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1、區(qū)域中心城市政府職能轉變專題研究,,2020/7/5,2,區(qū)域中心城市政府職能轉變 專題研究,一、政府職能的科學界定 二、關于政府職能轉變的歷史 三、當前區(qū)域中心城市政府職能轉變存在的問題、難點及對策,2020/7/5,3,美國紐約大學管理系專家E.S.隆瓦斯教授有一句名言：“政府的職責是掌舵而不是劃獎” 奧爾森說：“一個能夠促進社會經濟繁榮的政府，其職責只是界定產權、保證合約的有效履行及保護個人財產不受到侵犯，除此之外，政府能夠做的事情不多?！?2020/7/5,4,政府職能的科學界定,1、科學的認識政府是正確界定政府職能的前提 2、政府職能的界定歸根到底是政府與市場關系的界定 3、

2、城市政府職能的界定 4、政府職能不是一成不變的,,“政府”（Government）這個詞的英語詞根來自希臘文，意思是“操舵” 。,2020/7/5,6,1、如何科學的認識政府？,政治學辭典注釋為：“政府通常指中央和地方各級國家權力機關的執(zhí)行機關或國家行政機關?！币簿褪钦f政府是國家機構的重要組成部分。但這只是定義，而不是政府的本質。,2020/7/5,7,政府的本質,政府本質上是一種處理全局性利益矛盾,維護和促成社會共同體全局性利益的工具性存在物,社會 共同利益 特殊機關（政府的雛形） 國家,,,,因此，我們要清醒認識到： “政府既有其獨特的力量,也有其獨特的弱點.” 其獨

3、特的力量來自其獨特的壟斷地位,它有征稅、執(zhí)法的權力和對全民的號召力,這些權力為創(chuàng)造良性的社會、經濟環(huán)境提供可靠保證。 其獨特的弱點也同樣來自其獨特的壟斷地位:首先,對政府行為進行全面監(jiān)督是相當困難的,如很難確保政府官員對其行為真正負起責任;其次,獨特的壟斷地位形成的特殊利益集團,總是試圖將政府的決策引導到對自己有利的方面,從而失去公正與公平;另外,也很難避免在政府機構內部存在某些任意性空間,從而隨意干預和腐敗行為成了一大公害。,2、政府職能的界定歸根到底是政府與市場關系的界定,一是政府在為市場創(chuàng)造宏觀經濟環(huán)境方面的作用,這是任何其它力量所不能替代的; 二是政府對市場的破壞作用,這是任何其它力

4、量都難以抗拒的。,2020/7/5,11,3、城市政府職能的界定,城市政府職能是指城市政府根據國家賦予的權力,為實現國家意志、維護城市安全、穩(wěn)定和推動城市各項事業(yè)發(fā)展而擔負的職責和功能。,一般說來,在市場經濟條件下,城市政府主要有以下九個方面的職能: (1)城市規(guī)劃 (2)公共工程 (3)衛(wèi)生 和環(huán)境保護 (4)公共教育 (5)文化娛樂 (6)社會福利 (7)公共安全 (8)公用事業(yè) (9)經濟振興。,2020/7/5,13,4、政府職能不是一成不變的,因為政府職能作為上層建筑的重要方面,必須與其賴以生存的經濟基礎相適應，而經濟基礎是不斷變化的。,2020/7/5,14,二、關于政府職能轉

5、變的歷史,1、西方發(fā)達國家的政府職能轉變的進程 2、當代中國政府職能轉變的進程 3、經驗與啟示,1、西方發(fā)達國家的政府職能轉變的進程,1、經濟自由主義 2、凱恩斯主義 3、新經濟自由主義 4、新凱恩斯主義,,,,由上述可見,西方政府在經濟自由主義與國家干預主義交替發(fā)展,幾經浮沉后,逐漸把兩者合理部分融合吸收,努力尋求一條介于經濟自由主義與國家干預主義之間的“第三條道路”。,2、當代中國政府職能轉變的進程,第一階段(19781984) 第二階段(19841992) 第三階段(1992年10月以后),我們通過對西方政府職能轉變歷程和我國政府職能轉變歷程的分析,可以引出如下幾點啟示：

