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1、美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)保護(hù)地的管理與維護(hù)論文 　　世界自然保護(hù)聯(lián)盟 （IUCN） 認(rèn)為保護(hù)地是通過(guò)法律和其他有效方式， 特別用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的陸地或海洋。作為《生物多樣性保護(hù)公約》的核心內(nèi)容之一， 保護(hù)地已經(jīng)在全世界范圍內(nèi)被看作是保護(hù)自然資源和維護(hù)生物多樣性的一種工具。 　　美國(guó)1872年建立了世界上最早的國(guó)家公園—黃石公園， 拉開(kāi)了保護(hù)地的序幕。美國(guó)擁有22。64億英畝的土地， 其中聯(lián)邦政府6。35億英畝， 約占總面積的28。05%， 州政府及各級(jí)地方政府共有1。95億英畝， 印第安人有5600萬(wàn)英畝的印第安保留地， 另外， 13。78億英畝的屬私有

2、土地。美國(guó)保護(hù)地的治理方式多樣， 其中的政府治理的保護(hù)地， 主要是聯(lián)邦或者中央政府部門、地方政府和政府委托管理；而分享治理的保護(hù)地， 是跨境管理與合作管理。研究美國(guó)聯(lián)邦政府層面對(duì)于保護(hù)地的管理與維護(hù)， 對(duì)于我國(guó)生態(tài)紅線區(qū)域自然保護(hù)區(qū)的管理有積極的借鑒意義。 　　分類分級(jí)保護(hù) 　　美國(guó)保護(hù)地與世界自然保護(hù)聯(lián)盟 （IUCN） 銜接。世界自然保護(hù)聯(lián)盟 （IUCN） 將保護(hù)地類別劃分為五級(jí)六類：Ia為嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)， 主要用于科研；Ib是自然荒野地， 用于保護(hù)自然面貌；II是用于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)及娛樂(lè)活動(dòng)的保護(hù)地的國(guó)家公園；III為自然紀(jì)念地；IV是棲息地/物種管理地；V和VI分別是風(fēng)景/海景保護(hù)地、

3、資源管理保護(hù)地。 　　美國(guó)保護(hù)地?cái)?shù)量高達(dá)10480個(gè)， 主要保護(hù)地體系有國(guó)家公園體系、國(guó)家野生動(dòng)物庇護(hù)所體系、國(guó)家景觀保護(hù)體系、國(guó)家森林體系、國(guó)家原野地保護(hù)體系、國(guó)家步道體系、國(guó)家原野風(fēng)景河流體系等。各體系內(nèi)又包含多個(gè)類型， 以聯(lián)邦的國(guó)家公園為例， 除了59個(gè)國(guó)家公園外， 在國(guó)家公園體系中的408個(gè)單位中， 還有300多個(gè)各種類型的單位， 比如：國(guó)家紀(jì)念地、國(guó)家歷史公園、國(guó)家歷史遺址、國(guó)家紀(jì)念遺址、國(guó)家戰(zhàn)場(chǎng)、國(guó)家休閑區(qū)、國(guó)家海岸、國(guó)家湖岸、國(guó)家河流、國(guó)家公園路、國(guó)家步道等。 　　主要保護(hù)地類型與IUCN對(duì)應(yīng)表 　　保護(hù)等級(jí)分類。美國(guó)的保護(hù)地等級(jí)劃分為四級(jí)：1級(jí)保護(hù)地， 永久性保護(hù)，

4、且不改變自然狀態(tài)；制定并實(shí)施管理計(jì)劃；維護(hù)自然狀態(tài)， 允許自然干擾或模擬自然干擾。2級(jí)保護(hù)地， 永久保護(hù)， 且不改變自然狀態(tài)；制定并實(shí)施管理計(jì)劃；維護(hù)基本自然狀態(tài)， 允許一定程度的開(kāi)發(fā)或管理。3級(jí)保護(hù)地， 保護(hù)大部分區(qū)域， 允許集約式利用。4級(jí)保護(hù)地， 指尚未認(rèn)定的保護(hù)地。 　　主要保護(hù)地體系。美國(guó)的保護(hù)地大致可以分為八類， 主要由國(guó)家公園管理局、美國(guó)魚和野生動(dòng)物管理局、美國(guó)林務(wù)局以及美國(guó)土地管理局單獨(dú)或者聯(lián)合管理。 　　多部門管理 　　美國(guó)在保護(hù)地管理方面， 各個(gè)部門協(xié)調(diào)合作， 分工明確。因土地權(quán)屬是美國(guó)聯(lián)邦政府進(jìn)行管理的前提， 所以聯(lián)邦政府基本擁有其保護(hù)地的所有權(quán)， 由農(nóng)業(yè)部、、內(nèi)政

