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1、淺談對(duì)行政決策的認(rèn)識(shí) 【內(nèi)容提要】行政決策是行政管理活動(dòng)的首要和中心環(huán)節(jié)，是政府管理的核心，其正確與否直接關(guān)系到行政管理的成敗。行政決策具有特殊性、廣泛性、普遍性、強(qiáng)制性等特點(diǎn)。行政決策的制定要遵循科學(xué)預(yù)測(cè)原則、信息原則、可行性原則、系統(tǒng)原則、滿意原則、成本效益原則、民主與法治原則、公平原則等原則，還要遵守一定的程序，行政決策在實(shí)施過(guò)程中要不斷修正完善。本文主要談?wù)勱P(guān)于行政決策的概念及特點(diǎn)、作用與類型以及作出決策的原則和程序等的認(rèn)識(shí)。 【關(guān)鍵詞】行政決策 特點(diǎn)及類型 決策原則 決策程序 一、行政決策概述 （一）行政決策的概念 決策是一個(gè)非常廣泛的概念，它幾乎涉及人類

2、社會(huì)的各個(gè)活動(dòng)領(lǐng)域，是人類改造自然和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的重要構(gòu)成部分。決策就是決定，就是拿主意，想辦法。行政決策是決策的一種，它是行政機(jī)關(guān)為履行行政職能所作的行為設(shè)計(jì)和抉擇過(guò)程，指行政領(lǐng)導(dǎo)者在處理政務(wù)時(shí)，從公共利益和公平與公正原則出發(fā)，依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定的行政行為。 （二）行政決策的特點(diǎn) 行政決策是一種特定的決策形式，但它具有決策的一般特點(diǎn)，如目的性、預(yù)見(jiàn)性、選擇性、實(shí)踐性、優(yōu)化性等。同時(shí)，行政決策又具有不同于其他決策的特點(diǎn)。 第一、行政決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個(gè)人才能成為行政決策的主體。對(duì)此，我國(guó)憲法和有關(guān)法律作了明確規(guī)定，行政權(quán)由行政機(jī)關(guān)行使。行政機(jī)

3、關(guān)之外的某些國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)組織，依照憲法、法規(guī)定或授權(quán)，具有一定的行政權(quán)后，亦可成為行政決策的主體。 第二、行政決策客體的廣泛性。由于行政管理的范圍和內(nèi)容極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛。行政決策的客體是社會(huì)公共事務(wù)，它包括國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化教育以及社會(huì)生活各個(gè)方面的重大事務(wù)，即除國(guó)家法律另有規(guī)定之外的一切社會(huì)公共事務(wù)，都需要通過(guò)行政決策加以解決。而其他決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的決策等，其內(nèi)容主要限于各自的內(nèi)部事務(wù)，一般不涉及整個(gè)國(guó)家和社會(huì)范圍的事務(wù)。 第三、行政決策目的的非營(yíng)業(yè)性。行政決策以實(shí)現(xiàn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，政府是非營(yíng)業(yè)性組織，是以公共服務(wù)為宗旨的，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)

4、，均衡發(fā)協(xié)調(diào)社會(huì)利益和社會(huì)價(jià)值，確保社會(huì)公平和社會(huì)穩(wěn)定。 第四、行政決策地域效力的普遍性。一級(jí)政府所作出的行政決策在其地域之內(nèi)，其效力達(dá)及每個(gè)公民和每個(gè)社會(huì)組織。 第五、既定行政決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國(guó)家的意志和國(guó)家的利益，它以國(guó)家權(quán)力為后盾，依據(jù)黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律而制定。因此，既定的行政決策不僅對(duì)行政組織的內(nèi)部成員，而且對(duì)各級(jí)行政組織管轄范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都具有約束力，表現(xiàn)出行政決策的一定權(quán)威性?，F(xiàn)代行政決策由行政決策中樞系統(tǒng)、行政咨詢系統(tǒng)和行政信息系統(tǒng)組成。 （三）行政決策的作用 行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)和各項(xiàng)運(yùn)行職能的基礎(chǔ)，是行政領(lǐng)導(dǎo)者

