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1、 世界銀行革新難題及建議 世界銀行①作為布雷頓森林體系的支柱之一，對二戰(zhàn)后全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對提升發(fā)展中國家的增長潛力，發(fā)揮了重要的作用。與此同時，關(guān)于世界銀行的批評也從來沒有停止過，這些批評大致可以分為三大類。第一，世界銀行沒有實(shí)現(xiàn)促進(jìn)發(fā)展的職能。Payer認(rèn)為②，世界銀行對于窮國幫助不大，反而會使一些已經(jīng)富起來的國家更富，一些不發(fā)達(dá)國家抱怨世界銀行加重了本國的貧困。第二，世界銀行缺乏戰(zhàn)略方向。世界銀行有一個龐大的執(zhí)行董事會，以及龐大卻缺乏效率的員工隊(duì)伍，但由于執(zhí)行董事會主要代表國家利益行事，因此難以形成一個長期的戰(zhàn)略。Sachs認(rèn)為，由于美國把世界銀行視為美國外交和國家利益的延伸，

2、所以理所當(dāng)然認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由美國指定世界銀行行長，但至今為止，沒有一任行長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的專家，缺乏專業(yè)知識導(dǎo)致世界銀行沒有一個戰(zhàn)略、也沒有明確的發(fā)展方向，完全成為了實(shí)現(xiàn)美國企業(yè)利益的工具③。第三，是世界銀行在治理上存在的問題。和其他多邊金融機(jī)構(gòu)一樣，世界銀行治理狀況備受詬病，對世界銀行治理的批評集中在三個方面。一是關(guān)于世界銀行的效率。Payer認(rèn)為世界銀行是一個缺乏效率的官僚機(jī)構(gòu)④。二是美國對世界銀行的壟斷。美國對世界銀行的壟斷包含多個方面，其中受批評較多的是美國導(dǎo)致世界銀行貸款“有附加條件”，以及美國對修改《世界銀行章程》的獨(dú)家否決權(quán)⑤，還有美國實(shí)際壟斷了行長的位置。即使是美國的學(xué)者，也不認(rèn)為美

3、國對世界銀行的壟斷是一件有益的事情。比如，Sachs就認(rèn)為世界銀行行長選舉存在較大的問題⑥。三是發(fā)展中國家投票權(quán)不足的問題。這和美國（和其他發(fā)達(dá)國家）壟斷世界銀行是同義反復(fù)。世界銀行曾經(jīng)歷過若干次的改革和調(diào)整，不過，從來沒有因?yàn)橥獠颗u而進(jìn)行過任何的改革，多數(shù)情況下，改革只是反映了世界經(jīng)濟(jì)版圖的變化以及國家間的利益調(diào)整。美國金融危機(jī)以后，改革布雷頓森林體系的呼聲再次高漲，作為布雷頓森林體系的支柱之一，世界銀行的改革也被迫提上議程。本文擬對世界銀行改革歷程進(jìn)行一個簡單的回顧，分析目前各方提出的主要改革建議，并對世界銀行治理改革的關(guān)鍵議題、可能的方向進(jìn)行討論。 一、世界銀行治理改革回顧

4、 自成立以來，世界銀行對發(fā)展目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流向等方面進(jìn)行過多次的調(diào)整與改革，在治理方面比較大的調(diào)整有三次。第一次是對內(nèi)部架構(gòu)的調(diào)整⑦。1952年以前，世界銀行的治理結(jié)構(gòu)是根據(jù)職能劃分的，分為貸款部、經(jīng)濟(jì)部、市場部、法務(wù)部等部門。目前世界銀行的治理結(jié)構(gòu)，是在1952年內(nèi)部結(jié)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，這一治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)是按地區(qū)劃分（除了幾個專業(yè)委員會之外），這一結(jié)構(gòu)對于提高世界銀行的運(yùn)營水平是非常有效的。第二次是對投票機(jī)制的強(qiáng)化⑧。在1972年以前，世界銀行的貸款盡量根據(jù)“常識”來運(yùn)行，一些有不同意見的項(xiàng)目將在提交執(zhí)行董事會投票前得到妥善解決。1972年，Gonzalez修正案通過后