6、 1、政府職能的發(fā)揮是由各國的經濟發(fā)展水平所決定的。一般而言,在工業(yè)化初期,或者說資本力量還比較薄弱的時候,政府則主要發(fā)揮“拐杖”的作用;而在工業(yè)化取得一定成就,或者說市民社會強大的時候,政府則主要發(fā)揮“守夜人”的作用,政府職能的主要作用側重于為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造外部環(huán)境和條件。正是這樣,主張政府只管“法律”和“秩序”的洛克出于英國,深信“看不見的手”的神奇作用的亞當斯密也出于英國。而法國則不得不依靠政府這根“拐杖”了,后起的德國、日本對政府的依賴就更大了。今天,已經有越來越多的學者們承認政府與市場的作用是同等重要的,要選擇處理好政府與市場兩者的關系。,2、從某種意義上而言,我們政府在轉

7、型期的作用不能只是消極放權。中國政府職能范圍和程度的界定,必須立足于國情,綜合權衡國內的經濟基礎狀況、社會文化傳統(tǒng)、倫理道德規(guī)范、法制完備程度等因素。目前,中國正處在計劃經濟向市場經濟過渡的轉軌時期,不能簡單地認為只要政府采取放任主義,社會主義市場經濟就會生長起來;更不能把自由資本主義時期那套政府與市場關系的模式搬過來,似乎要搞市場經濟就得從資本原始積累開始,政府只管法律和秩序。顯然,這就從根本上忽視了我國經濟體制改革的邏輯起點。我國近年來的改革已經取得了明顯的成效,但是改革還沒有完全到位,許多政企不分、條塊分割等現象還困擾著政府和企業(yè)。因此,以簡政放權、政企分開為內容的經濟體制改革仍要繼續(xù)下

8、去。但是,在經濟體制轉型時期,政府培育扶助市場的作用是不能削弱的,從這個意義上講,它應該是一個強有力的政府,只是其價值取向與傳統(tǒng)的中央高度集權政府是不同的?？梢?中國政府面臨的課題是雙重的,一方面要限制,減少乃至取消某些權力;一方面要強化某些權力。,3、綜觀當代國外市場經濟和政府職能模式,可以說色彩紛呈,形態(tài)各異。有美國的自由市場經濟模式、法國計劃市場模式、德國社會市場模式、東亞政府主導型等等。面對這眾多的模式,是全部“拿來”還是有所選擇?我們不能像逛超級市場一樣,到一個貨架上拿來英國的政府考試制度,到第二個貨架上拿來德國政府嚴格的紀律體系,到第三個貨架上拿來美國政府靈活高效的組織體系,到第四

9、個貨架上拿來日本政府嚴密的運行體系,然后把他們裝備成一部完美的政府機器。這是不切實際的想法。每一個政府的存在都有其自身的環(huán)境,不能脫離條件去幻想一個完美的政府。進一步來說,倘要選擇,哪些是我們所需要的?哪些更具有現實性?世界銀行副行長勞倫斯在中國訪問時曾指出,世界經濟的總趨勢在70、80年代是減少政府干預,但90年代則流行強化政府干預。,這一結論,是對西方資本主義國家政府職能演變過程的準確概括。因為大多數國家80年代在新自由主義的影響下,沿著減少政府干預的道路走了很長一段時間。進入90年代以后,市場帶給他們的困惑甚至災難,使他們再次認識到市場的局限與不足,尋求增加政府干預經濟的發(fā)展道路確實成為

10、世界趨勢。這一趨勢變化為中國政府職能定位無疑起到了重要的借鑒作用。但是如果以此機械地規(guī)范和塑造中國政府的經濟職能是不切實際的。在此之前,中國面對的不是西方國家過于自由放任而導致的經濟滯漲的失敗和痛苦,而是固若金湯的計劃經濟統(tǒng)治下的宏觀微觀交匯,政企政事不分,管得過寬過細的長期束縛。對于中國來說,減少政府不必要的干預,清理各種關系,塑造政府職能作用是中國政府一項長期而又艱苦的任務。如果以世界流行理論來定位中國政府的經濟職能,很可能為那些頑固堅持傳統(tǒng)體制、繼續(xù)粗暴干預經濟提供借口。,三、當前區(qū)域中心城市政府職能轉變存在的問題、難點及對策,1、存在的問題和難點 2、對策建議： （1）西方模式 （2）