5、的首要職責(zé)和發(fā)揮才智的舞臺(tái)，行政決策的正確與否是行政管理成敗的關(guān)鍵，行政決策的民主化、科學(xué)化對(duì)促進(jìn)整個(gè)行政管理民主化和科學(xué)化起著至關(guān)重要的作用。 第一、行政決策在行政管理過(guò)程中具有決定性作用，處于核心地位。行政管理有領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，其中決策是最重要的，是關(guān)系到行政管理成敗的關(guān)鍵因素。整個(gè)行政管理活動(dòng)都是圍繞著決策開(kāi)展的，都是為了落實(shí)行政決策的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)的。行政決策也是公共行政的起點(diǎn)，如果沒(méi)有決策，公共行政就無(wú)法進(jìn)行，領(lǐng)導(dǎo)、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)就沒(méi)有根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。 第二、行政決策主導(dǎo)著公共行政管理的全過(guò)程。行政決策貫穿于行政管理的全過(guò)程，從而也主導(dǎo)和左

6、右著行政管理的全過(guò)程。行政決策滲透在各種行政功能的動(dòng)作中，但其他行政管理功能并沒(méi)有消失，依然具有其獨(dú)立性。 第三、行政決策是行政管理的成功與失敗的決定因素。行政決策正確與否，直接關(guān)系到行政管理的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，行政決策水平如何，會(huì)影響到行政管理工作是否有生機(jī)和活力，行政決策質(zhì)量的高低決定著行政管理成效的高低。 第四、行政決策是貫徹執(zhí)行國(guó)家意志和加強(qiáng)政府合法性的必要途徑。國(guó)家的任何政治決策都必須通過(guò)政府予以貫徹執(zhí)行。政府必須把國(guó)家的政治決策轉(zhuǎn)換為行政決策才能真正得到落實(shí)。 行政決策一般表現(xiàn)為法律、法規(guī)或公共政策，它往往涉及到一些人的切身利益。因此，制定行政決策必須從公共利益和大多數(shù)人的利益出

7、發(fā)，為公共利益服務(wù)，才能加強(qiáng)政府的合法性。 二、行政決策的原則 (一)行政決策的基本原則 1．科學(xué)預(yù)測(cè)原則。決策是針對(duì)未來(lái)的，行政決策是建立在對(duì)未來(lái)發(fā)民與問(wèn)題的預(yù)測(cè)基礎(chǔ)之上的決策。任何行政決策都是對(duì)未來(lái)行動(dòng)所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析和抉擇，具有明顯的預(yù)測(cè)性。現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，社會(huì)生活各方面的急劇變化和激烈競(jìng)爭(zhēng)，更要求運(yùn)用科學(xué)的預(yù)測(cè)，高瞻遠(yuǎn)矚，了解行政決策對(duì)象的發(fā)展趨勢(shì)、時(shí)空條件、影響后果等，從定性、定量、定時(shí)、概率等各方面作綜合預(yù)測(cè)，才可能減少和避免決策失誤。 2．信息原則。行政決策正確與否的主要因素之一是準(zhǔn)確、可靠的信息，信息是進(jìn)行決策的根據(jù)，沒(méi)有信息

8、，決策就是無(wú)源之水，無(wú)本之木。沒(méi)有信息不能進(jìn)行決策，信息過(guò)多也難于決策。面對(duì)繁多復(fù)雜的政務(wù)信息，要求決策者要有較高的政策水平和分析與綜合能力，要善于發(fā)現(xiàn)那些能夠滿足決策需要的信息。作為行政領(lǐng)導(dǎo)者必須重視信息，但更應(yīng)該重視信息的真實(shí)性與全面性，兼聽(tīng)則明，偏信則暗。不能以點(diǎn)帶面，以偏代全，更不能一葉障目，不風(fēng)泰山。 3.可行性原則。決策是為了實(shí)施，是為了解決管理過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，要實(shí)施就得具備決策實(shí)施的現(xiàn)實(shí)條件?？尚行栽瓌t對(duì)行政決策的要求是要在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上通過(guò)認(rèn)真分析比較，對(duì)決策實(shí)施的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間和技術(shù)等各方面都要予以保證，防止盲目的、不顧現(xiàn)實(shí)條件的決策。有時(shí)在現(xiàn)實(shí)條件不完全具備的情況

