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關(guān)于制定《土地法典》的擬議,一、擬議《土地法典》的提出二、擬議制定《土地法典》的依據(jù)三、《土地法典》的基本內(nèi)容四、現(xiàn)在已在制定物權(quán)法，今后是否還要制定《土地法典》,一、擬議《土地法典》的提出,《土地法典》提案由我于2004年2月20—28間向江蘇省人大代表、分管省土地管理工作的吳瑞林副省長提議的，吳氏同意后命我充實內(nèi)容，并由他領(lǐng)銜向十屆二次全國人代會提出的。提案名稱：《關(guān)于盡快制定的議案》，此提案現(xiàn)已轉(zhuǎn)入全國人大環(huán)資委。據(jù)環(huán)資委法案室告知：本屆人大立法計劃去年已排滿，該法案只有排入以后計劃。但從理論上、框架內(nèi)涵上如何充實，目前仍有開展研究必要。,二、擬議制定《土地法典》的依據(jù),1．法的繼承性2．土地法的領(lǐng)土主權(quán)性3．土地生態(tài)環(huán)境保護的迫切性4．土地法在法律體系中具有相對性獨立性5．土地法權(quán)的雙重性6．土地法耕地保護的永恒性7．人危害自然已危及自身生存，急應(yīng)規(guī)范人地和諧共存8．制定《土地法典》必須遵循科學(xué)發(fā)展觀,1．法的繼承性,《土地法》自古有之。我國最早的《土地法》是德人單維廉起草的《青島土地法》，這也是世界上第一部土地法。嗣后，孫中山提倡平均地權(quán)，民國政府于1930年制定《土地法》。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)土地革命時期又先后制定《井崗山土地法》、《興國土地法》、《中華蘇維埃土地法》、《陜甘寧土地法》和《中國土地法大綱》等。1949年中華人民共和國成立后，1950年即頒布《土地改革法》，60年代周恩來總理提出要制定《土地法》，1978年十一屆三中全會作出了《要盡快制定土地法》決定。1993~1997年的八屆全國人大將制定《土地法》正式列入立法計劃。1998年又以修改土地管理法而中止。,2．土地法的領(lǐng)土主權(quán)性,土地是構(gòu)成國家的三大要素之一。我國有960萬平方公里的陸地，500萬平方公里的海域及其領(lǐng)空。當前釣魚島、臺灣、澎湖列島、東沙、西沙、南沙群島和其它數(shù)以千計的小島和海域，相鄰國家常懷覬覦之心，為維護國家領(lǐng)土主權(quán)，保衛(wèi)和行使管理權(quán)，應(yīng)有一部《土地法典》加以闡明。日本二戰(zhàn)后曾于50年代初制定《國土六法》，俄羅斯普金上任即于2001年制定《俄羅斯土地法典》。為強化國家領(lǐng)土主權(quán)的不可侵犯，自應(yīng)立即制定《土地法典》。,3．土地生態(tài)環(huán)境保護的迫切性,土地是人類生存的基礎(chǔ)人利用土地絲毫沒有任意性《土地法典》負有馬克思所指出的“將無意識的自然規(guī)律變成有意識的國家規(guī)律”的使命面對我國生態(tài)環(huán)境日益惡化的現(xiàn)狀，制定《土地法典》不僅有其需要性，而且有其迫切性,4．土地法在法律體系中具有相對性獨立性,地球上的土地創(chuàng)造了人類，養(yǎng)育了人類，為人類施展自己的創(chuàng)造才能提供了一個無限廣闊的天地和機遇。保護土地就是保護人類自身。以往法律重在調(diào)整人與人的關(guān)系，以維護人的權(quán)利義務(wù)為主，乃將民法定為基本法；而今法律重在調(diào)整人與地的關(guān)系，保障人類生存安全，更應(yīng)將土地法典定為基本法。據(jù)此，土地法典在整個國家法律體系中應(yīng)為獨立的法。若此，今后土地科學(xué)將土地法學(xué)可分設(shè)分支學(xué)科，即土地資源法學(xué)、土地環(huán)境法學(xué)、土地行政法學(xué)、土地財產(chǎn)法學(xué)。此四者均是《土地法典》所要規(guī)范的。,5．土地法權(quán)的雙重性,土地本身有遵循自然法則，發(fā)展自然性和可供人們持續(xù)利用的社會性。我們將按自然法則行使的主權(quán)性權(quán)稱為土地地權(quán)，按社會經(jīng)濟規(guī)律行使的財產(chǎn)性權(quán)稱為土地產(chǎn)權(quán)。地權(quán)由國家行使，產(chǎn)權(quán)由利用主體行使。