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1、 公共管理學(xué) 第一章 導(dǎo)論 : 公共管理學(xué)的視野 1． “公共管理學(xué)”與“公共行政” “公共行政”是政府特別是執(zhí)行機(jī)關(guān)為公共提供服務(wù)的活動(dòng)，行政官員或行政人員在這種活動(dòng)中主要是執(zhí)行由別人 （政治家）所制訂的政策和法律，關(guān)注的焦點(diǎn)是過程、程序以及辦公室的管理。 “公共管理”是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)， 它主要關(guān)注的不是過程， 程序和遵照別人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注結(jié)果和對(duì)結(jié)果的獲得負(fù)個(gè)人責(zé)任。 2．公共部門與公共物品 （ 1）“公共部門”是公共事務(wù)的管理者和公共物品的提供者。 廣義的公共部門包括政府機(jī)構(gòu)，公用事

2、業(yè)，公共事業(yè)，非政府公共機(jī)構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機(jī)構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。 （ 2）為什么“準(zhǔn)公共部門”（第三部門）也歸入公共部門中？因其“公共”特性：①與純粹的公共部門目標(biāo)一致，第三部門生產(chǎn)或活動(dòng)的基本目標(biāo)是公益性 ②與政府存在密切關(guān)系，其生產(chǎn)、活動(dòng)的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制③與政府為社會(huì)所提供的物品一致——公共物品或“準(zhǔn)公共物品” ④投資主體或提供資源的主體也主要是政府。 （ 3）公共物品指具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和給排他性、自然壟斷性、收費(fèi)困難等特征的物品，具有規(guī)模效益大、初始投資量大的

3、特點(diǎn)，政府是提供此類物品的最佳方式。 公共物品指那種能夠同時(shí)供許多人享用的物品，并且供給它的成本與享用它的效果并不隨享受它的人數(shù)規(guī)模的變化而變化。 （ 4）公共物品的劃分①純公共物品：國防，公共安全，外交，法規(guī)政策，環(huán)境保護(hù)，基礎(chǔ)研究，空間技術(shù) 準(zhǔn)公共物品：道路，能源，交通，通訊，城市公共服務(wù)，教育，廣播電視，社保。②有形的公共物品（硬——） ：公共設(shè)施 無形的公共物品（軟——） ：法律。政策，制度 ③全國性的公共物品：國家或中央政府提供的服務(wù)——國防，外交，全國性法規(guī)政策地方性的公共物品：城市基社，地方性法規(guī)，政策 3．“公共管理”與“私人管理”

4、的異同 A、聯(lián)系： （ 1）都包含了合作團(tuán)體的活動(dòng) （ 2）都必須履行一般的管理職能 B、差別： （ 1）公共管理與私人管理的使命不同。公共管理是為公眾服務(wù)，追求公共利益；私人管理以營利為目的 （ 2）與私人管理相比，公共管理的效率意識(shí)不強(qiáng) （ 3）與私人管理相比，公共部門尤其是政府管理更強(qiáng)調(diào)責(zé)任 （ 4）就人事管理方面而言，公共組織尤其是政府中的人事管理系統(tǒng)比私人組織中的人事管理系統(tǒng)要復(fù)雜和嚴(yán)格得多 （ 5）公共管理有明顯的政治性和公共性 4．“治理”與“善治” ①治理泛指任何一種活動(dòng)的協(xié)調(diào)方式，有最小國家的治理，公司

5、治理，新公共管理，善治，社會(huì)——控制系統(tǒng)及自組 織網(wǎng)絡(luò)六種用法。 ② 90 年代后，世界銀行提出“善治”口號(hào)，合法、法治、負(fù)責(zé)、透明、有效的政府成為善治的基本要素。 1 5．公共管理學(xué)范式的興起 三次重大范式變換：傳統(tǒng)的公共行政學(xué)——公共政策分析——公共管理學(xué)。 6．公共管理范式的出現(xiàn)及比較 ：兩種途徑——“政策途徑”（ P- 途徑）； “商業(yè)途徑”（ B-途徑） “P- 途徑” 來自于公共政策學(xué)院，以政策研究為方向，重視定量分析方法，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)分析手段。把政策執(zhí)行研 究的焦點(diǎn)集中在政府項(xiàng)目上。 “B- 途徑

