另外，亦應針對系統(tǒng)的使用者及潛在顧客設(shè)計相關(guān)營銷活動及教育課程，并進行使用者行為之研究，以搜集相關(guān)數(shù)據(jù)而據(jù)此

52、改善系統(tǒng)。 附錄：美國GILS核心字段 主要字段名稱 次要字段名稱 分欄名稱 次分欄名稱 重復 Title NR Originator R Contributor R Date of Publication NR Date of Publication Structured Date of Publication Textual Place of Publication NR Language of Resource R Abstract

53、 NR Controlled Subject Index R Subject Thesaurus NR Subject Terms Controlled NR Controlled Term R Subject Terms Uncontrolled NR Uncontrolled Term R Spatial Domain NR Bounding Coordinates NR West Bounding Coordinate

54、 East Bounding Coordinate North Bounding Coordinate South Bounding Coordinate Place R Place Keyword Thesaurus NR Place Keyword R Time Period R Time Period Textual NR Time Period Structured R Beginning Date NR Ending

55、Date NR Availability R Medium NR Distributor NR Distributor Name Distributor Organization Distributor Street Address Distributor City Distributor State Distributor Zip Code Distributor Country Distributor

56、Network Address Distributor Hours of Service Distributor Telephone Distributor Fax Resource Description R Order Process NR Order Information NR Cost NR Cost Information NR Technical Prerequisites NR Available Time Peri

57、od R Available Time Textual NR Available Time Structured R Beginning Date NR Ending Date NR Available Linkage R Linkage Type NR Linkage R Sources of Data NR Methodology NR Access Constraints NR General Access Con

58、straints NR Originator Dissemination Control NR Security Classification Control NR Use Constraints NR Point of Contact NR Contact Name Contact Organization Contact Street Address Contact City Contact State or Province

59、 Contact Zip or Postal Code Contact Country Contact Network Address Contact Hours of Service Contact Telephone Contact Fax Supplemental Information NR Purpose NR Agency Program NR Cross Reference R Cross Referenc

60、e Title NR Cross Reference Relationship R Cross Reference Linkage R Linkage Type NR Linkage R Schedule Number NR Control Identifier NR Original Control Identifier NR Record Source NR Language of Record NR Date of Last Modi

61、fication NR Record Review Date NR R可重復 NR不可重復 資料來源：Application Profile for the Government Information Locator Service (GILS): version2, “ 1997, < (15 Nov. 1998) 研究者據(jù)上述資料編制而成 注釋： 注1：陳昭珍，「政府出版品電子化格式與作業(yè)標準」，政府出版品電子化研討會論文集(未出版，88年3月3日舉行)，頁6-7。 注2：1.吳政叡，「目錄交換格式」，臺北市立圖書館館訊14卷3期(民國

62、86年3月)，頁60。 2. Julie Johnson，”GILS: Government Information Locator Service. A brief description，” The Australian Library Journal (November 1995): 214。 注3：同注2-1，頁61。 注4：莊瑞杰，「建構(gòu)資料倉儲的精髓：Metadata及管理工具」，信息與計算機1997年8月號(民國86年8月)，頁59。 注5：1.Eliot J. Christian, “GILS: What is it? Where is it going?” D-Li

63、b Magazine, 1996, 2.依據(jù)筆者1997年11月19日與Eliot J.Christian間的電子郵件。(“Re: Encountered problems on GILS”) 注6：同上注。 注7：Office of Management and Budget, “OMB Bulletin No.95-01, “ 7 Dec. 1994,

64、etins/95-01.html> (23 Nov. 1996) 注8：“Government Information Locator Service (GILS): Preliminary Report of the Canadian GILS Subgroup and GILS Pilot Project, “ 1997, p.2-3 注9：Landsbergen, David and George Wolken, “Eliminating Legal and Policy Barriers to Interoperable Government System, ”1998,

65、p://iep.fedworld.gov/elapbigs/appendixa.html> 注10：同注8，頁2-3。 注11：Moen, William E. and Charles McClure, “An Evaluation of the Federal Government Implementation of the Government Information Locator Service(GILS): Final Report,” 1997, 注12：同上注。 注13：Pet

66、er Hernon and Charles R. McClure. Federal Information Policies in the 1990s: Views and Perspectives. N.J.: Ablex Publishing Co., 1996, p.85-86. 注14：Gary D. Bass and David Plocher, “Finding Government Information: The Federal Information Locator System (FILS), “ Government Information Quarterly 8(1)(1991): 12-13. 注15：同上注，頁13. 注16：同注11，頁10 注17：Margaret O’Neill Adams and Sharon Gibbs Thibodeau, “The Government Information Locator Service: Origins and Potential,