這兩項權(quán)力和權(quán)利是同時并存于一塊土地上。自然規(guī)律與經(jīng)濟規(guī)律有統(tǒng)一的一面，也有矛盾的一面。其主導(dǎo)一面是自然規(guī)律，行使土地產(chǎn)權(quán)以服從自然規(guī)律為前提?！锻恋胤ǖ洹废纫_立地權(quán)，然后明晰產(chǎn)權(quán)。雙重權(quán)利并行不悖，有效地促進土地的可持續(xù)利用。,6．土地法耕地保護的永恒性,我國是人多地少的大國。人均耕地不及世界人均耕地3.75畝的40%，耕地分布不合理，質(zhì)量差。糧食不足自給，每年凈進口糧食4000多萬噸。土地沙化已達10萬平方公里，每年沙化面積平均以2460平方公里面積擴大。全國有5萬多村莊，上萬座城市受風沙危害，沙進人退和“生態(tài)難民”遍及西北新、甘、寧、蒙地區(qū)。制定《土地法典》規(guī)范保持水土，保護耕地，保護生態(tài)環(huán)境已成為必要的永恒課題。,7．人危害自然已危及自身生存，急應(yīng)規(guī)范人地和諧共存,人類與土地自然關(guān)系的演變是一個漫長的歷史過程?！敖裉欤茖W(xué)發(fā)展了，環(huán)境惡化了，物質(zhì)豐富了，生態(tài)破壞了，人口多了，耕地少了，垃圾多了，資源少了，大氣成分改變了，溫室效應(yīng)、臭氧空洞產(chǎn)生了，江河湖海污染，生物滅絕、淡水匱乏，原子能利用，引發(fā)放射性污染，基因工程推廣，潛伏生命危機?！碑攧?wù)之急，應(yīng)規(guī)范人的行為。始能人與自然和諧共存。,8．制定《土地法典》必須遵循科學(xué)發(fā)展觀,今年3月中央最高領(lǐng)導(dǎo)提出了科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)社會經(jīng)濟發(fā)展。中央指出：土地利用必須以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)利用的科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)，才能促進社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明的協(xié)調(diào)發(fā)展。這是創(chuàng)造性地運用“可持續(xù)發(fā)展觀”、辯證唯物主義理論所作出最正確、最全面的社會發(fā)展觀。我國過去雖亦宣揚唯物主義，但實際卻是主觀唯心主義。乘科學(xué)發(fā)展觀的東風，制定《土地法典》以便保護土地資源、生態(tài)環(huán)境，使當代人及子孫萬代能在土地上的安全，健康生存。,三、《土地法典》的基本內(nèi)容,一、總則二、分則,第一章總則,第一條本法典所稱土地是指中華人民共和國領(lǐng)土、領(lǐng)空、領(lǐng)海范圍內(nèi)的一切水陸及天然富源，土地是中華人民共和國國家主權(quán)獨立、領(lǐng)土完整的唯一客體和重要標志。中華人民共和國各族人民和海外僑胞有權(quán)維護其領(lǐng)土完整，并有反對任何形式分裂或變相分裂祖國領(lǐng)土行為的神圣的職責和義務(wù)。,第一章總則,第二條貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策，維護社會主義土地的地權(quán)公有制，建立適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟和一國兩制的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利制度，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。節(jié)約利用，促進可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)土地權(quán)利建筑在人與人、代與代的聯(lián)合上。,第一章總則,第三條本法所稱維護社會主義土地公有制，是指現(xiàn)行的全民所有制和勞動群眾集體所有制，對采行一國兩制的地區(qū)，除土地的涉外關(guān)系由國家統(tǒng)一行使主權(quán)性地權(quán)權(quán)利外，土地的利用和管理仍由當?shù)卣腿嗣癜丛兄贫刃惺蛊錂?quán)利不變。