9、下，還要經(jīng)過(guò)努力積極創(chuàng)造出條件，使決策真正可行。 4．系統(tǒng)原則。由于行政決策對(duì)象本身就具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)，行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策時(shí)，應(yīng)注意決策對(duì)象所處的整個(gè)系統(tǒng)及系統(tǒng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，并以系統(tǒng)的思維方式和決策體制來(lái)對(duì)整體與局部、內(nèi)部條件與外部條件、當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、主要目標(biāo)和次要目標(biāo)的相互關(guān)系和相互作用加以系統(tǒng)綜合分析。 5．滿意原則。決策總是在各種決策方案中進(jìn)行擇優(yōu)選擇，最優(yōu)決策方案是不存在的，只有相對(duì)清單的決策方案。決策要追求優(yōu)化和滿意，就必須要優(yōu)化目標(biāo)，并提出必備數(shù)量的備選方案，通過(guò)比較和篩選后，從若干個(gè)方案中篩選或綜合出滿意的實(shí)施方案。 6．成本效益原則。任何系統(tǒng)都是變化發(fā)展

10、的，決策對(duì)象總是隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步而處于不斷變化之中，一項(xiàng)決策的制定、執(zhí)行、修改也是一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程。在進(jìn)行決策方案選擇時(shí)，應(yīng)該選擇那種投入人力、物力、財(cái)力和時(shí)間最少，而收益最大的方案。 (二)行政決策的特殊原則 1．政治原則。由于行政體制是政治體制的重要組成部分，行政決策體制不可能不打上政治的烙印，行政決策的目的不可能不服從政治目的，行政決策的內(nèi)容必然要體現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的意志。只不過(guò)由于各個(gè)國(guó)家的政治體制不同，體現(xiàn)在行政決策環(huán)節(jié)上的政治目的和要求不同罷了，社會(huì)主義國(guó)家的行政決策體現(xiàn)的是工人階級(jí)和人民群眾的意志。因此，我國(guó)的行政決策必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線和方針政策。這

11、是我國(guó)行政決策的根本指導(dǎo)原則。 2.公平與民主原則。人民是社會(huì)主義國(guó)家的主人，人民群眾在國(guó)家行政決策上有發(fā)言權(quán)，這是憲法和法律賦予的民主權(quán)利。人民群眾一方面可以直接向各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政工作人員提出建議，參與決策；另一方面人民群眾通過(guò)人民代表和人民代表大會(huì)的途徑參與國(guó)家的重大行政決策。為此，行政決策者在決策時(shí)必須認(rèn)真聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和建議，重大行政決策必須經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)。只要堅(jiān)持民主原則，認(rèn)真聽(tīng)取人民群眾的呼聲，使群眾有機(jī)會(huì)參與決策過(guò)程，就能保證行政決策符合人民大眾的利益，保證行政決策的正確性。 3．法治原則。依法治國(guó)首先要依法行政，而依法行政的關(guān)鍵在于依法決策。行政決策權(quán)力本質(zhì)上是

12、一種國(guó)家權(quán)力，行政決策的主體只能是行使國(guó)家行政權(quán)的行政組織和行政人員，行政決策的制定和實(shí)施都要以國(guó)家法律為依據(jù)，決策必須符合憲法，必須符合有關(guān)法律法規(guī)。只要決策內(nèi)容和程序合法,一經(jīng)確定，就具有法律效力和權(quán)威性，對(duì)行政管轄范圍內(nèi)的一切有關(guān)的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)、團(tuán)體和個(gè)人都具有約束力。因此，行政決策者一定要依法決策，并承擔(dān)法律責(zé)任。如果決策者由于主觀方面的原因?qū)е逻`法決策并造成了危害性的社會(huì)后果時(shí)，要依法追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。 4．實(shí)現(xiàn)公共利益原則。我國(guó)的行政決策不但在政治上要服從于服務(wù)于黨的基本路線，法律上要服從于服務(wù)于國(guó)家的法律法令，而且在行動(dòng)上要服務(wù)于基層，服務(wù)于群眾。因?yàn)椋覈?guó)的任何層次的

