地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)
《地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)》由會員分享,可在線閱讀,更多相關(guān)《地方政府的管理職能淺談公共管理專業(yè)(9頁珍藏版)》請?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。
1、 地方政府的管理職能淺談 一、地方政府的社會管理職能 1.地方政府是服務(wù)型政府 服務(wù)型政府或曰公共服務(wù)型政府,是以提供公共產(chǎn)品、為人民服務(wù)為首要職責(zé)的政府。服務(wù)型政府的基本理念是以人為本,即以為民、利民、便民、富民為現(xiàn)實(shí)目標(biāo);以人民滿意、社會安寧以及人的全面發(fā)展為價值追求。服務(wù)型政府的基本精神是公共精神,即代表公共意志、管理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、保障公共安全。服務(wù)型政府的基本職能是滿足公共需求,即為社會提供充足的公共產(chǎn)品,為市場競爭創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境,為勞動者提供就業(yè)和保障,為公民生活提供高質(zhì)量服務(wù)。 “服務(wù)型政府”是與“管制型政府”相對而言的。管制型政府是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式,
2、管制是計(jì)劃的特征和需要;服務(wù)型政府是市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府模式,服務(wù)是在市場失靈領(lǐng)域社會對政府的公共需求。服務(wù)型政府有著與管制型政府完全不同的特點(diǎn)。概括說來,其區(qū)別主要在:管制型政府因偏好管制而往往導(dǎo)致過度管制,服務(wù)型政府則注重服務(wù)而輔之以必要管制;管制型政府是依靠行政審批實(shí)施管理而且重審批輕管理,服務(wù)型政府則通過便捷的服務(wù)進(jìn)行管理而且重在提高公民的便利程度;管制型政府是以行政命令方式實(shí)施自上而下的單向規(guī)制型管理,服務(wù)型政府則根據(jù)社會需求調(diào)整政策,提供服務(wù),實(shí)行雙向回應(yīng)型管理。 地方政府的核心職能是服務(wù)。在政府的兩大基本職能中,政治統(tǒng)治職能歷來主要由中央政府行使,地方政府的主要職能是實(shí)施社
3、會管理;在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治條件下,地方政府的社會管理職能,主要不是通過管制的方式,而是通過服務(wù)的方式來行使。因此,地方政府的核心職能是保證提供基本的公共服務(wù);地方政府的改革方向是向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型;地方政府的根本追求是為人民服務(wù),使人民滿意。如果說建設(shè)服務(wù)型政府是中國政府改革的基本方向的話,那么,這場改革理應(yīng)是自下而上的改革,首先要通過改革,使地方政府成為服務(wù)型政府,成為人民滿意的政府;因?yàn)楣卜?wù)項(xiàng)目大量的是由地方政府特別是基層政府提供的,為人民服務(wù),人民首先感受到的是地方政府的服務(wù),人民對政府公共服務(wù)的滿意度,無論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上,首先是對地方政府的直接評價。 2.服務(wù)型政府
4、的社會管理職能 在公共行政學(xué)的基本范疇中,社會管理和公共服務(wù)都有廣義和狹義之分。從廣義上說,社會管理是對除政治統(tǒng)治之外的全部政府職能的概括,包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和公共服務(wù)在內(nèi);目前我國官方文件中普遍使用的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四項(xiàng)政府職能的提法是從狹義角度講的。廣義的公共服務(wù)是指廣義的公共產(chǎn)品(包括服務(wù))供給,所謂服務(wù)型政府就是使用的廣義公共服務(wù)概念,即把政府的權(quán)力行使和活動范圍嚴(yán)格限定在公共領(lǐng)域,把政府職能限定于提供廣義的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)上。換句話說,所謂服務(wù)型政府就是以服務(wù)的理念和服務(wù)的方式依法實(shí)施社會管理職能的政府。為了不致在概念上造成混亂,本文在論述中從眾,采
5、用通行提法,即使用廣義的“公共服務(wù)”概念(這是“服務(wù)型政府”概念得以成立的前提)和狹義的“社會管理”概念(這是“四職能說”得以成立的前提)。 從狹義角度說,現(xiàn)代服務(wù)型政府的社會管理職能主要有四項(xiàng)——建立法制基礎(chǔ);投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施;保護(hù)社會弱勢群體;保護(hù)和優(yōu)化環(huán)境。政府的社會管理功能的有效發(fā)揮是堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的基本前提。政府作為社會公共組織,其社會管理職能可以說是千頭萬緒;但最重要和最主要的是上述四項(xiàng)。 在依法治國,建設(shè)社會主義法治國家的過程中,建立法律和制度基礎(chǔ),無疑是政府的最基本的職責(zé)之一。無論是政府依法行政還是社會依法自治,都必須有法可依;法制化的公共
