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1、 高校內部管理制度建設 存在的問題、成因及對策分析 　 山東理工大學副校長 譚秀森 　 　　一、高校內部管理制度建設的基本目標和要求 　 　　1998年頒布實施的《中華人民共和國高等教育法》（簡稱《高等教育法》）第三條規(guī)定明確了我國高等教育的性質，即社會主義性質。《高等教育法》第五條還規(guī)定了高等教育的任務主要是通過培養(yǎng)專門人才等活動來對社會的發(fā)展起作用，而這些活動通常是由其專門機構——高等學校來實現(xiàn)的。 　　高等學校在日常教育教學活動中，如何確保高等教育的社會主義性質，如何確保高等教育任務的完成呢？最基本的、也是最重要的途徑是加強高校內部管理制度的規(guī)范化、科學化、系統(tǒng)化建設

2、。高校管理制度是高校為了組織和管理各項工作，按照一定程序制定的、在全校范圍內具有普遍約束力的條例、規(guī)定和管理辦法等規(guī)范性文件的總稱。 　 　　高等教育的性質及任務規(guī)定了高校管理制度建設的基本目標和要求，主要體現(xiàn)在三個方面。 　　第一，高校管理制度建設是學校辦學理念的具體載體。辦學理念是高校發(fā)展的靈魂，應與各項具體管理制度緊密結合起來，將其基本內涵、本質要求滲透到具體制度規(guī)定中，將其本質要求制度化、成文化、具體化，以確保學校辦學理念得以具體實現(xiàn)。 　　第二，高校管理制度建設是學校完成培養(yǎng)目標的有效保障。制度對于高?；顒又黧w，如教師、學生、管理人員和后勤服務人員等具有普遍的、平等的規(guī)范和引

3、導作用，它使分散的、無序的個體活動變得統(tǒng)一、有序、高效。只有這樣才能為高校教育教學任務的完成提供保障。 　　第三，高校管理制度建設是高校依法治校的基本路徑。“建立健全學校規(guī)章制度，是學校民主法制建設的主要內容，是學校民主化、法制化管理的前提?！盵1]依法治校是依法治國理念在學校教育領域的必然延伸，這就要求高校內部管理制度建設必須走法制化之路，使學校內的各項管理工作都能做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，從法律上切實保證高校管理的高水平。 　 　　二、高校內部管理制度建設中存在的主要問題 　 　　高等學校管理制度建設是一項系統(tǒng)工程，需要建立一整套科學的管理制度與之相應，也需

4、要有完善的、科學的制度制定規(guī)范以及制度執(zhí)行、監(jiān)督規(guī)范，只有這樣才能確保管理制度的效力。具體地說，高校內部管理制度建設應涵蓋以下內容：“不僅包括從制度起草前的調研、立項工作，到制度的起草、修改、通過和發(fā)布，還應包括制度的執(zhí)行、落實和督察工作?！盵2]因此，對高校內部管理制度建設的考察，至少應從制度本身、制定程序、制度執(zhí)行與監(jiān)督、制度配套體系建設等幾方面進行。 請預覽后下載！ 　 　　（一）制度內容存在的問題 　　第一，制度內容不合法。目前不少高校的內部規(guī)章制度卻存在諸多內容不合法的問題，如缺乏相應的法律依據，超越法律規(guī)定的權限，較為嚴重的是違背法律的基本原則。第二，制度內容不科學。制

5、度內容過于籠統(tǒng)、粗糙，制度規(guī)定和具體措施缺乏可操作性。第三，制度內容不規(guī)范，用語含混，責任不明確，權責不對等，制度的實際效力較低。第四，制度內容不完整，往往重責任輕權利，重認識輕措施，重約束輕處罰，重制定輕執(zhí)行，等等。第五，制度內容不穩(wěn)定?！爸贫葟谋举|上說就是共同信息，在接受了這一共同信息的人群中，就能減少個體在群體中行動的不確定性。因此，健全的、被高校所有教職工認可的管理制度，有利于減少其行動的不確定性”。[3]如果高校制度內容不穩(wěn)定，不連貫、朝令夕改，就形不成有效的引導規(guī)范作用，甚至會導致學校內部各類行為主體行為混亂、步調不一。 　?。ǘ┲贫戎贫ㄟ^程中存在的問題 　　學校制定規(guī)章制度