13、行政機(jī)關(guān)和行政人員，都是代表人民意志從事公共事務(wù)管理，為民服務(wù)的“公仆”。一切行政行為(包括行政決策)無(wú)不是為人民辦實(shí)事，造福于社會(huì)。這一原則是區(qū)別于資本主義行政決策原則的基本點(diǎn)。因此，行政決策者必須堅(jiān)決掃除官僚衙門(mén)作風(fēng)和以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。 三、行政決策的類型 1．依據(jù)行政決策主體地位的不同，行政決策可分為國(guó)家決策和地方?jīng)Q策。國(guó)家決策是由中央政府做出的決策，凡制定全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)行政管理的方針、政策、行政管理法規(guī)，處理全國(guó)性的和對(duì)于國(guó)家具有戰(zhàn)略意義，以及其他只適宜由中央統(tǒng)一處理的行政管理問(wèn)題，都只能由中央政府做決策。省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)其管轄范圍內(nèi)的地方性行政管理問(wèn)

14、題做出的決策，則屬于地方?jīng)Q策。 2．依據(jù)行政決策涉及問(wèn)題的規(guī)模和影響不同，行政決策可分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)役決策和戰(zhàn)術(shù)決策。戰(zhàn)略決策是指帶全局性、方向性和原則性的重大決策，其涉及的范圍廣泛，影響深遠(yuǎn)。戰(zhàn)役決策是為戰(zhàn)略決策所制約并為之服務(wù)的局部性或階段性決策，是戰(zhàn)略決策的延續(xù)和指令化。戰(zhàn)術(shù)決策則是有關(guān)具體方法和步驟的技術(shù)性問(wèn)題的決策。 3.依據(jù)決策條件和決策對(duì)象所處狀態(tài)的不同，行政決策可分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策。確定型決策是指新決策者對(duì)決策對(duì)象的自然狀態(tài)和客觀條件能夠確定，決策目標(biāo)也非常明確，各種不同方案的結(jié)果也是確定的，因而可按要求從中選出最佳方案的決策。風(fēng)險(xiǎn)型決策是指在面臨不可

15、控狀態(tài)的同時(shí)，在所擬定的各種方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出現(xiàn)不同的結(jié)果，但各種方案后果的概率可以預(yù)測(cè)，因而決策后果就帶有一定的風(fēng)險(xiǎn)。不確定型決策所處的條件和狀態(tài)都與風(fēng)險(xiǎn)型決策相似，不同的只是各種方案在未來(lái)將出現(xiàn)哪一種結(jié)果的概率不能預(yù)測(cè)，因而結(jié)果不確定。 4．依據(jù)決策目標(biāo)的要求不同，行政決策可分為最優(yōu)決策和滿意決策。最優(yōu)決策是指追求理想條件下的最優(yōu)目標(biāo)的決策。滿意決策則是指在現(xiàn)實(shí)條件下求得滿意目標(biāo)的決策。由于行政管理內(nèi)容的廣泛性和目標(biāo)的復(fù)雜性，絕對(duì)最優(yōu)目標(biāo)實(shí)際上是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此行政決策通常都是滿意決策，即相對(duì)“最優(yōu)決策”，在現(xiàn)實(shí)條件下力求選擇最佳決策方案。 5．依據(jù)決策行為采取

16、的方式不同，行政決策可分為程序性決策和非程序性決策。程序性決策也稱例行決策、常規(guī)決策、重復(fù)性決策，是解決重復(fù)出現(xiàn)、有一定常規(guī)可循的問(wèn)題，可按程序化步驟行事的決策。非程序性決策也叫非常規(guī)決策，是對(duì)偶然發(fā)生、首次出現(xiàn)的，沒(méi)有現(xiàn)成規(guī)范可遵循，只能通過(guò)創(chuàng)造性思維活動(dòng)解決的決策。 此外，依據(jù)決策目標(biāo)數(shù)量不同，行政決策可分為單目標(biāo)決策和多目標(biāo)決策；依據(jù)決策方法不同，可分為經(jīng)驗(yàn)決策和科學(xué)決策；依據(jù)決策進(jìn)程不同，可分為一次性決策、漸進(jìn)性決策和追蹤決策等。 四、行政決策程序 行政決策程序是指行政決策過(guò)程中的各個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的諸環(huán)節(jié)先后次序與步驟。我國(guó)現(xiàn)行行政決策機(jī)制下，行政決策應(yīng)該包括如下幾個(gè)步驟：