11、三種成功的中國城市政府模式 （3）現行行政審批制度的改革、電子政務等政府職能轉變舉措 3、成都市縣政府在WTO背景下的職能定位,2020/7/5,23,1、存在的問題和難點,調查中，44的市民表示了解地方政府機構改革，7成以上被調查者持“我關注，我贊同”的態(tài)度，其余則對機構改革“一般關心”或“不大關心”。有的則認為如今值得關注的熱點太多，政府機構改革只是其中之一而已，并不十分看重。在對地方政府機構改革應注意的問題表述中，“機構改革應落實處 ”和“任人唯賢，競爭上崗”位居首位，在“妥善安置分流人員”的表述中，54的被調查市民與80的被調查公務人員持肯定態(tài)度。,我認為,這類問題目前比較突出地體現在

12、三個方面： (一)“政府承包責任制”的存在及其影響 (二)地方政府經濟管理職能的過多存在及其后果 (三)政企不分的現行干部人事制度及其影響,2020/7/5,25,2、對策建議：（1）西方模式,1、美國式自由市場經濟模式下的政府職能 2、德國式社會市場經濟模式下的政府職能 3、日本式政府主導型市場經濟模式下的政府職能 4、法國式計劃市場經濟模式下的政府職能,2020/7/5,26,（2）三種成功的中國城市政府模式：順德、溫州、蘇南模式,順德模式是競爭政府模式 溫州模式是輔助政府模式 蘇南模式是社區(qū)政府模式,2020/7/5,27,順德是珠江三角洲上的一個縣級市,是廣東省綜合改革試驗市,也是廣東

13、要在全國率先基本實現現代化的試點市。經過近23年的改革開放,順德市由農業(yè)縣發(fā)展為以家電制造業(yè)為主的百萬人口的工業(yè)城市。 順德現象是珠江三角洲經濟奇跡的典型代表。順德現象是在我國市場化不均衡發(fā)展格局下,部分地區(qū)先行實現工業(yè)化、市場化與現代化的典型。,2020/7/5,28,順德模式是競爭政府模式,1、順德現象是我國城市政府自主權擴大的必然結果 2、順德現象是我國城市政府競爭的產物 3、順德現象是將政府職能轉換與產權制度改革緊密結合的產物,溫州模式是輔助政府模式,即政府在市場經濟發(fā)展中起輔助的作用和引導的作用。溫州模式是輔助政府模式,即政府在市場經濟發(fā)展中起輔助和引導的作用。溫州模式是市場力量起著

14、自組織的作用,政府起著促進性和輔助性的作用,因而是“輔助政府模式”,又稱“市場解決模式”、“自發(fā)自生發(fā)展模式”、“自組織模式”。 它的主要宗旨是政府的輔助性原則,體現了政府和市場、政府和社會、政府和企業(yè)之間的自下而上的“分工”思路,這一思路的要點是:凡是個人、市場和社會能夠獨立承擔的事務,政府任由個人、市場、社會來承擔;如果個人、市場、社會無法獨立承擔,則由國家來提供輔助;凡是下級政府能夠獨立承擔的事務,上級政府任由其自行來承擔;如果下級政府無法獨立承擔,則或由下級政府聯合承擔或由上級政府提供輔助,2020/7/5,30,溫州市場經濟發(fā)展過程中政府的輔助作用,對溫州政府職能成功轉變的分析,對我

15、國城市政府職能轉變具有深刻啟示： 1、溫州政府對市場經濟法規(guī)的完善與對股份合作制經濟發(fā)展自始至終的支持是溫州市場經濟發(fā)展的關鍵 2、溫州市政府在市場經濟發(fā)展過程中,注意引導市場經濟的發(fā)展,使政府起到輔助、引導的作用,2020/7/5,31,蘇南模式是社區(qū)政府模式,蘇南模式是社區(qū)政府模式,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等基層社區(qū)政府采用集體投資手段發(fā)展經濟,并用集體收入作為公共財政基礎,履行政府公共職能,為社區(qū)提供各種公共服務與公共產品。,2020/7/5,32,“蘇南模式”的三個重要特征,1、蘇南模式是“壓力型行政體制” 2、蘇南模式是社區(qū)產權制度 3、蘇南模式是社區(qū)公共政府,2020/7/5,33,順德現象、溫州

