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1、行政管理 　摘要：行政活動中對相對人具體權(quán)利義務(wù)影響最直接的是行政決定，通過對行政聽證程序立法實踐比較成熟的幾個國家的對比和行政活動本身特點的分析，可以了解行政程序法中行政決定聽證程序的一般規(guī)則。要全面掌握行政決定聽證一般規(guī)則，重點要對其聽證的原則、聽證的主體、聽證的步驟、聽證筆錄的效力和決定進行深入分析。 　　關(guān)鍵詞：行政決定；聽證原則；聽證主體；聽證步驟；筆錄效力 　　 　　自1996年《行政處罰法》首次對聽證程序加以規(guī)定以來的十多年間，"聽證";一詞成為行政程序中最為公眾熟知和關(guān)注的"明星詞匯";。但實際上，聽證是一個十分模糊的詞語，

2、最廣義上的行政聽證甚至涵蓋了從行政立法到行政決策到行政決定的大多數(shù)行政活動。聽證本身的意思是聽取對方意見，它不僅指正式的聽證會，還包括公聽會、書面陳述等一切聽取意見的方式，學(xué)理上以是否舉行正式的聽證會將其分為正式的聽證和非正式的聽證兩類。我們所討論的行政決定聽證當(dāng)是指正式聽證。就聽證在行政活動中的使用而言，大致可分為行政立法聽證、行政決策聽證和行政決定聽證三類。本文所討論的就是行政決定的正式聽證程序，雖然該程序并不如決策程序所為公眾關(guān)注，但因為行政決定是對相對人權(quán)利義務(wù)影響最大最直接的一類行政活動，所以，聽證程序在行政決定中的作用是不可估量的。本文所要討論的僅僅是行政決定的聽證程序，確切的說是

3、行政決定的正式聽證程序，這是必須注意的。即使把討論的范圍縮減至此，我們也發(fā)現(xiàn)中國當(dāng)下的行政決定聽證程序也是散見于各個立法中不能統(tǒng)一且千差萬別的。 　　 　　一、聽證的主體 　　 　　聽證的主體由三方面組成，居于中立地位的聽證主持人，行政機關(guān)調(diào)查人員以及當(dāng)事人和參加人，這其中有兩個問題是值得探討的。 　　首先是主持人的選任。從各國規(guī)定看通常有兩種做法，一是在行政機關(guān)內(nèi)專門設(shè)立行政法官主持聽證，以美國為代表。二是選任行政機關(guān)首長或所屬職員為主持人，這種做法為大多數(shù)國家所采用。無論采用何種方式，必須保證的是主持人的中立地位和專業(yè)知識。這實際上是一個兩難的選擇，因為專業(yè)知識往往為行政機關(guān)所壟斷。因此平

4、心而論，美國的行政法官制度雖然稍嫌繁瑣，但無疑獨立性和中立性得到了保證。 　　其次是聽證參加人的范圍。當(dāng)事人當(dāng)是指行政決定所直接指向的相對人，參加人指的則是受行政決定影響的其他利害關(guān)系人。現(xiàn)代行政程序法的發(fā)展趨勢是擴大公民在決定作出中的參與，從各國對有權(quán)參加聽證的主體范圍的規(guī)定來看，權(quán)益受行政決定間接的人都可以參加聽證。對參加人范圍的界定，美國法院的規(guī)定不失為一種精巧的設(shè)計：凡是有權(quán)對行政行為進行起訴的，應(yīng)當(dāng)也有權(quán)參加聽證。一方面聽證本來就是脫胎于訴訟借鑒于行政的程序，另一方面二者參加人范圍的一致也保證了聽證與可能隨之發(fā)生的行政訴訟的連續(xù)性。 　　 　　二、聽證的步驟 　　 　　聽證制度既借鑒

5、于訴訟，在步驟上也應(yīng)基本與其保持一致，具體而言分為通知、正式聽證前的預(yù)備程序、聽證開始、舉證和質(zhì)證、辯論、決定的做出。貫穿于這其中的還有當(dāng)事人和參加人的閱卷權(quán)制度、律師協(xié)助和代理制度、聽證筆錄制度。但聽證畢竟不是訴訟，需要遵循行政活動的效率性原則，同時又因為還存有可救濟性，在程序細節(jié)上未免要簡化許多。在聽證步驟中的大部分規(guī)則都可以套用訴訟中的已有規(guī)定，比如通知制度、回避制度、律師協(xié)助和代理制度、舉證和質(zhì)證制度、筆錄制作制度，在本文不再一一贅述。但出于行政活動的特殊性聽證中的某些程序還是值得關(guān)注的，決定作出中的聽證筆錄效力問題和決定做出權(quán)歸屬問題事關(guān)整個聽證程序的效果，在本文將單獨討論，其他環(huán)節(jié)

6、中值得探討的問題如下所述。 　?。ㄒ唬┱铰犠C前的預(yù)備程序 　　正式聽證前的預(yù)備程序目的在于提高行政活動的效率性，但在各國的形式和效果都不盡相同。在美國這一程序被稱為預(yù)備會議，"美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了聽證前的會議制度，行政機關(guān)往往在舉行正式的聽證會前召集由各方當(dāng)事人參加的預(yù)備會議，如果當(dāng)事人之間能夠在聽證前的會議中協(xié)商解決爭端，則聽證程序不必再舉行。";這一制度功能一方面是對爭議較少的事實達成合意以簡化爭端，另一方面當(dāng)事人如果能夠在會議中達成協(xié)議解決爭端則可以避免正式聽證會召開帶來的資源浪費。在我國臺灣地區(qū)"行政程序法";中也有類似規(guī)定，即預(yù)備聽證。但其功能較美國的制度則狹窄許多,"在預(yù)

7、備聽證中，得議定聽證程序之進行，厘清爭點，提出有關(guān)文書之證據(jù)，變更聽證之期日、場所與主持人（行程58）。";由此可以看出，該程序并不具有提前終結(jié)糾紛的功效而只具備簡化爭端為正式聽證順利進行鋪墊的作用。 　?。ǘ┕_言辭原則 　　關(guān)于言辭原則各國的規(guī)定基本一致，聽證以言辭方式為原則，以書面和其他方式為例外，但限于法律規(guī)定的情形。以德國為典型，"《聯(lián)邦德國行政程序法》第67條第2項規(guī)定：當(dāng)局在以下情形中，可以不經(jīng)言辭辯論徑直作出決定：1.申請得到全部參加人的贊同并全部得到滿足的；2.沒有任何參加人在規(guī)定的期限內(nèi)對預(yù)定的措施提出異議的";應(yīng)當(dāng)說，聽證中言辭原則的貫徹并不需要達到訴訟中的標準，這是由行政決定所處理問題的獨特性決定的，比如危急情形的出現(xiàn)。 　　公開原則在各國的適用則出現(xiàn)較大分歧?？偟膩碚f有兩種，一種是以公開為原則不公開為例外，如我國臺灣地區(qū)。另一種是以不公開為原則公開為例外，以德國和日本為代表。值得思考的是，臺灣地區(qū)行政程序法移植于德國，但在公開聽證過程的規(guī)定上卻與德國大相徑庭，是否源自于對其本土行政機關(guān)公平性的不自信。因為顯然公開聽證過程必定會帶來行政資源和效率的浪費，而不公開則考驗著行政機關(guān)的公斷力。反觀我國大陸行政活動的現(xiàn)狀，似乎臺灣地區(qū)的規(guī)定更切合國情。