6、缺乏整體和長遠的規(guī)劃，隨意性強，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，影響規(guī)章制度的整體效率和生命力，也影響到相關規(guī)章制度的連續(xù)性、穩(wěn)定性、配套性，也必然會影響到制度制定部門以及規(guī)章制度本身的權威。 　　（三）制度執(zhí)行過程中存在的問題 　　一套完善的管理制度，僅僅是高校管理制度建設的一個基礎和前提，并不能代表高校管理制度建設的全部內容，因為高效率的制度執(zhí)行，確保學校人才培養(yǎng)任務的完成，才是學校制度建設追求的根本目標。因此，在制度的制定與執(zhí)行問題上，后者尤為重要。但是目前在制度執(zhí)行過程中，問題也相當突出，尤其是“單純重視制度的制定、滿足于制度的制定，卻輕視甚至忽視制度的執(zhí)行”的錯誤認識和行為，在當前高校中是一個較為

7、普遍的現(xiàn)象。這從根本上削弱了既有制度的實際效力，結果使各項制度束之高閣，喪失實際意義。 　?。ㄋ模┲贫润w系建設中存在的問題 　　這類問題集中表現(xiàn)在以下幾個方面：制度體系殘缺，對相關問題缺乏配套的制度建設，缺乏必要的相關制度支撐；制度之間相互矛盾，缺乏呼應，形不成合力，職能部門的工作有時會出現(xiàn)口徑不一致，相互矛盾乃至相互掣肘；制度內容相互交叉，權責不明，一方面會造成利益沖突，另一方面又可能會造成職能部門之間的推諉與扯皮，等等。 　 　　三、高校內部制度建設問題存在的成因分析 　 　　按照《中華人民共和國教育法》第二十八條規(guī)定：學校具有自主管理權、教育教學權、招生權、管理學生權、頒發(fā)證

8、書權、管理教師權、管理設施經費權、拒絕非法干涉權和其他權利。這些國家法律所賦予的權利，是學校進行法制化管理、學校內部管理制度建設的基礎和核心。除了這些法定權限之外，高等學校不具有行政主體資格，也就沒有行政處罰權限。有些學校超越權限制定規(guī)章制度，其根本原因就是對高等學校的性質及其定位認識不清。 　　隨著社會政治、經濟、文化、教育等體制的改革，學校與學生之間的關系不再單純是管理者與被管理者的關系，也不僅僅是施教者與受教者之間的關系，事實上，已經形成了一種具有服務合同形式的民事法律關系。[4]傳統(tǒng)的不平等關系變成了平等關系，這無疑對高等學校的教育教學管理、高等學校內部管理制度建設提出了新的課題、新

9、的挑戰(zhàn)。高校的教育目標與任務轉變?yōu)榧纫獫M足為社會培養(yǎng)、輸送合格人才的社會化需要，又要滿足學生及學生家長的求學成才的個性化需要。這就要求高等學校立足現(xiàn)實，轉變管理觀念，以更好地順應社會的發(fā)展。 請預覽后下載！ 　　高等學校內部管理制度建設沒有得到應有、足夠的重視。究其原因，我們認為主要有以下幾個方面。一是對高校內部管理制度建設的重要性認識不夠。從另外一個角度看，我國高校內部管理“人治”傳統(tǒng)的慣性很大，人們習慣于把高校的前途與命運寄托于管理者（尤其是校長）的智慧與名望，把在新形勢、新任務下的高校內部管理自發(fā)地寄希望于管理者的學識與經驗。二是高等學校的個性化，驅使高等學校追求獨特的辦學理念，

10、確立獨特的辦學方針，力求突出個性化，在競爭中強化自己的影響力和競爭力，這在客觀上也為高等學校的規(guī)范化、制度化和以約束為主要內容的管理設置了障礙。當然，除了校內的制度建設環(huán)境之外，還有眾多復雜的社會因素制約著學校的內部制度建設。 　　由于受傳統(tǒng)的影響以及對高校內部管理制度建設重要性的認識不夠，致使目前高等學校內部管理制度建設的規(guī)范化程度普遍不高，也就是說，沒有形成一套規(guī)范化的制度建設理念與措施，例如缺乏規(guī)章制度的長遠規(guī)劃與近期詳盡計劃的制定，沒有形成一套加強職能部門之間制度配套建設的有效機制，同時，還存在較為普遍的“輕視制度執(zhí)行”的錯誤思想，等等。這些只是目前我國高校制度建設存在諸多問題技術層