5、部以及能源部共同管理。其中， 美國(guó)土地管理局、美國(guó)林務(wù)局、美國(guó)魚和野生動(dòng)物管理局、國(guó)家公園管理局是管理保護(hù)地土地的四大部門， 共掌管著約93。8%的聯(lián)邦保護(hù)地土地。保護(hù)地類型多樣、分布不一， 聯(lián)邦政府為了更好地對(duì)保護(hù)地進(jìn)行維護(hù)與治理， 一些保護(hù)地的維護(hù)往往需要跨部門合作。 　　美國(guó)林務(wù)局， 于1905年成立， 隸屬農(nóng)業(yè)部， 它的作用是維護(hù)國(guó)家森林體系的健康、生物多樣性以及生產(chǎn)力。國(guó)家公園管理局， 隸屬內(nèi)政部， 成立于1916年， 主要職責(zé)為保護(hù)美國(guó)自然、歷史和文化資源， 讓公眾參與其中， 并且提供休閑娛樂(lè)場(chǎng)所。美國(guó)土地管理局屬于內(nèi)政部， 在1946年成立， 其使命是維護(hù)公共土地健康、多樣性和

6、生產(chǎn)力， 為公眾和后代帶來(lái)使用、享受的機(jī)會(huì)。1966年成立的"魚和野生動(dòng)物管理局"， 同樣隸屬于內(nèi)政部。它主要針對(duì)野生動(dòng)物、鳥類、魚類、瀕危物種及其棲息地的保護(hù)和管理。 　　保護(hù)地經(jīng)濟(jì)手段 　　因美國(guó)注重私有權(quán)屬， 所以要通過(guò)單純付費(fèi)購(gòu)買、稅收費(fèi)用、保護(hù)地租賃等經(jīng)濟(jì)手段獲得私人土地所有權(quán)或部分權(quán)益， 從而得到管理土地的權(quán)利。美國(guó)在保護(hù)地資金管理和運(yùn)用方面有較為成熟的操作與流程， 對(duì)后續(xù)保護(hù)地的管理和維護(hù)方起著非常重要的作用。 　　單純付費(fèi)購(gòu)買。為了防止土地生態(tài)被破壞， 政府往往選擇從土地所有者手中購(gòu)買該土地的所有權(quán)， 進(jìn)而對(duì)土地進(jìn)行保護(hù)。該方式操作簡(jiǎn)單， 經(jīng)過(guò)正規(guī)的土地交易流程即可實(shí)現(xiàn)。

7、但值得注意的是， 因土地的價(jià)格由現(xiàn)有土地的價(jià)格和機(jī)會(huì)成本組成， 當(dāng)政府與土地所有者進(jìn)行價(jià)格協(xié)商時(shí)， 土地的機(jī)會(huì)成本成往往會(huì)為商討的焦點(diǎn)且購(gòu)買者可能會(huì)花費(fèi)大量的資金。通過(guò)購(gòu)買得到土地所有權(quán)， 保護(hù)者可以根據(jù)其目的對(duì)土地進(jìn)行保護(hù)和規(guī)劃。 　　稅費(fèi)費(fèi)用。政府也可以通過(guò)稅收來(lái)加強(qiáng)土地的保護(hù)和利用。通常運(yùn)用兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)：即稅收的減免或加重征收。由于土地所有者因保護(hù)土地而失去開(kāi)發(fā)的權(quán)利， 所形成的經(jīng)濟(jì)損失， 政府會(huì)通過(guò)稅收減免或者其他現(xiàn)金的形式予以補(bǔ)貼；而對(duì)不合理開(kāi)發(fā)利用土地， 導(dǎo)致土地出現(xiàn)退化的， 政府會(huì)加重征稅來(lái)遏制這種現(xiàn)象。 　　保護(hù)土地租賃。與單純購(gòu)買土地所有權(quán)不同， 政府或者個(gè)人有時(shí)更傾向