,第一章總則,第四條本法典所稱土地資源包括：,（一）陸地資源（二）海洋資源（三）水資源（四）氣候資源（五）生物資源（六）礦產(chǎn)資源（七）森林草原資源（八）旅游資源（九）農(nóng)業(yè)勞力資源（十）社會經(jīng)濟資源,第一章總則,第五條《土地法典》的基本任務(wù)（一）依全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，充分協(xié)調(diào)土地與自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律之間的關(guān)系；（二）改善土地生態(tài)環(huán)境，保障國土安全；（三）推進城鎮(zhèn)內(nèi)部土地資源的再生，建設(shè)生態(tài)城鎮(zhèn)；（四）優(yōu)化土地資源配置，最有效的節(jié)約用地；（五）提倡采用太陽能、風能、潮汐能、核能等新能源，減少土地污染；建設(shè)具有智能性的生態(tài)優(yōu)化的循環(huán)經(jīng)濟；,第一章總則,第五條《土地法典》的基本任務(wù)（六）重視綠化設(shè)計，生產(chǎn)綠地，保持綠地，使其在生態(tài)上起到積極有效的作用；（七）引導(dǎo)各經(jīng)濟主體理性行使其土地財產(chǎn)權(quán)；（八）以最嚴格手段保護耕地，使其成為人人有責的永恒課題；（九）從自然角度看待社會發(fā)展，看待現(xiàn)代化，向全社會提供優(yōu)良的公共生態(tài)環(huán)境；（十）必須明確人與土地的關(guān)系不是人與人的關(guān)系，而是地與代和代的關(guān)系。,第一章總則,第六條《土地法典》的基本目標首先要制定符合自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律的科學(xué)的、符合客觀實際的、切實可行的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、工農(nóng)礦業(yè)專項規(guī)劃及其詳細計劃；其次是切實有效保護耕地，防止地質(zhì)災(zāi)害，加強土地生態(tài)保護；積極推進治風、治沙、治山、治水工作；還林、還草、還水、還濕地；實行土地整治，防止水土流失。,第一章總則,第七條建設(shè)糧食作物基地在自然條件優(yōu)越、增產(chǎn)潛力大的松嫩平原、三江平原、遼河平原、黃淮海平原、漢中平原、長江三角洲、洞庭湖平原、成都平原、珠江三角洲、鄱陽湖平原、江漢平原、江淮平原、河套平原、河西走廊等地開發(fā)建設(shè)糧食作物基地。,第一章總則,第八條土地法的基本原則1．堅持土地是人民生存、生活、生產(chǎn)活動基礎(chǔ)的原則。2．堅持土地作為環(huán)境的最重要組成部分的原則。3．堅持優(yōu)先保護人類生命和健康原則。4．堅持優(yōu)先保護農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源，保護自然和文化環(huán)境原則。。5．堅持優(yōu)先保護特別有價值的土地和受特別保護地區(qū)的土地原則。,第一章總則,第八條土地法的基本原則6．堅持讓公民和社會團體參與土地利用的決策原則。7．堅持牢固地與土地連在一起的客體與土地“命運”一致原則。8．堅持國家利益兼顧社會利益、公民利益原則。9．堅持將土地上行使的權(quán)力和權(quán)利分為地權(quán)和產(chǎn)權(quán)兩類原則。10．堅持土地管理實行統(tǒng)一的垂直領(lǐng)導(dǎo)和中央、省、市分級管理原則。,第一章總則,第九條國家將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、后備用地和未利用地。農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、果林地、草地、牧業(yè)用地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上需要的輔助設(shè)施用地等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；后備用地指已準備利用土地；未利用地是指農(nóng)用地、后備用地和建設(shè)用地以外的土地。,第一章總則,第十條國家實行最嚴格的土地管理制度，保護土地資源不受非法侵害。