6、政策和公共制度供給永遠(yuǎn)是第一位的問題;而這是除立法機(jī)關(guān)和授權(quán)的政府組織外,任何社會組織所無法提供的純公共產(chǎn)品。投資于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),是優(yōu)化環(huán)境的重要方面,因而是服務(wù)型政府的基本責(zé)任。如道路交通、水電樞紐、排污防洪、垃圾處理、公園與城市美化等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),都是需要政府來投資的。雖然這些設(shè)施的消費(fèi)在一定條件下可能會因部分的排他性而使私人組織也有投資的沖動,從而也可以部分地實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化,但不能依賴于社會和私人的投資則是肯定的;即使由非政府組織投資,也必須由政府負(fù)責(zé)規(guī)劃和界定產(chǎn)權(quán)。 傾向于保護(hù)社會弱勢群體和對窮人提供幫助,是世界上所有民主政府的基本特征。以為人民服務(wù)為宗旨的中國政
7、府更應(yīng)當(dāng)將其視之為自己的神圣義務(wù);堅(jiān)持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀,為處于社會最底層的普通百姓排憂解難辦實(shí)事;特別是在社會主義初級階段和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育尚不成熟的社會轉(zhuǎn)型期,關(guān)注社會弱勢群體的生活狀態(tài),保護(hù)弱勢者和貧困者的基本權(quán)利不受剝奪和侵害,通過公共政策傾向、司法援助、社會救濟(jì)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、社會保障制度以及扶貧開發(fā)等多項(xiàng)措施,為社會弱勢群體和貧困階層提供多方面的幫助和救援,從而保持政治穩(wěn)定和社會公正,實(shí)現(xiàn)共同富裕和全面協(xié)調(diào)發(fā)展,是人民政府義不容辭的一項(xiàng)天職。 社會全面進(jìn)步的一個重要標(biāo)志是人的生活環(huán)境的不斷改善。因此,政府的一項(xiàng)重要社會管理職能就是保護(hù)環(huán)境并不斷地優(yōu)化環(huán)境。保護(hù)環(huán)境
8、包括保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境不被破壞和保護(hù)社會生態(tài)環(huán)境不致受損兩個方面。保護(hù)并改善自然生態(tài)環(huán)境,保持自然資源的合理開發(fā)和利用,是實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的基本保證;也是全球治理對一國政府提出的治理要求。保護(hù)并改善社會生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)各種社會資源的合理配置和有效開發(fā)利用,不斷優(yōu)化包括政治生態(tài)、經(jīng)濟(jì)生態(tài)、文化生態(tài)在內(nèi)的各種社會生態(tài)環(huán)境,是社會全面進(jìn)步的重要環(huán)節(jié),也是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)對中國政府提出的治理要求。 上述四項(xiàng)社會管理職能的有效發(fā)揮,需要政府與社會的合作治理作基礎(chǔ);但作為公共產(chǎn)品的提供者,政府首先責(zé)無旁貸,特別是服務(wù)型的地方政府。 二、中國地方政府履行社會管理職能過程中存在的主要問題
9、 社會管理即對社會公共事務(wù)的管理,是任何時代任何國家的任何政府都必須履行的基本職能。因?yàn)樗欠€(wěn)定、和諧發(fā)展的社會所不可缺的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,外部性和非正義等“市場失靈”現(xiàn)象必然引發(fā)各種利益矛盾與社會沖突,需要政府通過加強(qiáng)社會管理來予以矯正;在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型時期,為了保持良好秩序和社會穩(wěn)定,從容應(yīng)對各種突發(fā)事件和公共危機(jī),更要求政府通過有效的社會管理來維護(hù)國家和民眾的利益。政府的社會管理職能主要是通過制定并有效執(zhí)行公共政策和公共法規(guī),從而規(guī)范社會運(yùn)行,化解社會矛盾,協(xié)調(diào)社會關(guān)系,維護(hù)社會公正來予以體現(xiàn)的。 改革開放以來,我國地方政府在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中,在改善和提高