5、⑨，為了回應(yīng)國會的要求，美國的執(zhí)行董事開始在世界銀行內(nèi)越來越多使用投票權(quán)影響貸款或援助方向，同時，美國的執(zhí)行董事也對一些項(xiàng)目明確發(fā)表看法，使得一些項(xiàng)目沒有辦法提交執(zhí)行董事會討論。事實(shí)證明，美國完全可以影響世界銀行貸款的流向。20世紀(jì)70年代，美國國會又指責(zé)多邊開發(fā)銀行將貸款提供給違反人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的國家，因此要求世界銀行的執(zhí)行董事對這一類項(xiàng)目投反對票，一些與糖、橄欖油等相關(guān)的貸款項(xiàng)目因此受到影響。第三次是目前仍在進(jìn)行的投票權(quán)改革⑩。2008年秋，世界銀行集團(tuán)同意開始兩階段的改革，以提高發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體（DTC）在世界銀行的參與，包括增加DTC國家的投票權(quán)、股份、在執(zhí)行董事會中的人數(shù)、對DTC國

6、家關(guān)于發(fā)展的看法做出回應(yīng)等內(nèi)容：（1）增加DTC國家的投票權(quán)，根據(jù)新的股權(quán)計(jì)算公式!，將DTC國家在國際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）的投票權(quán)從42.6%提高到47.2%，同時，將DTC國家在國際開發(fā)協(xié)會（IDA）的投票權(quán)從40%提高到46%。（2）建立獨(dú)立的配股原則。要求建立和IMF配額相一致、但又不一樣的股份分配方法，歡迎新的IDA出資，以及保持發(fā)達(dá)成員和DTC成員之間的投票權(quán)平衡。（3）對IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行定期評估。每5年對IBRD和IDA的股份結(jié)構(gòu)進(jìn)行評估，以保證股份結(jié)構(gòu)能夠反映各自的經(jīng)濟(jì)占比以及對世界銀行集團(tuán)的貢獻(xiàn)。（4）增加來自DTC國家的董事。在保持其他國家董事不變的情況下

7、，增加2名來自撒哈拉以南非洲國家的董事，使撒哈拉以南非洲地區(qū)在世界銀行的執(zhí)行董事達(dá)到3名。（5）修改《世界銀行章程》。修改《世界銀行章程》是為了修改關(guān)于基本投票權(quán)的規(guī)定，提高基本投票權(quán)的提議已經(jīng)得到理事會的批準(zhǔn)，正在征得成員國的同意，已經(jīng)有80%的成員國（占70%的投票權(quán)）同意，但離85%的投票權(quán)還有一定的距離?？梢钥吹剑?jīng)過這一輪的投票權(quán)改革以后，新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)提高得最多，中國、韓國、墨西哥、土耳其共增加了3.27個百分點(diǎn)，而其他發(fā)展中成員增加1.33個百分點(diǎn)，總體上最不發(fā)達(dá)國家增加的投票權(quán)都是非常有限的，這是由投票權(quán)計(jì)算公式所決定的。DTC改革的實(shí)質(zhì)是通過提高基本投票權(quán)以惠及最不發(fā)達(dá)國

8、家，同時較大幅度提高新興經(jīng)濟(jì)體的投票權(quán)，很大程度上是發(fā)達(dá)國家和新興經(jīng)濟(jì)體之間的一次調(diào)整。這和全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化也是一致的，1990-2010年間，發(fā)達(dá)國家和最不發(fā)達(dá)國家占全球GDP的比重都有所下降，只有新興經(jīng)濟(jì)體的比重是上升的。投票權(quán)改革之后，美國的投票權(quán)下降了0.51個百分點(diǎn)到15.85%，但仍然擁有足夠多的投票權(quán)以否決《世界銀行章程》的修改（15%），也就是說，在修改章程上美國仍然有獨(dú)享的“否決權(quán)”。到目前為止，世界銀行的改革還沒有觸及到核心的議題（比如美國的干預(yù)、治理機(jī)制不順等），世界銀行下一步的改革能否觸及到這些核心議題，也正是本文要重點(diǎn)討論的內(nèi)容。 二、世界銀行治理改革方案分