6、” 強(qiáng)調(diào)將工商管理和經(jīng)濟(jì)學(xué)的概念、 理論和方法應(yīng)用于公共部門管理的研究中， 并仍關(guān)注組織結(jié)構(gòu)與過程。 比較： （ 1）共同點(diǎn)：①以組織外部定向，強(qiáng)調(diào)政治因素在管理中的作用；②重視規(guī)范研究并關(guān)心改善績(jī)效，主張從經(jīng)驗(yàn)中學(xué)習(xí)尤其是偏愛案例分析法。 （ 3）各有所長(zhǎng)： ① P- 途徑重新認(rèn)識(shí)政策分析對(duì)于公共管理的重要性，學(xué)習(xí)實(shí)踐者的經(jīng)驗(yàn)， 重視吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并加以傳播， 促進(jìn)政治執(zhí)行官與資深管理者的對(duì)話。 ② B- 途徑更強(qiáng)調(diào)以研究和理論取向， 應(yīng)用和融合不同學(xué)科的理論、 方法和技術(shù)， 發(fā)展一種以公共管理與私人管理相比較為基礎(chǔ)的綜合框架， 注重戰(zhàn)略管理， 關(guān)心過程問題

7、， 把焦點(diǎn)集中在職業(yè)化的公共管理者而非政治執(zhí)行官身上。 7．雪城大學(xué) （ 1991 年 9 月 20 號(hào)—— 21 號(hào)）第一次美國的公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)是公共管理新范式誕生的象征性標(biāo)志。 8．公共管理學(xué)的研究對(duì)象 ：公共管理。即其要研究作為公共事務(wù)管理主體的公共組織，特別是政府組織的結(jié)構(gòu)，功 能及其與環(huán)境的關(guān)系，研究公共管理活動(dòng)的過程及其環(huán)節(jié)（組織，決策，溝通，協(xié)調(diào)，監(jiān)控，評(píng)論等） ；研究如何 應(yīng)用各種科學(xué)知識(shí)及方法解決，公共事物的管理問題——公共管理活動(dòng)，公共管理實(shí)踐。 9．公共管理學(xué)的學(xué)科特征——與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的區(qū)別 （ 1）研究對(duì)象

8、與范圍。傳—局限于政府行政機(jī)關(guān)特別是官僚機(jī)構(gòu)的研究 公—擴(kuò)大到其他政府機(jī)關(guān)（立、司）和非營利組織甚至私人部門的公共層面 （ 2）公——更具跨學(xué)科，綜合性的特點(diǎn)； 傳——建立在政治學(xué)基礎(chǔ)上，公——不同學(xué)科。 （ 3）公將研究焦點(diǎn)由傳的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)為“外部取向”，由重視機(jī)構(gòu)、過程、程序的研究轉(zhuǎn)到重視項(xiàng)目、結(jié)果、績(jī)效研究。 （ 4）涉及大量公共行政學(xué)沒涉及的主題（公共物品，公共選擇，政府失?。? （ 5）公——既是實(shí)證的又規(guī)范的； 傳——局限規(guī)范研究。 10．公共管理學(xué)的研究途徑和方法 （ 1）經(jīng)濟(jì)學(xué)途徑成為公共管理學(xué)研究（管理學(xué)途徑、政治學(xué)途徑、