10、人民的物質(zhì)生活方面,發(fā)揮了重要的作用,做出了積極的貢獻(xiàn)。但在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌各項(xiàng)社會事業(yè)的全面進(jìn)步,提高人民生活質(zhì)量方面,還存在明顯的薄弱環(huán)節(jié)和諸多問題。一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長速度和GDP指標(biāo),造成盲目投資和大量低水平重復(fù)建設(shè);一些地方不惜以浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境為代價來發(fā)展經(jīng)濟(jì);一些地方官員更多關(guān)注的是財(cái)稅上繳及招商引資數(shù)字,而忽視關(guān)系百姓生活及其切身利益的社會事業(yè)的發(fā)展等等。這與黨的十六大提出的全面建設(shè)更高水平的小康社會的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)及十六屆三中全會提出的“五個統(tǒng)籌”的發(fā)展思想還存在很大的差距?,F(xiàn)擇其要者分述如下: 1.在統(tǒng)籌發(fā)展觀上,地方各級政府更多關(guān)注的是經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)要
11、素之間的統(tǒng)籌,很少將目光投注到經(jīng)濟(jì)與社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展的統(tǒng)籌上。 經(jīng)濟(jì)固然是社會的基礎(chǔ),但社會是由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜“有機(jī)體”,并不僅僅是一個單純的經(jīng)濟(jì)社會。經(jīng)濟(jì)增長不能代替社會發(fā)展,GDP指標(biāo)不能替代反映社會發(fā)展總體水平的綜合指標(biāo)體系。在推動社會發(fā)展的生產(chǎn)力各要素中,人是最活躍的要素。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,首先要確立以人為本的理念,更多地關(guān)注與人的全面發(fā)展關(guān)系密切的衛(wèi)生、教育、文化等項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展水平,滿足民眾日益增長的需求,使最廣大的人民群眾特別是占人口80%的農(nóng)民能看得起病,上得起學(xué),打得起官司。這不是靠單純地發(fā)展經(jīng)濟(jì)能解決的問題,而必須要通過衛(wèi)生、教育、司法和社會保障體制改革和加大政府對
12、此類事業(yè)的投入來不斷地促進(jìn)發(fā)展才能解決。目前,我國公共衛(wèi)生保健支出占GNP比重為2.0%,比中等收入國家的平均水平低0.5個百分點(diǎn);而在一些落后的山區(qū)農(nóng)村,醫(yī)療衛(wèi)生條件甚至倒退到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的“合作醫(yī)療”水平以下,農(nóng)民因看病難改而去求神拜佛,搞封建迷信。我國公共教育支出占GNP比重上世紀(jì)末為2.3%,比低收入國家的平均水平低1個百分點(diǎn);到去年底才與低收入國家的平均水平持平。我國的社會保障體系建設(shè)還停留在初期階段,社會保障總支出占GDP比例為3.6%,而同一比例在英國是22.8%,法國是30.1%,德國是29.7%,瑞典是34.7%。時下之中國,雖然整體生活水平提高了,但下崗失業(yè)和看病養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)
13、問題越來越困擾著社會底層廣大人群的日常生活及情緒。而各級地方政府對此并沒有像對待GDP問題那樣予以足夠的關(guān)注和重視。一些地方政府只重視抓個體私營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先進(jìn)典型,只問農(nóng)民整體脫貧和人均收入增長情況,把解決“三農(nóng)問題”簡化為“抓票票”,并以此作為考核地方官員的主要根據(jù);至于農(nóng)民吃飽肚子后在想什么,有了“票票”后在做什么以及“票票”是怎樣搞來的,還有哪些問題得不到解決,等等,就很少過問,更甭說以此考核地方官員了。 2.在管理的方式上,地方政府更多地是采用行政專制和經(jīng)濟(jì)處罰的手段,而且是自上而下地單向管理,沒有建立起與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的以民主法制為基礎(chǔ)的雙向回應(yīng)型社會管理體制。
14、 市場與社會是獨(dú)立于國家權(quán)力之外的兩種重要力量,它們有著與國家公共權(quán)力不同的運(yùn)行機(jī)制,但同時又與國家有著千絲萬縷的關(guān)系,這種關(guān)系集中表現(xiàn)為政府必須履行的市場監(jiān)管和社會管理職能上,而這兩種政府職能的共同目標(biāo)就是建立公共秩序。無論市場還是社會,其運(yùn)行機(jī)制的健全和完善,都追求一種體現(xiàn)自由、民主、法治精神的公共秩序。就社會(主要是市民社會)而言,一個自主的社會的存在,是自由和民主的重要保障。在中國,所謂“社會轉(zhuǎn)型”,就是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的高度國家化了的社會,轉(zhuǎn)向適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的具有相當(dāng)自主性和自治性的,能夠自我建設(shè)自我管理自我調(diào)整的,并能有效監(jiān)督和影響國家決策與執(zhí)行的健全的社會。這樣一個社會的