9、析 對于世界銀行治理結(jié)構(gòu)改革，學(xué)者和官方都提出了許多不同的改革方案，世界銀行也多次成立專門委員會研究治理改革的問題。這些方案中，對世界銀行改革的許多問題都有所涉及，有些甚至切中了世界銀行治理改革的要害。 （一）關(guān)于改革行長選舉的方案 2000年7月，世界銀行和國際貨幣基金組織執(zhí)行董事成立了工作組來評估行長和執(zhí)行總裁選擇過程，工作組對世界銀行現(xiàn)有行長推選程序進(jìn)行了評估，并提出了改進(jìn)意見。之前，世界銀行行長的選舉程序是：在世界銀行現(xiàn)任行長宣布即將卸任后，選舉過程即啟動。執(zhí)行董事會就適合行長之職的基本條件達(dá)成一致，美國政府將會由財(cái)政部領(lǐng)頭成立“提名委員會”，并根據(jù)執(zhí)行董

10、事會提出的條件篩選候選人，委員會和一位資深提名顧問一起對候選人名單進(jìn)行初選，其他國家的提名人也一起進(jìn)入初選（包括非美國公民），美國執(zhí)行董事負(fù)責(zé)及時通報(bào)董事會提名進(jìn)展。最終，美國總統(tǒng)確定最終人選名單，并由美國執(zhí)行董事向執(zhí)行董事會推薦，執(zhí)行董事會投票選出行長。工作組提出了新的篩選程序：（1）在現(xiàn)任行長即將卸任時，由執(zhí)行董事會啟動選舉。執(zhí)行董事會確定行長的基本條件，并成立小型顧問委員會。（2）由顧問委員會提出候選人名單，并不帶傾向性地提交給執(zhí)行董事會。候選人應(yīng)當(dāng)是成員國公民，可以由成員國政府提名，也可以不經(jīng)過成員國政府提名，不經(jīng)政府提名的候選人應(yīng)當(dāng)獲得本國政府的背書（至少不反對）。（3）執(zhí)行董事會就

11、候選人名單進(jìn)行初步磋商，直到確定最終人選才進(jìn)入選舉程序。（4）選出行長后，由執(zhí)行董事會完成任命程序。可以說，新的篩選程序有很大的改進(jìn)。一是改革了美國主導(dǎo)提名過程的做法，轉(zhuǎn)而由執(zhí)行董事會來進(jìn)行篩選。二是打破了國家提名。在新的程序中，候選人不一定要經(jīng)過國家提名（但需要本國政府的支持，至少不反對）。新的篩選程序是非常合理的，除了其執(zhí)行篩選的機(jī)構(gòu)有待商榷以外#。遺憾的是，直到2012年最新的行長選舉，仍然沒有對原有的篩選程度進(jìn)行改革。 （二）Caliari和Schroeder的建議 Caliari和Schroeder提出“改革提案”，但只提出了幾條建議$：（1）世界銀行的出資國和借

12、款國有同樣的投票權(quán)，單個國家不能擁有否決任何提議的投票權(quán)。（2）執(zhí)行董事要通過正式投票來表達(dá)觀點(diǎn)，而不是給暗示。理事會、執(zhí)行董事會的會議記錄要公開。（3）行長要基于擇優(yōu)原則公開選舉。應(yīng)該說，有些建議是比較合理的，比如信息公開；而有些建議則缺乏具體的行動方案，比如關(guān)于行長選舉的建議。至于說，Caliari和Schroeder提到的“出資國和借款國有同樣的投票權(quán)”，其實(shí)涉及世界銀行改革中的一個關(guān)鍵問題，即世界銀行的性質(zhì)：世界銀行是像聯(lián)合國一樣的國際組織，還是一家政策性銀行，或者是援助機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行？世界銀行的性質(zhì)直接決定了投票權(quán)的分布，以及許多治理的原則。 （三）Linn關(guān)于世界銀行改革

13、的建議 Linn在世界銀行工作長達(dá)30年（1973-2003年），曾任負(fù)責(zé)金融政策和資源動員的副行長、以及負(fù)責(zé)歐洲和中亞的副長，應(yīng)該說對世界銀行的情況是非常了解的。Linn認(rèn)為世界銀行的改革可以分兩個步驟完成%，在近期內(nèi)，重點(diǎn)是要形成開放的、競爭性的、基于擇優(yōu)原則的（行長）選舉過程。并在當(dāng)前的危機(jī)中，為發(fā)展中國家（尤其是最窮的國家）提供快速應(yīng)急資金，穩(wěn)定投資和當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。而在長期內(nèi)，世界銀行應(yīng)當(dāng)推行的改革包括：（1）世界銀行要在提供援助、國家間援助協(xié)調(diào)上占據(jù)主導(dǎo)地位。（2）擴(kuò)大貸款對象（把發(fā)達(dá)國家納入）、調(diào)整經(jīng)營政策（適當(dāng)增加風(fēng)險的同時加強(qiáng)風(fēng)險對沖）、增加融資渠道，以此提高世界銀行的