9、法學(xué)途徑）的一個(gè)重要途徑。它采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論假定、概念框架、分析方法及技術(shù)來看待公共管理問題。 ①公共選擇理論： 將“經(jīng)濟(jì)人”假說、交換范式和方法論個(gè)人主義應(yīng)用到政治和公共政策領(lǐng)域。作為一種公共政策的研究途徑，它假定：政治行動(dòng)者個(gè)人（不管是決策者或投票者）都被自利的動(dòng)機(jī)所引導(dǎo)而選擇一項(xiàng)對(duì)其最有利的行動(dòng)方案。 ②新制度主義（新制度學(xué)派） ： a. 強(qiáng)調(diào)制度在政治生活中的決定性作用； b. 制度的存在是因?yàn)樗梢钥朔鐣?huì)組織中的信息障礙和減少交易成本； c. 在社會(huì)中，兩種能最小化交易成本的組織是市場(chǎng)和等級(jí)制； d. 制度形成偏好，規(guī)定行為角色、約束行為和形成期望。

10、 （ 2）方法上的突出特征 是強(qiáng)調(diào)跨學(xué)科研究途徑，提倡以問題為中心的知識(shí)產(chǎn)生方法。包括系統(tǒng)分析、比較分析、實(shí)驗(yàn)分析、案例分析。 2 11、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的政府管理實(shí)踐 A、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時(shí)期，政府干預(yù)的范圍、內(nèi)容、和方式是不同的 。 （ 1） 20 世紀(jì) 30 年代前，主張限制國家或政府作用，讓商品經(jīng)濟(jì)在一種自由放任的狀態(tài)下運(yùn)行，國家減少干預(yù)或不 干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行。 奉行三個(gè)原則：私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯原則、契約原則、自我負(fù)責(zé)原則。 （ 2）1929 － 1933 年，西方資本主義爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，客觀上促使凱恩斯主義興起。凱恩斯以“有效

11、需求”為基礎(chǔ)論證國家全國干預(yù)的合理性，他主張放棄自由放任主義，實(shí)行對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)，特別是通過財(cái)政和貨幣政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。 （ 3） 20 世紀(jì) 70 年代西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國出現(xiàn)“滯脹”現(xiàn)象，西方新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起主張限制甚至取消政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用。 B、由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，政治文化及歷史傳統(tǒng)等方面的差別，各市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國的政府公共管理模式亦不同。 （ 1）英美的市場(chǎng)主導(dǎo)模式 （ 2）歐洲或萊茵模式 （3）東亞的政府主導(dǎo)型模式。 12、轉(zhuǎn)型期我國公共管理的實(shí)踐。 A、傳統(tǒng)的政府管理模式的弊端 （ 1）政企不分、政資不分 （2）機(jī)構(gòu)

12、臃腫，效率低下 （ 3）權(quán)力過于集中 （4）政治民主化、科學(xué)化、制度化薄弱 B、轉(zhuǎn)型期政府管理面臨的挑戰(zhàn)： （ 1）市場(chǎng)體制 （ 2）公共管理體制的創(chuàng)新，行政政治體制改革；轉(zhuǎn)變政府職能 （ 3）高素質(zhì)、廉潔奉公的公務(wù)員隊(duì)伍 C、入世對(duì)我國政府管理提出的挑戰(zhàn)： （１）入世對(duì)政府管理方式的沖擊，傳統(tǒng)的政府管理方式阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程。 （２）政府管理的法制化――法律規(guī)則意識(shí)淡薄，“上有政策，下有對(duì)策”，地方利益至上。 （ 3）公務(wù)員素質(zhì)與能力（官員的市場(chǎng)觀念落后；法律意識(shí)淡化；競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)；學(xué)習(xí)能力不足） 。 13、行政國家指 19 世紀(jì)末， 20 世紀(jì)初，與壟斷的進(jìn)程相一致，尤其是第二次世界大戰(zhàn)以后，在資本主義國家立法、 行政、 司法三權(quán)分立的國家權(quán)力主體關(guān)系中， 行政權(quán)力和活動(dòng)擴(kuò)張， 具有制定同議會(huì)立法效力相當(dāng)?shù)男姓詈椭贫? 同法院判決效力相當(dāng)?shù)男姓脹Q權(quán)， 大量直接管理和介入國家社會(huì)事務(wù)， 從而起到最活躍和最強(qiáng)有力國家作用的一種 國家現(xiàn)象。 主體的監(jiān)督保障機(jī)制。 3