15、出現(xiàn),是實(shí)現(xiàn)社會主義理想的重要方面;這樣一種社會的塑造,要通過政府社會管理職能的不斷改進(jìn)和轉(zhuǎn)變來達(dá)到。在這方面,地方政府和基層政府負(fù)有神圣的使命。 問題在于,許多地方政府特別是基層政府,在履行社會管理職能的過程中,依然秉持一種計(jì)劃習(xí)氣。不但在管理理念上無意于培植自由和民主精神,而且在實(shí)施具體管理的過程中,常常用簡單粗暴驅(qū)逐著人性和理性;以專制手段扼殺著自由、民主和人權(quán)。譬如在政府管理的記錄中,于城市屢屢發(fā)生的“處女賣淫案”和“強(qiáng)制性拆遷”案,于農(nóng)村在在出現(xiàn)的“暴力計(jì)劃生育”和“武力干涉種植”事件等就是明證。特別是在農(nóng)村計(jì)劃生育工作這項(xiàng)典型的社會管理職能的行使過程中,最能體現(xiàn)地方政府管理存
16、在的行政專制作風(fēng)和經(jīng)濟(jì)處罰特征:以罰代管,以罰代法;只要收到罰款,超生劣育兩由之,毫無政策性和公共性可言。一些基層政府的執(zhí)法人員,以最不人道最乏人性的方式管理著最具人性最關(guān)人本的事務(wù)。其方法之簡單,行為之粗暴,以及專制和處罰的過度,達(dá)到了無以復(fù)加、令人發(fā)指的地步:上房揭瓦、進(jìn)圈趕羊,推車子、搬電視、拉糧食,大有鬼子進(jìn)村了之勢。如果說這些是極端的例子的話,那么,強(qiáng)行提供一些民眾并不急需的有嘗公共服務(wù)以及屢禁不止的“三亂”現(xiàn)象則是非常普遍的。一些政府部門的行政執(zhí)法人員,特別習(xí)慣于也善于運(yùn)用行政的(專制)和經(jīng)濟(jì)的(處罰)手段管理社會公共事務(wù),而惟獨(dú)不善于運(yùn)用法律的手段實(shí)施管理;因?yàn)楹笠环N手段會限制其
17、自由裁量權(quán)。在行政手段中,審批發(fā)證又是最常見的管理手段;因?yàn)檫@種手段既專制(審批毫無民主可言)又經(jīng)濟(jì)(以收費(fèi)代替制裁),可普遍適用于對企業(yè)、社會組織和公民個人的管理,能“以不變應(yīng)萬變”且屢試不爽。審批—發(fā)證—驗(yàn)證—換證—再審批,成為一些政府部門行使職權(quán)的重要方式,這也是變“公共行政”為“部門行政”,導(dǎo)致部門權(quán)力利益化的主要原因。 3.在抓發(fā)展這個執(zhí)政興國的第一要務(wù)上,一些地方政府往往把發(fā)展只理解為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,用經(jīng)濟(jì)政策代替社會政策;政府的主要精力和工作重點(diǎn)放在了聚精會神抓項(xiàng)目、一心一意謀經(jīng)濟(jì)上,而沒有足夠地加強(qiáng)對發(fā)展環(huán)境特別是對公共軟環(huán)境的建設(shè)和營造。 抓環(huán)境其實(shí)就是從調(diào)整的角度謀
18、發(fā)展,從可持續(xù)的角度謀發(fā)展。一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,首先依賴于一個良好的大環(huán)境,特別是良好的社會人文軟環(huán)境。政府創(chuàng)造環(huán)境,社會(企業(yè))創(chuàng)造財(cái)富,是已為中外許多地區(qū)和國家發(fā)展的事實(shí)所證明了的一條可持續(xù)發(fā)展道路。沒有梧桐樹,難引金鳳凰。沒有一個安全的寬松舒心的具有民主和法治氣息的適宜于干事創(chuàng)業(yè)的社會人文環(huán)境與公共政務(wù)環(huán)境,就不可能吸引來眾多的投資者和重大的發(fā)展項(xiàng)目。在一個缺乏安全和信用的社會,在一個政府管制、行業(yè)壟斷、市場分割、區(qū)域封鎖的地區(qū),會使有經(jīng)驗(yàn)和眼光的投資者望而生畏,知難而退。據(jù)光明日報(bào)報(bào)道,目前,臺商在內(nèi)地投資的40%在江蘇,當(dāng)問及臺商為何看中江蘇時,臺商直言不諱:“這里社會治安好,文化底
19、蘊(yùn)深,人的素質(zhì)好。”不獨(dú)臺商,在蘇州工作了7年的美國商人告訴記者,現(xiàn)在位于江蘇的分公司是美國總部最放心的企業(yè),而他很喜歡晚上帶著兒子在小巷子里騎自行車,品味安全寧靜的“好生活”。一名外商到蘇州準(zhǔn)備投資,卻沒有先和官方接觸,而是深夜站在街頭“考察蘇州的治安情況”。連續(xù)幾夜,這名外商看到蘇州街頭一撥撥下夜班的年輕女性沒有人接送,對當(dāng)?shù)氐闹伟睬闆r感到放心,于是再和蘇州政府部門接觸,商談投資事宜。目前各界投資者普遍認(rèn)為,在江蘇投資心里踏實(shí)、有安全感。由此可見,營造安全而有秩序的良好環(huán)境是最大的發(fā)展資本。被中外投資者和當(dāng)?shù)乩习傩战许懥说摹捌桨步K”,已成為很好的招商資源、重要的投資環(huán)境和率先發(fā)展的競爭優(yōu)