16、模式和蘇南模式給其它城市政府行政改革的一個深刻啟示就是：城市政府要將自身的職能轉移到維護產權、維護市場秩序、公正司法與公正執(zhí)法、提供地方性公共產品與公共服務,搞好現代化和城市化的社會管理。,2020/7/5,34,（3）現行行政審批制度的改革、電子政務等政府職能轉變舉措,行政審批就是人們常說的行政許可。它是行政機關依法對社會、經濟事務實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可缺少的，多年來在實際上也起了重要作用。但目前行政許可普遍存在過多過濫現象，有的甚至成為阻礙經濟發(fā)展、損害公民權利的擾民制度，成為地方保護主義甚至腐敗的溫床，從而引起人民群眾的不滿。,2020/7/5,35,一位北京警察在搗毀某

17、非法制造假冒公章的犯罪窩點時，曾對著攝像機鏡頭說：這里除了婦聯的章沒有，國務院和北京市政府所有部門、機關的公章都有。 這個新聞故事除了讓人對犯罪分子的膽大妄為感到震驚外，也讓不少人更深地體會到公章在中國社會中至高無上的地位。它是政府行政審批的最終標記，而政府的審批權限可以說無所不包。,2020/7/5,36,據不完全統(tǒng)計，國務院各部門審批項目達多項，各省市統(tǒng)計一般也是項以上。除法律、法規(guī)外，一些地方或部門在行政規(guī)范性文件中隨意設定各種許可制度，或在各種許可制度以外，另加年檢、月檢等。,2020/7/5,37,行政許可過多過濫的原因,首先行政許可設定權不明確，誰都可以創(chuàng)設行政許可，有些鄉(xiāng)政府、縣

18、政府在設，有些行政機關內設機構如局呀、司呀、處呀也在設。 其次，設定行政許可的事項不規(guī)范，一講行政管理，就要審批。什么事需要審批，什么事不需要審批，隨意性很大，沒有一個明確的標準 其三，實施行政許可環(huán)節(jié)過多、手續(xù)繁瑣、時限過長、“暗箱操作”，老百姓辦事很難。 其四，重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現象比較普遍，市場進入很難，而一旦進入卻又缺乏監(jiān)管。 其五，行政許可成了部門、地方獲取利益的方法。 最后，行政機關實施行政許可，往往只行使權力而沒有承擔責任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。,2020/7/5,38,最近，備受社會各界關注的行政許可法草案已提請九屆全國人大常委會第29次會議審議。它標志

19、著國內政府職能轉變邁開最為重要的一步。因為，該草案不僅以制度化的方式明確了政府職能轉變的原則，而且還把這些原則具體化。,2020/7/5,39,,該草案原則上確定了：“凡是通過市場機制能夠解決的問題，應當由市場機制去解決；通過市場機制難以解決，但通過規(guī)范、公正的中介機構能夠解決的問題，應當通過中介機構自律去解決；即使是市場機制、中介機構自律解決不了，需要政府加以管理的問題，也要首先考慮通過事后監(jiān)督去解決?！?2020/7/5,40,電子政務,電子政務就是政府機構應用現代信息和通信技術，把管理和服務通過網絡技術進行集成，借助Internet上實現政府組織結構和工作流程的優(yōu)化和重組，超越時間、空間

20、和部門分離的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質、規(guī)范、透明、符合國際水準地管理和服務。,2020/7/5,41,電子政務的發(fā)展階段,起步階段，電子政務發(fā)展的早期較為普遍的一種形式“政府上網”，發(fā)布法規(guī)、指南、政府機構等各種靜態(tài)信息，政府與用戶在網上互不聯系； 單向交流階段，政府提供某種程度的服務，用戶可下載一些政府表格等，并向政府發(fā)出詢問； 雙向互動階段，政府與用戶在網上完成互動，例如在網上取得報稅表，填寫后將表發(fā)送至國稅局，企業(yè)和居民還可與政府在網上溝通； 成熟階段，就是網上事務處理，政府與用戶在網上完成一個事務處理的全過程。,2020/7/5,42,電子政務在我國經過近3年的發(fā)展，目前已有70%