14、地位。（3）世界銀行的改革要和國際貨幣基金組織相協(xié)調(diào)。（4）世界銀行的改革需要仔細(xì)的準(zhǔn)備，不能匆忙決斷，應(yīng)當(dāng)在全球援助和公共產(chǎn)品體系變革的大背景下，考慮世界銀行的改革。在所有改革方案中，Linn的建議是最務(wù)實(shí)的，很多都是關(guān)于世界銀行業(yè)務(wù)調(diào)整的建議，這取決于他對世界銀行業(yè)務(wù)的了解，但這也恰恰局限了他的提議，對于世界銀行戰(zhàn)略性的關(guān)鍵領(lǐng)域改革，Linn并沒有多少貢獻(xiàn)。 （四）Zedillo報(bào)告中的改革建議 2008年9月，國際貨幣基金組織（IMF）成立了治理改革委員上的弱點(diǎn)?，F(xiàn)有機(jī)制下，沒有有效的戰(zhàn)略形成機(jī)制，缺乏可以形成戰(zhàn)略的部門或機(jī)構(gòu)，發(fā)展委員會、執(zhí)行董事會都沒有辦法實(shí)現(xiàn)這一

15、職能。（2）投票權(quán)分布不合理。投票權(quán)分布不合理主要表現(xiàn)在四個方面：一是基本投票權(quán)占比過低。《世界銀行章程》規(guī)定的基本投票權(quán)，是以數(shù)量而不是比例的形式確定的*，所以新成員的加入以及增資都會導(dǎo)致基本投票權(quán)自然稀釋。在國際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，基本投票權(quán)占11%，而現(xiàn)在只有2.86%，雖然有計(jì)劃將基本投票權(quán)提高到5.5%，但Zedillo報(bào)告認(rèn)為這一水平仍然過低。國際金融公司也有同樣的問題，從成立到現(xiàn)在，基本投票權(quán)已經(jīng)從12.28%下降到了1.82%。二是缺乏投票權(quán)評估機(jī)制。世界銀行沒有自動或定期評估股份構(gòu)成的機(jī)制。三是發(fā)展中成員和發(fā)達(dá)成員投票權(quán)不對等。四是最大股東壟斷的問題。由于修改《世界銀行章程

16、》要求的高度多數(shù)，給了美國獨(dú)家的否決權(quán)，引發(fā)世界銀行被最大股東壟斷的看法。（3）職責(zé)劃分不明晰。在世界銀行中，董事會和管理層之間的界線很模糊，執(zhí)行董事會和行長分享管理世界銀行的職能，導(dǎo)致行長無法完全發(fā)揮自己的作用。同時，行長是執(zhí)行董事會的主席，導(dǎo)致利益沖突，董事會無法獨(dú)立行事。除此之外，還存在行長選舉不透明的問題，排除了大部分成員國，而且行長必須是美國人的潛規(guī)則仍然在沿用。針對上述問題，Zedillo報(bào)告提出以下改革建議：（1）改善投票權(quán)分配。具體建議包括：一是改革執(zhí)行董事會。減少董事會成員到20人，尤其是減少來自歐洲的執(zhí)行董事，同時執(zhí)行董事會選舉產(chǎn)生，每個執(zhí)行董事代表不超過10個國家。二是每

17、5年對投票權(quán)進(jìn)行自動評估。三是世界銀行股份應(yīng)當(dāng)與投票權(quán)脫鉤。四是將基本投票權(quán)提高到10.78%。（2）改革治理機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)有執(zhí)行董事會提升為理事會，由各國財(cái)長組成（副財(cái)長為替補(bǔ)），通過選舉產(chǎn)生董事長，并成立顧問小組為理事會服務(wù)。同時，將所有運(yùn)行工作交給管理層。（3）改革行長選舉程序。（4）加強(qiáng)管理問責(zé)制。（5）擴(kuò)大世界銀行集團(tuán)可用資源。Zedillo報(bào)告非常全面，對世界銀行治理中的許多關(guān)鍵領(lǐng)域也都有所涉及，包括美國壟斷、行長選舉、執(zhí)行董事會改革等內(nèi)容，尤其是關(guān)于執(zhí)行董事會改革的內(nèi)容，已經(jīng)涉及到了世界銀行治理結(jié)構(gòu)的根本問題。不過，和2000年工作組的建議一樣，這一報(bào)告中的許多內(nèi)容都沒有被采納，包括