20、勢。它說明地方政府的主要職能并不是談生意抓項(xiàng)目,而是當(dāng)好“守夜人”,創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。與其“越位”招商引資,勞而無功,毋寧“補(bǔ)位”去治理環(huán)境,顯示政府效能。 然而,像江蘇各級地方政府這樣有眼光善作為的并不多。許多地方政府雖然腦筋動了不少,會開了不少,輿論造了不少,路跑了不少,成天洽談生意,忙得不可開交;但由于沒有找到自己的角色位置,沒有抓住發(fā)展的根本,主要職能錯了位,結(jié)果吃力不討好,事與愿違,招商引資成效甚微,而生活與投資的環(huán)境不斷惡化,使已有的投資者和經(jīng)營者也得不到鞏固。有的地方政府在制定發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展措施時,提出幾個“高舉”,幾個“加強(qiáng)”,幾個“狠抓”
21、,什么都想到了,惟獨(dú)沒有想到“治理環(huán)境”,“優(yōu)化環(huán)境”,“營造環(huán)境”;在“狠抓”的日常工作中,在“咬住不放”的大事中,就是沒有“社會治安”、“公共秩序”和“公共安全”。有輿論在論證政府要“咬定發(fā)展抓項(xiàng)目不放松”時竟然說,“發(fā)展的道理究竟硬在哪里?硬就硬在項(xiàng)目上”,真是奇談怪論!政府抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)當(dāng)然沒有錯,發(fā)展首先要發(fā)展經(jīng)濟(jì)更沒有錯,為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提倡抓項(xiàng)目也無可厚非;但在一些地方政府官員和媒體那兒,對以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心作片面地強(qiáng)調(diào),把發(fā)展是硬道理作不適當(dāng)?shù)匾?,過分強(qiáng)調(diào)政府介入微觀經(jīng)濟(jì)生活,過于注重抓項(xiàng)目、談生意,而淡化政府的社會管理和公共服務(wù)職能,無視政府創(chuàng)造良好環(huán)境的重要性和緊迫性,則不但是政府職
22、能的“錯位”,而且也有悖于全面協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展觀和以人為本的管理理念。 4.在跨城鄉(xiāng)跨地域的社會管理中,許多地方政府或疏于管理與服務(wù),或缺乏正義和責(zé)任,沒能有效保護(hù)社會弱勢群體的基本權(quán)益,農(nóng)民工問題猶可資鑒。 民工潮是改革開放催生的特殊社會現(xiàn)象,審視地方政府行使社會管理職能的狀況,農(nóng)民工問題是一面鏡子。如果把農(nóng)民工問題置于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和二元人口管理制度中予以考察,則民工潮現(xiàn)象就更具有某種改革的象征意義,理應(yīng)作為政府社會管理的一個特殊對象而投之以特別的關(guān)注。然而事實(shí)上只是到了經(jīng)總理批示,各地紛紛為農(nóng)民工討要被拖欠的工錢之后,農(nóng)民工問題才開始為知識階層、市民社會和公共組織所關(guān)注。
23、 無論對城市建設(shè)還是鄉(xiāng)村開發(fā),農(nóng)民工都發(fā)揮著無可替代的積極作用,都是開風(fēng)氣之先的社會力量。他們?nèi)諠u鼓起的錢包啟發(fā)著莊稼人,為鄉(xiāng)村開發(fā)和建設(shè)注入了活力;農(nóng)民工作為進(jìn)城農(nóng)民的先驅(qū),是中國城市化進(jìn)程的重要推動力量。農(nóng)民工進(jìn)城,給城里的公交車增加了泥土氣和油汗味,但推動了城市第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展,使市民生活更加方便,城里人對農(nóng)民工由鄙夷變?yōu)榻蛹{進(jìn)而發(fā)展到離不開農(nóng)民工。 然而,就是這樣一支已經(jīng)融入城市生活和城市建設(shè)之中的農(nóng)民工群體,卻并沒有真正納入城市政府社會管理和公共服務(wù)的視野之中而給予足夠的重視。在城里,農(nóng)民工群體仍然是社會最弱勢的群體;他們的服務(wù)給城市生活帶來了方便,而他們自己在城里的生活卻
24、有諸多不便。從夫妻分居、子女上學(xué)、醫(yī)療保健、社會保障一直到工資被拖欠等日常生活問題,使他們不堪其憂,卻又告訴無門。 在城市,農(nóng)民工是政府管得最多卻又最不管的群體。當(dāng)他們的行為影響市容或公共秩序時,政府就來了,不但嚴(yán)加管理,從重處罰,而且動不動就趕他們出城;但當(dāng)他們生活有難場有苦衷,合法權(quán)益被侵害,需要政府幫助的時候,卻找不到政府。是黨員的,想找組織反映也不得。他們只能憑著自身極強(qiáng)的耐力、韌性和適應(yīng)力,大事化小,小事化了,接受城市的教訓(xùn)而默默地忍受;像零散遷徙的候鳥,冬去春來自己覓食,一切靠自己主張,缺乏團(tuán)隊(duì)的依靠。 農(nóng)民工問題的確是一面鏡子,反映出社會的進(jìn)步與落后,映照出政府管理與