11、面的原因，或者說是微觀層面的原因，但它所產生的實際影響和后果卻是不容忽視的。 　 　　四、高等學校內部管理制度建設應遵循的原則 　 　?。ㄒ唬┖戏ㄐ耘c合理性相統(tǒng)一的原則 　　合法性首先是指高等學校規(guī)章制度的內容必須符合國家的法律法規(guī)，不得與具有法律效力的規(guī)范性文件相抵觸，否則，就會失去合法性基礎，自動喪失效力。其次，高等學校對規(guī)章制度的制定要符合學校的法律地位和身份，要依法行使學校的教育教學管理權，不能超越法定權限，行使無效管理。除此之外還有程序的合法性要求，以及執(zhí)行與監(jiān)督的合法性要求。合理性原則的核心是“以人為本”，高校內部管理模式應由指令控制型向服務支持型發(fā)展。[5]學校教育教學

12、活動的行為主體，如教師、學生、服務人員、管理人員都是平等的法律主體，各項規(guī)章制度都必須堅持人性化服務的原則，充分尊重行為主體的權利，維護行為主體的利益。只有充分地堅持“合法性與合理性相統(tǒng)一”的原則，才能從根本上確立學校規(guī)章制度的普適性和權威性，確保得到各類行為主體的自覺遵守和執(zhí)行。 　?。ǘ┛茖W性與實效性相統(tǒng)一的原則 　　高等學校規(guī)章制度的科學性體現(xiàn)在以下幾方面：首先，規(guī)章制度要符合實際。制定、完善規(guī)章制度的目的，是為了規(guī)范解決問題的方法、標準和程序，也就是說，規(guī)章制度是適應實踐的需要而產生的，否則制度就不會有生命力，也就沒有制定、維護和執(zhí)行的必要。其次，規(guī)章制度要使前瞻性和現(xiàn)實性相統(tǒng)一

13、。非科學規(guī)章制度的生命力很短暫，因無效而遭廢止或名存實亡；而科學的規(guī)章制度的生命力是長久的，是把高等學校的長遠發(fā)展規(guī)劃與當前的現(xiàn)實問題緊密結合起來，統(tǒng)籌考慮。再次，規(guī)章制度的科學性最終要體現(xiàn)在實效性上。對學校規(guī)章制度的實效性的考察，既要注重其現(xiàn)實效力，也要注重其長遠效力，也就是說，科學的規(guī)章制度既有現(xiàn)實效力，又有長遠效力，既能解決現(xiàn)實問題，又能解決長遠問題。所以說，好的規(guī)章制度應是科學性與實效性的統(tǒng)一。 　?。ㄈ┓€(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則[6] 　　高等學校規(guī)章度建設的根本目的是在學校內部建立一套行為規(guī)范，通過統(tǒng)一的、規(guī)范的、共同的行為實現(xiàn)學校的教育教學目的。因此，高校規(guī)章制度是高校辦學

14、理念和辦學方針的具體化、成文化、制度化。從這個意義上講，每一項具體的規(guī)章制度都需要保持相對的穩(wěn)定性，才能夠發(fā)揮持久的效力，約束并引導人們的行為，使之成為行為的規(guī)范。如果規(guī)章制度的基本內容和原則朝令夕改，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，就會讓人無所適從，就不可能發(fā)揮應有的規(guī)范和引導人們行為的作用。因此，高等學校的規(guī)章制度必須具有穩(wěn)定性。強調規(guī)章制度的穩(wěn)定性，并不意味著拒絕對規(guī)章制度進行必要、及時的修訂、完善和創(chuàng)新。從一定意義上講，在堅持制度穩(wěn)定運行的前提和基礎上，根據實際情況，適時地對規(guī)章制度進行必要的修改與完善是一項經常性工作，它的目的是為了更好地服從、服務于學校的教育教學任務，是把那些已經不適應發(fā)展變化

15、的制度的某一環(huán)節(jié)、某一項規(guī)章制度加以修改、完善。因此，在規(guī)章制度建設中，應當堅持穩(wěn)定性與靈活性相統(tǒng)一的原則，以確保制度持久的生命力。 請預覽后下載！ 　　（四）系統(tǒng)性與完整性兼顧原則 　　現(xiàn)代學校管理是一個多層次、多因素、多方面的動態(tài)綜合管理過程，是一項高度復雜的系統(tǒng)工程，它要求任何具體的管理工作在獨立發(fā)揮作用的同時，必須與其他方面的管理工作相互協(xié)調和配合，使管理工作產生綜合效力，保障學校內部管理目標的實現(xiàn)。因此，高校內部管理制度建設的系統(tǒng)性原則是指要對各項規(guī)章制度進行必要的配套建設，對此，有學者提出了高校規(guī)章制度配套建設的三個類型：一是高校與外部關系的配套建設；二是高校內部制度的配