為此對土地利用必須根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀，堅持以人為本，以改善生態(tài)環(huán)境為前提，以保障現(xiàn)有耕地不再減少為首要任務(wù)，確立正確的土地調(diào)節(jié)關(guān)系。各項社會經(jīng)濟建設(shè)用地必須與土地的可持續(xù)發(fā)展統(tǒng)一起來，與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。,第一章總則,第十一條我國是土地資源高度稀缺性國家，土地配置的迄未優(yōu)化性，土地財富分配的極大不公平性，土地征用的損害農(nóng)民生存權(quán)和財產(chǎn)權(quán)性，促使當前土地法律、法規(guī)必須重視解決：（1）地方政府和農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系；（2）農(nóng)村征地與國土出讓之間的差價懸殊關(guān)系；（3）行政權(quán)的擴大與公民權(quán)受制約的失衡關(guān)系；（4）程序正義與政務(wù)不公開的互異關(guān)系。使政府權(quán)力與公民權(quán)力協(xié)調(diào)互動。,第一章總則,第十二條國家統(tǒng)籌土地資源開發(fā)，規(guī)劃重大工程建設(shè)，必須對提高人民生活水平和社會公共生態(tài)環(huán)境負有重要責任。使社會生態(tài)效益、環(huán)境安全健康效益、人民福祉共享效益協(xié)調(diào)一致。,第一章總則,第十三條土地是資源，又是資產(chǎn)；是上天賜予的自然物，又是人類勞動加以創(chuàng)造的社會財富。每個國家所領(lǐng)有的土地，都存在二個權(quán)利主體：一個是管理其領(lǐng)受土地的國家主體；另一個是取得土地利用權(quán)的民事主體。前者行使的是政權(quán)，我們命名他為地權(quán)；后者行使的是財產(chǎn)權(quán)，我們命名他為土地產(chǎn)權(quán)。二權(quán)同時存在于同一土地上并行不悖，是本法規(guī)范土地利用的一項基本制度。,第一章總則,第十四條土地利用與保護關(guān)系，應(yīng)以保護為主，如森林、草原、水資源、動植物等自然資源、環(huán)境生態(tài)資源，受特別保護的特定資源、大氣資源等，它的利用均應(yīng)依森林法、草原法、水法、動植物保護法、環(huán)境法、大氣保護法等的規(guī)定；土地占有、利用、支配、房屋建筑，土地交易等財產(chǎn)關(guān)系均應(yīng)依土地管理法、房地產(chǎn)管理、交易法、民法等規(guī)定。本法不再另作規(guī)定。,二、分則,第二章土地管理體制、法制、機制第三章地權(quán)分土地規(guī)劃權(quán)、土地整治權(quán)、土地管制權(quán)、限制權(quán)、土地征收、征用權(quán)、空間權(quán)、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、征稅權(quán)、行政管理權(quán)、監(jiān)督監(jiān)察權(quán)等。第四章土地產(chǎn)權(quán)分國有土地所有權(quán)、集體土地所有權(quán)、基地用益權(quán)、耕作權(quán)、墾拓權(quán)、地表權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)、地役權(quán)、相鄰關(guān)系權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)的限制等。,二、分則,第五章土地生態(tài)與環(huán)境保護權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)（參考卡遜《靜寂的春天》，《世界八大環(huán)境事件》、歷次世界環(huán)境會議文件、現(xiàn)代生態(tài)學(xué)、環(huán)境學(xué)資料，各國環(huán)境立法比較，俄羅斯生態(tài)法等）第六章地籍包括土地登記、地權(quán)限制、訊息化管理制度等內(nèi)容第七章土地規(guī)劃第八章土地整治（意義、近遠期目的、任務(wù)、范圍、體制、時代背景、國際經(jīng)驗、江河整治等）,二、分則,第九章基本農(nóng)田和耕地的保護第十章地域開發(fā)布局（發(fā)揮地域優(yōu)勢，改進生產(chǎn)力布局、區