25、服務(wù)的得失狀況,也為地方政府特別是城市政府的職能轉(zhuǎn)變與管理創(chuàng)新提出了新的問題,提供了新的素材和視覺。有媒體報(bào)道,苦甲天下的甘肅定西市把保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益當(dāng)作勞動保障工作的重要內(nèi)容來抓,從政策保護(hù)、清欠工資、勞動年檢、勞動合同、安全保障等方面為農(nóng)民工撐起了五把“保護(hù)傘”。盡管在政府的干預(yù)和督促下,到目前為止用人單位已補(bǔ)發(fā)的1875.89萬元,只占拖欠農(nóng)民工工資總數(shù)的68.2%,但政府關(guān)注農(nóng)民工問題的誠意,為農(nóng)民工撐起“保護(hù)傘”的舉措令人感動。 5.在社會事業(yè)管理上,政事不分的問題依然存在;而發(fā)展缺乏規(guī)劃,導(dǎo)致不合理擴(kuò)張,以及因利益關(guān)系和制度建設(shè)滯后引發(fā)的條塊分割、“內(nèi)部人控制”等問題更為
26、突出。 強(qiáng)化社會管理的目的在于發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè),政府社會管理的基礎(chǔ)也在事業(yè)的發(fā)展。但很多事業(yè)單位中部分機(jī)構(gòu)的設(shè)立,并非基于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要,而是出于解決政府機(jī)構(gòu)改革過程中“甩包袱”的需要,或某種利益需要。一些本應(yīng)作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機(jī)構(gòu)堂而皇之地存在于事業(yè)單位之中;而某些承擔(dān)社會公益職能的事業(yè)單位,按企業(yè)化方向轉(zhuǎn)制或依企業(yè)化管理要求被推向市場后,被迫放棄了公益目標(biāo),使社會事業(yè)和國家目標(biāo)受到損害。 除了在事業(yè)的發(fā)展上缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)安排外,對一些事業(yè)單位放權(quán)過度、約束不足的問題也普遍存在。各項(xiàng)社會事業(yè)有其不同的發(fā)展邏輯,應(yīng)根據(jù)事業(yè)本身的特殊規(guī)律,區(qū)別對待。對有些公益性
27、很強(qiáng)的事業(yè)機(jī)構(gòu),在放權(quán)的同時必須建立有效的約束機(jī)制。否則在利益的驅(qū)動下,某些事業(yè)可能偏離公共目標(biāo)。譬如在基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)研究、衛(wèi)生防疫、黨校和行政學(xué)院等承擔(dān)法定公共責(zé)任的機(jī)構(gòu)也被允許創(chuàng)收的情況下,如果對于創(chuàng)收活動及其收支制度沒有必要的限制,則必然導(dǎo)致這類機(jī)構(gòu)的目標(biāo)和行為偏離社會事業(yè)發(fā)展的基本規(guī)范而走向自利化的道路,至于一些事業(yè)單位在創(chuàng)收中出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”問題就更值得警惕。 在事業(yè)改革的過程中,由于管理體制上的缺陷,不同層級政府間的管理責(zé)任缺乏合理劃分,引致條塊分割和低水平重復(fù)建設(shè)與發(fā)展的弊端。由于各地區(qū)市場發(fā)育的差別和財(cái)政能力的差距較大,致使各項(xiàng)社會事業(yè)在整體上發(fā)展不均衡,部分基礎(chǔ)性事業(yè)
28、因沒有及時進(jìn)行資源整合和布局調(diào)整,缺乏足夠的扶持而日漸萎縮,直接影響到經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。 三、造成地方各級政府社會管理職能錯位的基本原因 1.對“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”是我國黨和政府在鄧小平同志“發(fā)展是硬道理”的思想指導(dǎo)下作出的正確選擇。是應(yīng)當(dāng)長期堅(jiān)持的施政方針。但在思想方法存在片面性,習(xí)慣于走極端的一些同志那里,“中心”變成了“唯一”,變成了“全部”,其它各項(xiàng)事業(yè)為中心工作服務(wù)變成了為中心工作讓路,逐漸變得無足輕重、無關(guān)緊要;甚至于連“人”這個根本,也被中心所淹沒。曾幾何時,在政府的行政理念上,一切服務(wù)于中心,一切為了中心,抓中心可
29、以不惜一切;抓住中心就抓住了根本,抓住了要害,一切矛盾將迎刃而解;中心工作上去了,政績就上去了,官位也隨之上去了。各方高興、皆大歡喜、名利雙收之事,何樂而不為?于是,在各級政府官員中,相當(dāng)一部分人,變成了“理性經(jīng)濟(jì)人”,在他們眼中,“行政學(xué)”就是“政府經(jīng)濟(jì)學(xué)”,“領(lǐng)導(dǎo)學(xué)”就是“經(jīng)濟(jì)運(yùn)籌學(xué)”;在他們的日常行政行為中,最感興趣的莫過于念經(jīng)濟(jì)經(jīng)、算經(jīng)濟(jì)帳,講經(jīng)濟(jì)效益、觀經(jīng)濟(jì)行情、增經(jīng)濟(jì)數(shù)字;與經(jīng)濟(jì)無關(guān)的事很少有興趣管或干脆不管,不關(guān)涉經(jīng)濟(jì)增長的事暫緩辦或不辦,無經(jīng)濟(jì)頭腦或非經(jīng)濟(jì)型專門人才也是緩引緩用或不引不用。 有什么樣的思想方法就有什么樣的工作方式。對“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的片面理解導(dǎo)致一些地