8、于通過(guò)租賃來(lái)獲得保護(hù)地的部分權(quán)益， 并加以保護(hù)。土地租賃有兩種特點(diǎn)， 一是承租者向土地所有者支付租金， 獲得一定時(shí)間內(nèi)保護(hù)地的部分權(quán)益；二是承租者可以得到土地的造林權(quán)， 且可以對(duì)野生動(dòng)物棲息地進(jìn)行保護(hù)。因保護(hù)地的租賃涉及到的資金比單純購(gòu)買土地的費(fèi)用少， 且可以在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的保護(hù)， 因此該方法受到政府、非政府以及個(gè)人的青睞。 　　資金來(lái)源。資金是保護(hù)地進(jìn)行保護(hù)與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)， 在保護(hù)地的運(yùn)行與維護(hù)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。美國(guó)聯(lián)邦政府的資金來(lái)源渠道多樣， 有政府撥款、個(gè)人及社區(qū)捐贈(zèng)等， 而后兩者是美國(guó)保護(hù)地資金來(lái)源的主要渠道。政府撥款主要給四大土地管理部門， 分法定撥款與自主撥款， 法

9、定撥款是指定性的， 自主撥款每年需要國(guó)會(huì)審批。 　　依法保護(hù) 　　從保護(hù)地的確立到管理機(jī)構(gòu)職責(zé)、管理規(guī)劃以及后續(xù)對(duì)其開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)， 美國(guó)都以相對(duì)應(yīng)的法律為基礎(chǔ)。 　　保護(hù)地確立方面。早在1906年， 國(guó)會(huì)頒布的《古跡法》標(biāo)志著國(guó)家紀(jì)念地的誕生， 隨后《一般授權(quán)法》對(duì)國(guó)家公園單位的價(jià)值作出界定， 《紅杉樹國(guó)家公園擴(kuò)展法案》對(duì)國(guó)家公園的標(biāo)準(zhǔn)化保護(hù)作出要求。 　　保護(hù)內(nèi)容方面。1913年聯(lián)邦頒布《候鳥協(xié)定法案》對(duì)遷徙鳥類予以保護(hù)， 1934年的《鴨子郵票法案》為候鳥棲息地的購(gòu)置提供資金支持， 1977年的《國(guó)家野生動(dòng)物庇護(hù)所改進(jìn)法案》對(duì)保護(hù)地可以展開(kāi)的合法活動(dòng)作出規(guī)定。 　　管理機(jī)構(gòu)的職

10、責(zé)方面。1976年《聯(lián)邦土地政策和管理法案》對(duì)土地管理局的職責(zé)提出要求。對(duì)于森林資源而言， 1974年《森林和牧場(chǎng)可再生資源規(guī)劃法》和1976年《國(guó)有林管理法案》對(duì)美國(guó)林務(wù)局的管理規(guī)劃有了具體要求。 　　在保護(hù)地的用途方面。國(guó)家森林體系管理所適用的各種法律法規(guī)還授權(quán)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)各種處置國(guó)家森林土地的權(quán)利?！督M織法》《威克氏法案》規(guī)定：農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)可根據(jù)管理的需要將國(guó)家森林的某些林地調(diào)整為農(nóng)業(yè)用地。由此可見(jiàn)， 美國(guó)保護(hù)地方面以法律為依據(jù)， 有著較為健全的管理指導(dǎo)和管理規(guī)劃。 　　美國(guó)保護(hù)地的準(zhǔn)入、運(yùn)行、管理與維護(hù)方面都依法進(jìn)行。經(jīng)過(guò)100多年的發(fā)展， 美國(guó)的法律在保護(hù)地方面有著相當(dāng)成熟的操作， 小到