18、減少董事會成員、提升執(zhí)行董事會為理事會、改革行長選舉等內(nèi)容都沒有得到實(shí)施。當(dāng)然，對于報(bào)告建議的投票權(quán)和股份脫鉤的看法，還是世界銀行這一機(jī)構(gòu)的性質(zhì)所決定的，因此，如果不對世界銀行的性質(zhì)進(jìn)行充分的討論，很難得出適當(dāng)?shù)慕Y(jié)論。 （五）其他看法 也有研究認(rèn)為(，當(dāng)前的危機(jī)并不構(gòu)成改革布雷頓森林體系的原因。Dooley等人認(rèn)為在危機(jī)之前，學(xué)界普遍預(yù)計(jì)布雷頓森林體系會出現(xiàn)危機(jī)，但學(xué)者擔(dān)心的是由新興市場國家流向發(fā)達(dá)國家的資金突然中斷，從而引發(fā)金融賬戶失衡的危機(jī)，因此學(xué)者建議為了避免這一危機(jī)的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)改革布雷頓森林體系。但實(shí)際上美國金融危機(jī)并不是這種危機(jī)，它很大程度上是長期資金流入過多導(dǎo)致

19、資產(chǎn)市場風(fēng)險，以及風(fēng)險管理失當(dāng)所導(dǎo)致的。因此，把現(xiàn)在的危機(jī)認(rèn)為是“預(yù)言實(shí)現(xiàn)了”，然后要求改革布雷頓森林體系，并不是名正言順的。而且，Dooley認(rèn)為布雷頓森林體系實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)的變化，可以稱之為布雷頓森林體系II)，不需要任何的改革。當(dāng)然，Dooley等人關(guān)于布雷頓森林體系II和現(xiàn)有體系不需要改革的看法，并沒有被認(rèn)可。 三、世界銀行治理改革中的幾個問題 世界銀行治理改革，歸根結(jié)底，取決于世界銀行是一個什么樣的機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)是目前的改革方案中所沒有涉及到的。同時，世界銀行的改革要有理論依據(jù)，并不能完全基于政策分析，這也是目前的改革方案中所缺乏的。在這一部分中，筆者將對銀行

20、的性質(zhì)、治理結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略形成機(jī)制和美國的地位等四個問題進(jìn)行討論，只有對這些問題有明確的答案，才可以給出合適的改革提議。 （一）世界銀行的性質(zhì) 世界銀行是美國為了幫助歐洲重建而設(shè)立的，在歐洲重建任務(wù)完成之后，世界銀行才轉(zhuǎn)變角色，變成一個主要由發(fā)達(dá)國家出資、并為發(fā)展中國家服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其主要目的變?yōu)闇p貧等發(fā)展議題。要討論世界銀行的性質(zhì)，必須對以下幾個問題進(jìn)行回答：第一，世界銀行是誰的機(jī)構(gòu)？世界銀行的資金主要有兩個部分：一是各國繳納的資本，二是從金融市場上融資。從融資結(jié)構(gòu)來看，它有非常市場化的一面，顯然不是慈善機(jī)構(gòu)或者是類似聯(lián)合國的國際組織。從這一點(diǎn)上看，世界銀行是屬于股東的，所有過

21、度提高發(fā)展中國家（尤其是最不發(fā)達(dá)國家）投票權(quán)，以及將投票權(quán)與出資比例脫鉤的建議，都是不恰當(dāng)?shù)?。如果明確了世界銀行是由股東所有的機(jī)構(gòu)，那么就可以進(jìn)一步討論投票權(quán)分配的問題。在公司治理中，有兩個占主流的治理結(jié)構(gòu)：一種是強(qiáng)調(diào)股東利益最大化，另一種則強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者。雖然世界銀行是屬于股東的開發(fā)銀行，但它提供的服務(wù)具有較強(qiáng)的公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此是必須要考慮利益相關(guān)者的，其中就包括了接受貸款的國家，在投票權(quán)分配時，需要考慮貸款接受國。筆者認(rèn)為，在世界銀行新的投票權(quán)計(jì)算公式中_，已經(jīng)充分反映了世界銀行分配股權(quán)的原則，這一原則是適當(dāng)?shù)?、無可爭議的。第二，世界銀行做什么？世界銀行是股東所有、采取利益相關(guān)者治理框架