21、以上的地市級政府在網上建立了辦事窗口，政府網站多達3000多個，然而日前公布的中國電子政務研究報告表明我國電子政務度僅為22.6%，目前還有很多政務網站信息量少、實用性差、缺乏交互性、更新不及時，大多數的政府網站都以內容簡介、部門設置、政策法規(guī)等為主，電子政務在提高政府工作效率、轉變政府職能方面的作用得不到很好的體現。,廣州市天河區(qū)是我國最早實行電子政府的地區(qū)之一，也是電子政務實施得最到位的典范地區(qū)之一，每周來區(qū)政府參觀交流的各級政府領導絡繹不絕。天河區(qū)政府網站上最有特色的就是“政民互動”欄目，該欄目的建立為百姓和政府的溝通提供了最大的便利。通過該網站，市民可以給區(qū)長發(fā)e-mail，進行咨詢、

22、投訴，或者發(fā)表建議，對每一封郵件，區(qū)長都會有具體的批示，然后交給下屬部門去具體辦理。信件的處理情況會在網上顯示，發(fā)信的市民只要上網一查，就能得知自己的意見是已經被批示了還是正在處理。而其它市民同樣也能從網上得知意見的處理結果。在以前，一個信訪意見的處理需要一周兩周甚至一個月，如今僅要幾天時間就能得到解決，從而大大提高了政府的運行效率。應該說，天河區(qū)政務網站成功之處在于它發(fā)揮了互聯網的互動性特點，雖然天河政務網還遠未實現網上辦公，但也已經初步應用了互聯網的互動性，從而將政務網站辦成了具有互動性、親和力的真正屬于人民的政府網站。,2020/7/5,44,3、成都市縣政府在WTO背景下的職能定位,（

23、1）點評成都 （2）思路 （3）對策,2020/7/5,45,南方網依據城市競爭力的價值體系、集合優(yōu)勢和弓弦模型理論，優(yōu)選并建立兩套、五層、88個具體要素的指標體系，采用19971999年度有關城市的標準統(tǒng)計數據和專家、居民問卷數據，運用主成分、模糊曲線等計量方法，進行數萬次的大量數學計算，得出有關中國24城市綜合和分項競爭力的得分和排序結果。成都排名第19位，比重慶落后2名，前10個最具競爭力城市依次是：上海、深圳、廣州、北京、廈門、無錫、天津、大連、杭州、南京。,重慶被評為是西部最具競爭力的城市。而成都被評為經濟穩(wěn)定性最佳的城市。 因為成都人才競爭力較強，作為西南地區(qū)人才薈萃之地，不僅其勞

24、動力的數量較大、整體素質較高，而且教育也比較發(fā)達。在資本競爭力方面，資本實力、金融控制能力都相對較強；工業(yè)經濟及技術基礎雄厚，工商業(yè)門類齊全，結構競爭力強；是西南地區(qū)重要的政治、經濟、文化、科技、交通中心，區(qū)位競爭力較強。盡管成都科技實力較強，但其科技競爭力不強，因為其科研成果轉化能力弱。雖然秩序競爭力不強，但經濟發(fā)展的穩(wěn)定性在全國表現最好。在提升基礎設施、制度、文化、管理、開放等競爭力方面還有著巨大的潛力。,2020/7/5,47,從瑞士洛桑國際管理學院（IMD）最新公布的2002年世界主要國家和地區(qū)國際競爭力排行榜顯示，2002年中國國際競爭力，總體排名居世界第31位，比2001年上升了兩

25、位；經濟競爭力從上年排名的第七位升至第三位。,2020/7/5,48,在目前的中國，我們不難察覺有三個城市群正浮出水面，逐漸形成未來中國城市框架的基本格局：一個是以上海為龍頭的長江三角洲城市帶，一個是所謂的以北京、天津為核心的大北京都市圈，另一個則是以香港、廣州為核心的華南城市帶。這三個城市群好比三個巨大的增長極，集聚效應十分明顯，據統(tǒng)計，其總人口只占全國人口的7.53%，土地占全國的1.24%，但GDP卻占全國總額的30%，利用外資額更高達73%。,2020/7/5,49,思路,火鍋理論與騰籠換鳥 城市定位是基本前提 市長要從船老大變?yōu)榇L,2020/7/5,50,對策,1、重新定位政府職能，確立現代管理理念 2、抓緊清法、修法、立法，提高執(zhí)法水平和規(guī)則意識 3、轉變管理方式，從嚴依法執(zhí)政 4、加強政務公開，增強辦事透明度 5、發(fā)展規(guī)范中介組織，健全其獨立運行機制,