11、車輛限制、燃料類型， 大到國(guó)家公園的設(shè)立， 都做到有法可依。這對(duì)我國(guó)保護(hù)區(qū)的設(shè)立與管護(hù)有著十分重要的借鑒意義。 　　行政手段 　　美國(guó)聯(lián)邦保護(hù)地保護(hù)措施的行政手段主要是許可證， 在保護(hù)地開(kāi)展活動(dòng)是否需要申請(qǐng)?jiān)S可證以及許可證申請(qǐng)費(fèi)用的高低， 都是由保護(hù)地所涉及的資源保護(hù)程度及允許使用的程度決定的。以濕地保護(hù)為例， 在濕地以及濕地周邊開(kāi)展活動(dòng)時(shí)， 需要申請(qǐng)辦理許可證。依據(jù)《清潔水法》， 許可證由美國(guó)陸軍工程兵部隊(duì)負(fù)責(zé)頒發(fā)， 根據(jù)開(kāi)發(fā)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的影響， 許可證分為普通許可與特別許可。美國(guó)陸軍工程兵部隊(duì)與美國(guó)環(huán)境保護(hù)署共同負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目的執(zhí)行。 　　啟示 　　美國(guó)從建立世界上最早的保護(hù)地起， 至

12、今已有100多年的歷史， 隨著保護(hù)地?cái)?shù)量的不斷增加， 美國(guó)的保護(hù)機(jī)構(gòu)和保護(hù)措施也在逐漸地完善當(dāng)中。我國(guó)正處于發(fā)展新階段， 對(duì)生態(tài)文明的建設(shè)尤為重視， 美國(guó)保護(hù)地體系管理機(jī)制， 對(duì)我國(guó)實(shí)行的生態(tài)體系建設(shè)有一定的啟發(fā)和借鑒。 　　合理劃分部門保護(hù)地的職責(zé)。隨著我國(guó)生態(tài)文明的推進(jìn)， 生態(tài)保護(hù)紅線也陸續(xù)在劃定、審核中， 各個(gè)部門對(duì)于保護(hù)區(qū)的管控應(yīng)當(dāng)做到權(quán)責(zé)分明晰。對(duì)于不同類別的保護(hù)地， 要做到分類分級(jí)分部門的管理， 盡可能細(xì)化。明確各部門的職責(zé)和權(quán)限， 機(jī)構(gòu)、部門之間的權(quán)力不應(yīng)重疊， 制定管理保護(hù)地的標(biāo)準(zhǔn)。各部門監(jiān)管的同時(shí)， 也應(yīng)加強(qiáng)之間的相互合作。 　　完善與多部門協(xié)調(diào)的保護(hù)地法律體系。保護(hù)地的

13、建立、管理與維護(hù)必然要有法律作為基礎(chǔ)。我國(guó)應(yīng)逐步在立法、執(zhí)法和司法上進(jìn)行加強(qiáng)， 形成一整套完整的法律體系， 切實(shí)做到有法可依， 有法必依， 執(zhí)法必嚴(yán)。多部門應(yīng)制定與保護(hù)地內(nèi)容相適應(yīng)的法律體系， 并加以貫徹執(zhí)行。細(xì)化保護(hù)內(nèi)容， 完善法律規(guī)范。 　　構(gòu)建分類分級(jí)的保護(hù)地體系。無(wú)論是世界自然保護(hù)聯(lián)盟還是美國(guó)的保護(hù)地， 都有詳細(xì)的分類分級(jí)體系。我國(guó)盡管有國(guó)家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)， 但在詳細(xì)的分類分級(jí)方面稍顯不足。今后在推進(jìn)保護(hù)區(qū)的建設(shè)中， 應(yīng)制定國(guó)家層面、省級(jí)層面保護(hù)地分類分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)， 為其后續(xù)的管理與維護(hù)奠定基礎(chǔ)。 　　強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償政策的制定實(shí)施。推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)， 與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展肯定有矛盾的一面。因此， 有必要制定生態(tài)補(bǔ)償政策， 對(duì)因不能開(kāi)發(fā)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)損失予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和措施。通過(guò)稅收、政府的財(cái)政撥款等方式加以實(shí)現(xiàn)。目前， 我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)制度還在探索完善中， 應(yīng)當(dāng)借鑒美國(guó)的政策方案及做法， 建立一套適合我國(guó)國(guó)情的補(bǔ)償機(jī)制。