16、套建設；三是高校內部制度建設中存在的縱向配套建設。[7]我們認為，第一種類型涉及的是高校制度建設的外部環(huán)境問題，第二種類型實質上是指高校內部制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性問題，相比較而言，第三種類型較為典型，是最基本的、也是最重要的制度配套建設問題。高校內部制度的配套建設要求學校內部各職能部門相互配合、分工協(xié)作，否則，就浪費了學校的管理資源，提高了管理成本，卻降低了管理效率。制度建設的完整性原則強調一項完善的規(guī)章制度必須具有完整的內容。內容的完整性可以體現(xiàn)在以下幾個方面：制度內容與程序的統(tǒng)一；制度規(guī)定的權利與責任的統(tǒng)一；制度執(zhí)行保障措施的獎勵與處罰的統(tǒng)一，等等。對于某一項具體的規(guī)章制度要注重其完整性，對

17、于相關的各項規(guī)章制度，則要強調它們相互之間的系統(tǒng)性。 　 　　五、高校內部管理制度建設的對策性建議 　 　　高校要形成以辦學理念為核心內容的辦學特色，為內部管理制度建設提供綱領。高校的辦學特色可以包括以下內容：校風、校訓、學風、學校長遠發(fā)展目標及發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)勢學科及專業(yè)，等等，這些特色是一所學校獨樹一幟、長遠發(fā)展、持久保持蓬勃生命力的源泉，因而是高校制度建設的指導性綱領，否則，將會影響到學校內部管理制度建設的穩(wěn)定性與系統(tǒng)性，影響到管理制度的科學性與實效性。因此，對高校來說，尤其是對于不少初建或者處于高速發(fā)展期的高等學校來說，盡快形成較為科學的、明確的辦學理念、辦學特色，是一項極其重要的

18、工作。 　　探索形成統(tǒng)一的制度制定機制，加強高校內部管理制度體系建設。我國現(xiàn)行的體制，同級各部門之間地位平等、業(yè)務分割、互不交叉，因此，極易形成利益沖突的矛盾對立關系，這在客觀上增加了各部門之間相互配合、協(xié)調、通力合作的難度。受這一行政管理機制的影響，高等學校也存在著同樣的問題，不同部門之間的利益以及權限劃分的混亂，極大地增加了高等學校的管理成本。要從根本上解決這一問題，可行的思路是在高校內部建立統(tǒng)一的制度制定機制和機構，原來由各個職能部門制定制度的權限統(tǒng)一收歸學校的“立制”機構，杜絕部門規(guī)章制度不協(xié)調、不配套甚至相互抵觸、形不成有效合力的弊病。 　　在技術層面上，要加強高等學校內部管理制

19、度的規(guī)范化建設，形成一整套規(guī)范、科學的規(guī)章制度制定規(guī)劃、制定程序以及監(jiān)督執(zhí)行辦法，從制度的醞釀規(guī)劃、調查研究和組織論證到規(guī)章制度的起草、審議、頒發(fā)、執(zhí)行直至規(guī)章制度的清理與廢止，都要有一套嚴格、規(guī)范的制度規(guī)定，這是高校內部管理制度建設的重點，也是高校內部管理制度建設的出發(fā)點和落腳點，更是高校內部管理制度規(guī)范化建設的具體體現(xiàn)。只有這項基礎性工作做好了，高等學校的 請預覽后下載！ “依法治?！蹦繕瞬艜靡詫崿F(xiàn)。 　　總之，高等學校內部管理制度建設是一項長期而艱巨的任務，不可能一蹴而就，更不能畏首畏尾，抱殘守缺，而是需要不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，在堅持基本理念的前提下，根據新情況、新問題適時地調整、創(chuàng)新高等學校的內部管理制度。從這個意義上說，高校內部管理制度建設既是一項關系到高校未來的發(fā)展與命運的戰(zhàn)略舉措，又是一項日常不可或缺的經常性的工作。 （注：可編輯下載，若有不當之處，請指正，謝謝!） 請預覽后下載！