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃）第十一章農(nóng)林牧漁生物資源開發(fā)合理布局，振興農(nóng)村經(jīng)濟,二、分則,第十二章城鄉(xiāng)土地資源再生與利用（城市內(nèi)部資源再生、城鎮(zhèn)布局、農(nóng)地利用）第十三章工業(yè)、能源、交通、水利、軍事、航天等設(shè)施用地（參考俄羅斯土地法典）第十四章自然風貌區(qū)、自然資源保護區(qū)、風景名勝區(qū)、歷史文物區(qū)、旅游資源區(qū)等,二、分則,第十五章防沙治沙與改造黃土高原第十六章山地利用保護第十七章濕地保護第十八章流量資源利用與保護,二、分則,第十九章地下層土地保護與利用第二十章地熱資源利用與保護第二十一章地下水的保護和地質(zhì)災(zāi)害的防治第二十二章未利用和后備土地,二、分則,第二十三章土地管理陽光行政第二十四章土地的征收和征用第二十五章城鄉(xiāng)土地分別流轉(zhuǎn)制度,二、分則,第二十六章土地儲備制度（包括再分配與重劃）第二十七章農(nóng)地、水資源用地、林業(yè)用地、草地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地保安治理第二十八章土地動態(tài)監(jiān)測體系,二、分則,第二十九章海洋開發(fā)與保護第三十章土地監(jiān)督、監(jiān)察第三十一章法律責任第三十二章附則,四、現(xiàn)在已在制定物權(quán)法，今后是否還要制定《土地法典》,土地法和物權(quán)法是兩個不同的法，土地法是自然資源法，物權(quán)法是民事法律，調(diào)整的目的、對象、內(nèi)涵都不相同。雖然物權(quán)法的不動產(chǎn)物權(quán)是規(guī)范了土地和房屋，但并不因此就替代了土地法。兩者在規(guī)范土地上，亦有如下一些主要區(qū)別：,（一）土地法是源于人對土地的自然占有利用而衍生；物權(quán)法是源于物的商品交換；前者的規(guī)范的是人對土地的保護與利用的關(guān)系；后者是人在社會經(jīng)濟活動中對物行使支配力而享有的一定權(quán)利。（二）土地法賦予人的是一種特定權(quán)，其權(quán)利的行使是受一定的限制的；物權(quán)法賦予人的物權(quán)是一種對世權(quán)，是排斥他人對其行使權(quán)利侵害，是保護其物上權(quán)的。（三）土地法是公法，調(diào)整的是人與土地的關(guān)系，其主體有雙重性，宏觀調(diào)控主體為國家，利用主體為個人。法律關(guān)系主要是行政法律關(guān)系；物權(quán)法為私法，調(diào)整的是人與人之間在土地利用上的平等互利關(guān)系，法律關(guān)系主要是民事法律關(guān)系。,（四）土地法客體是人在特定土地上存在的權(quán)利；物權(quán)法的客體是直接受人支配的物。（五）土地法表明人對土地的利用必須遵循自然法則，生態(tài)規(guī)律和國家制定的規(guī)劃及其原理原則；物權(quán)法是保護權(quán)利人對物的利用，如何利用不作特別的規(guī)定。這是因為土地是自然資源不能與一般物等同的實質(zhì)所在。所以調(diào)整土地的法律關(guān)系主要是土地法。（六）土地法是特別法，物權(quán)法是普通法，按照特別法優(yōu)于普通法的法律原則。如果今后物權(quán)法對土地的規(guī)定與土地法的規(guī)定不一致時，則應(yīng)以土地法規(guī)定為準，這亦是兩者在法律原則上區(qū)別所在。,人地關(guān)系是指人在保護土地資源利用土地資源過程中所發(fā)生的一種社會關(guān)系，這種關(guān)系是與整個社會經(jīng)濟制度和人類生存環(huán)境相聯(lián)系的人類社會的一種基本關(guān)系。它要服從的主要是自然規(guī)則。馬克思曾指出“法律只是在自由的、無意識的自然規(guī)律變成有意識的國家法律時才能起真正的法律作用。”《土地法典》正是從這個意義上去制定的。它的不可替代性是顯而易見的。所以我們認為民法的物權(quán)法不可能替代《土地法典》的。恰恰相反，民法、物權(quán)法關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)的行使是以土地法典為支撐的，不動產(chǎn)物權(quán)權(quán)利的行使，在一定程度上受土地法典的制約。,謝謝！,