30、方政府熱衷于參與微觀經(jīng)濟(jì)活動,而疏于基本的社會管理和公共服務(wù);偏好于在經(jīng)濟(jì)生活內(nèi)部作統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的文章,而不屑于在經(jīng)濟(jì)生活與其它社會事業(yè)之間進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。其直接的管理后果是,雖然高呼“兩個文明”、“三個文明”一齊抓的口號,但總是難免一手硬、一手軟;經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是部分地上去了,但與人民生活密切相關(guān)的其它社會事業(yè)的發(fā)展卻嚴(yán)重滯后,人的全面發(fā)展的基本需求未能得到保障和滿足。 2.對“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”的自我認(rèn)同 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色”是政府工作“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的合乎邏輯地發(fā)展。由于中心工作的重要、責(zé)任的重大,使地方各級政府將主要精力都聚集于經(jīng)濟(jì)建設(shè),視經(jīng)濟(jì)工作為壓倒一切的中心,為最大的
31、政治;久而久之,在政府系統(tǒng)內(nèi)部,逐漸認(rèn)同了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府角色。實(shí)際上自覺不自覺地完成了由過去的“萬能型政府”向“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”的角色轉(zhuǎn)型。 如果說,在由以階級斗爭為綱向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的社會轉(zhuǎn)變的時期,經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府作為一種過渡型政府發(fā)揮了重要的政治作用,有其現(xiàn)實(shí)的合理性的話,那么,在全球化時代,在和平崛起時期,在認(rèn)識到全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀的重要性的今天,經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的局限性就日益明顯地顯現(xiàn)出來,已經(jīng)不能適應(yīng)全面發(fā)展的社會與政治需求。以人為本的理念和科學(xué)發(fā)展觀要求一個全面履行職能的政府;全面發(fā)展的人民呼喚更加理性更具人性的服務(wù)型政府;全面建設(shè)小康社會的偉大事業(yè)需要一個更加
32、注重社會管理和公共服務(wù)的具有民主和法治精神的責(zé)任政府。 經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府角色的自我認(rèn)同,使一些地方政府更加親近市場,更加偏好投資于有經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目,逐漸遠(yuǎn)離社會事業(yè)和公共服務(wù),不愿投資于經(jīng)濟(jì)效益較低而具有重大社會效益的公共基礎(chǔ)設(shè)施。從而使政府逐漸遠(yuǎn)離公共性和服務(wù)性,使政府偏好與社會需求之間發(fā)生錯位,使政府不能全面而有效地履行職能,也給新一輪的政府轉(zhuǎn)型——向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變設(shè)置了角色障礙。 3.傳統(tǒng)“單向規(guī)制型政府”行政模式的慣性 在依法行政的口號下,地方政府在履行社會管理職能的過程中仍習(xí)慣于專制的方式和經(jīng)濟(jì)處罰的方式,一個重要原因是,傳統(tǒng)自上而下單向推行政令的規(guī)制型政府行政模式的
33、慣性仍在起作用。這種歷史的行政慣性對于政府轉(zhuǎn)型來說是一種可怕的力量。它像一只無形的手,推動和左右著政府的行為,使之趨向于官僚化習(xí)氣和專制性作風(fēng)。多少侵害公民權(quán)益、剝奪公民自由、踐踏民主權(quán)利的政府行為,都是在這種歷史慣性的推助下發(fā)生的。要根治政府社會管理中的“左派幼稚病”,必須廢棄以行政審批為制度支撐的傳統(tǒng)“單向規(guī)制型管理”政府行政模式,而代之以“雙向回應(yīng)型管理”的政府行政模式。一個服務(wù)型政府必然是民主的親民的政府,也更有可能成為人民滿意的政府。 政府是天生的專制派。人治、規(guī)制、弄權(quán)、專制,是政府與生俱來的偏好;而法治、服務(wù)、憲政、民主,是主權(quán)者和委托者的要求,是人民和社會的偏好。政府一旦