17、 （一）認(rèn)識(shí)問(wèn)題，界定問(wèn)題，找出差距。首先必須收集信息，包括歷史的和現(xiàn)在的信息，再分析原因，確定問(wèn)題。 （二）確定決策目標(biāo)。在行政系統(tǒng)，決策目標(biāo)的產(chǎn)生有其特殊性，一般來(lái)講，政府決策目標(biāo)的產(chǎn)生有如下幾種：第一、立法機(jī)關(guān)確立的決策目標(biāo)；第二、中國(guó)共產(chǎn)黨所制定的方針、路線和政策；第三、上級(jí)政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)下達(dá)的具體決策目標(biāo)；第四、上級(jí)政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)下達(dá)的粗略目標(biāo)；第五、針對(duì)組織本身的發(fā)展所確定的決策目標(biāo)。 確定決策目標(biāo)必須符合憲法和有關(guān)法律法規(guī)、必須符合黨的方針政策、必須符合上級(jí)的指示命令、必須符合人民群眾的希望和要求。決策目標(biāo)必須明確，不能含糊。 （三）確定決標(biāo)準(zhǔn)，確定每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)重

18、。決策者必須根據(jù)決策目標(biāo)，確定決策標(biāo)準(zhǔn)。一般決策目標(biāo)所要求的標(biāo)準(zhǔn)是多方面的，不能實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)就不可能實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)，對(duì)一系列的決策標(biāo)準(zhǔn)，又要根據(jù)重要程度，明確優(yōu)先權(quán)。 （四）擬定決策方案。決策者要根據(jù)決策目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)擬定決策方案，擬定方案分兩個(gè)階段：粗?jǐn)M階段和精心設(shè)計(jì)階段。決策方案一般有四種：積極方案、臨時(shí)方案、追蹤方案和應(yīng)變方案。 （五）分析方案。要對(duì)制定的一系列決策方案進(jìn)行系統(tǒng)的全面分析，首先要分析哪些決策方案更符合決策目標(biāo)和決策標(biāo)準(zhǔn)，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。然后則進(jìn)行成本效益分析和風(fēng)險(xiǎn)分析。 （六）選擇方案。對(duì)各種決策方案進(jìn)行分析以后，要選擇決定方案。在進(jìn)行決策方案的選擇時(shí)，可以綜合各

19、方面的情況，根據(jù)自己的價(jià)值觀和偏好，選擇一個(gè)方案或綜合幾個(gè)方案作出決策方案。 選擇決策方案的方法有三種：決策者或根據(jù)自己的決策經(jīng)驗(yàn)；或經(jīng)過(guò)實(shí)驗(yàn)方法；或?qū)Q策方案進(jìn)行研究和分析。 （七）實(shí)施決策方案，完善決策。決策方案選定之后，就是要進(jìn)行實(shí)施，要分解決策目標(biāo)、制定實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督檢查制度、明確機(jī)構(gòu)人員、落實(shí)責(zé)任。決策在實(shí)施過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題，要適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，不斷完善。 （八）評(píng)估決策。 對(duì)決策的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，是決策活動(dòng)的重要一環(huán)。評(píng)估可以劃分為三個(gè)步驟：第一步，評(píng)估必須實(shí)事求是地衡量決策執(zhí)行的實(shí)際效果，它必須客觀而真實(shí)，不能弄虛作假。這是進(jìn)行決策執(zhí)行評(píng)估的基礎(chǔ)。第二步，將決策執(zhí)行的實(shí)際效果與決策目標(biāo)和決策標(biāo)準(zhǔn)相比較，找出差距。第三步，分析原因，采取管理措施，按決策標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)決策目標(biāo)。為了確定決策執(zhí)行取得的實(shí)際效果，領(lǐng)導(dǎo)者首先要收集必要的信息，通過(guò)各種方式獲得信息，才能更加客觀地評(píng)估決策執(zhí)行情況。 [參考文獻(xiàn)] [1]齊明山，公共行政學(xué)[M]，北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2006.7。