34、脫離監(jiān)督和制約,就會因權(quán)力擴(kuò)展的本性而走向?qū)V?,進(jìn)而踐踏民主與法治。因此,政府的行為方式也和其行為目標(biāo)一樣,是需要在監(jiān)督者的不斷提醒下時時自我檢點(diǎn),庶幾乎才能大體合乎法律與民意的要求。不能希求政府永遠(yuǎn)是權(quán)力自覺者,也不能期望政府在一個早上就棄舊圖新、幡然改過、實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在一線工作的地方政府,在歷史慣性的作用下,其職能轉(zhuǎn)變和行為轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度,將取決于監(jiān)督者的耐心和執(zhí)著。 4.現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度的誤導(dǎo) 從一定意義上說,政府形象的塑造,政府職能的轉(zhuǎn)變,政府角色的認(rèn)定,政府作風(fēng)的養(yǎng)成,取決于干部人事制度,特別是取決于領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度和提拔晉升制度。正如中學(xué)教育教學(xué)取決于高
35、考指揮棒,高等教育的方向取決于人才市場需求一樣。正因?yàn)楝F(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度十分看重官員的政績,而所謂政績主要是經(jīng)濟(jì)數(shù)字、GDP增長率、脫貧致富情況等等,所以就有人為增長的魔法數(shù)字出現(xiàn),就有短期行為的各種形象工程、政績工程涌現(xiàn),就有餓著肚子卻已整體脫貧了的縣市再現(xiàn)。君不見,在計(jì)劃生育一票否決時,計(jì)劃生育工作就出奇地好;在社會治安綜合治理一票否決的地方,治安也會特別地出色,即使有血案發(fā)生,也捂著不報(bào);因?yàn)檫@重要那重要,也沒有官員的烏紗帽更重要;這問題那問題,只要上報(bào)的數(shù)字沒問題,就照樣能出官。 一個顯見的事實(shí)是,在地方各級政府官員中,有不對老百姓負(fù)責(zé)者,但很少有不對上級負(fù)責(zé)的;有不為人民
36、服務(wù)者,卻鮮有不為上級服務(wù)的。為什么?因?yàn)樗麄兊恼蚊\(yùn)是由上級決定的,而不是由老百姓決定的。一旦官員的政績由人民評說,官員的升遷由老百姓說了算,政府官員就可能真的要為人民服務(wù)了;建設(shè)服務(wù)型政府就指日可待了。 因此,要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展,就很有必要對現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績考核制度進(jìn)行改革。從偏重考核經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變?yōu)槿婵己司C合發(fā)展指標(biāo),由以GDP增長率論英雄變?yōu)橐匀嗣駶M意不滿意為劃線標(biāo)準(zhǔn)。一旦把關(guān)系到人民群眾生活的就業(yè)率、社會保險(xiǎn)率、青少年入學(xué)率、青壯年脫盲率、教育投入率、公共衛(wèi)生和安全保障率等等,都納入干部政績考核體系,則地方政府的社會管理和公共服務(wù)職能行使情況一定會上一個新的臺階。
- 溫馨提示:
1: 本站所有資源如無特殊說明,都需要本地電腦安裝OFFICE2007和PDF閱讀器。圖紙軟件為CAD,CAXA,PROE,UG,SolidWorks等.壓縮文件請下載最新的WinRAR軟件解壓。
2: 本站的文檔不包含任何第三方提供的附件圖紙等,如果需要附件,請聯(lián)系上傳者。文件的所有權(quán)益歸上傳用戶所有。
3.本站RAR壓縮包中若帶圖紙,網(wǎng)頁內(nèi)容里面會有圖紙預(yù)覽,若沒有圖紙預(yù)覽就沒有圖紙。
4. 未經(jīng)權(quán)益所有人同意不得將文件中的內(nèi)容挪作商業(yè)或盈利用途。
5. 裝配圖網(wǎng)僅提供信息存儲空間,僅對用戶上傳內(nèi)容的表現(xiàn)方式做保護(hù)處理,對用戶上傳分享的文檔內(nèi)容本身不做任何修改或編輯,并不能對任何下載內(nèi)容負(fù)責(zé)。
6. 下載文件中如有侵權(quán)或不適當(dāng)內(nèi)容,請與我們聯(lián)系,我們立即糾正。
7. 本站不保證下載資源的準(zhǔn)確性、安全性和完整性, 同時也不承擔(dān)用戶因使用這些下載資源對自己和他人造成任何形式的傷害或損失。
最新文檔
- 建筑施工重大危險(xiǎn)源安全管理制度
- 安全培訓(xùn)資料:典型建筑火災(zāi)的防治基本原則與救援技術(shù)
- 企業(yè)雙重預(yù)防體系應(yīng)知應(yīng)會知識問答
- 8 各種煤礦安全考試試題
- 9 危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營單位安全生產(chǎn)管理人員模擬考試題庫試卷附答案
- 加壓過濾機(jī)司機(jī)技術(shù)操作規(guī)程
- 樹脂砂混砂工藝知識總結(jié)
- XXXXX現(xiàn)場安全應(yīng)急處置預(yù)案
- 某公司消防安全檢查制度總結(jié)
- 1 煤礦安全檢查工(中級)職業(yè)技能理論知識考核試題含答案
- 4.燃?xì)獍踩a(chǎn)企業(yè)主要負(fù)責(zé)人模擬考試題庫試卷含答案
- 工段(班組)級安全檢查表
- D 氯化工藝作業(yè)模擬考試題庫試卷含答案-4
- 建筑起重司索信號工安全操作要點(diǎn)
- 實(shí)驗(yàn)室計(jì)量常見的30個問問答題含解析