22、的機(jī)構(gòu)，從世界銀行的定位出發(fā)，既要考慮市場化的貸款供給，也要考慮不發(fā)達(dá)國家發(fā)展和減貧的需要，從這一點(diǎn)看，世界銀行貸款的供給與需求之間確實(shí)存在一定的錯配。到2011年6月底，世界銀行對非洲的貸款只占到貸款余額的1.1%，而相對條件較好的亞太地區(qū)和南非則分別占到了19.7%和9.8%。導(dǎo)致供需不匹配的原因是多方面的，其中最主要的原因就是收益率的問題。世界銀行雖然不是純粹的商業(yè)機(jī)構(gòu)，但主要靠從金融市場融資的特點(diǎn)決定了世界銀行要考慮貸款的回報(bào)率，這會導(dǎo)致世界銀行的貸款業(yè)務(wù)與減貧目標(biāo)背道而馳。從世界銀行在不同地區(qū)貸款回報(bào)率可以看出，2011年，世界銀行在非洲的貸款回報(bào)率只有0.7%，不足以支付融資成本，

23、而在拉美和亞太地區(qū)則分別達(dá)到2.5%和2.0%，世界銀行在拉美和亞太地區(qū)的貸款，又主要流向了墨西哥、巴西和中國等新興經(jīng)濟(jì)體。要解決這一問題，可以有三個思路。一是擴(kuò)大世界銀行可用的資源。這在Zedillo報(bào)告中已經(jīng)提到了，擴(kuò)大世界銀行可用的資源有兩個辦法：補(bǔ)充資本金或者提高杠桿。和其他多邊開發(fā)銀行相比，世界銀行的杠桿率已經(jīng)是最高的了+，所以進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)杠桿率可能將導(dǎo)致無法控制的風(fēng)險，最佳的途徑是擴(kuò)充資本金。在DTC改革完成之后，可以在不改變投票權(quán)的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資。二是在不同業(yè)務(wù)間平衡?？梢赃M(jìn)一步調(diào)整世界銀行的業(yè)務(wù)分布，包括Linn建議的把發(fā)達(dá)國家作為貸款對象，同時用高收益的貸

24、款來平衡低收益的貸款，高收益的貸款規(guī)模越大，可以支持的低收益貸款規(guī)模也就越大。當(dāng)然，如果這樣做的話，世界銀行現(xiàn)有以地區(qū)劃分的架構(gòu)可能需要適當(dāng)調(diào)整。三是擴(kuò)大軟貸款和IDA的業(yè)務(wù)。這兩者都是專門針對最不發(fā)達(dá)國家的業(yè)務(wù)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大IDA可支配的資源規(guī)模，擴(kuò)大軟貸款和IDA業(yè)務(wù)。 （二）世界銀行的治理結(jié)構(gòu) 在討論世界銀行的性質(zhì)時，已經(jīng)討論了投票權(quán)分配的問題，其實(shí)已經(jīng)是治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容了。筆者認(rèn)為，在世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，最為關(guān)鍵的問題是執(zhí)行董事會。在Zedillo報(bào)告中，已經(jīng)提到了改革執(zhí)行董事會的問題，筆者認(rèn)為這是非常關(guān)鍵的建議。從公司治理的角度，治理結(jié)構(gòu)最重要的是董事會和CEO

25、，但是世界銀行的執(zhí)行董事會既不是董事會，也不是CEO，是一個矛盾而且尷尬的機(jī)構(gòu)：一方面，根據(jù)《世界銀行章程》，執(zhí)行董事會是管理機(jī)構(gòu)?！妒澜玢y行章程》規(guī)定，理事會可以委托執(zhí)行董事行使任何職權(quán)，但不包括：（1）接收新成員和決定成員接受的標(biāo)準(zhǔn)；（2）增加或減少資本；（3）開除一個成員；（4）根據(jù)執(zhí)行董事會對本協(xié)議的解釋來裁決；（5）達(dá)成和其他國際組織的合作（臨時或行政上的非正式安排不包括在內(nèi)）；（6）停止銀行的運(yùn)作并分拆資產(chǎn)；（7）決定銀行利潤的分配。其中尤其是第（7）條明確了執(zhí)行董事會其實(shí)不是“董事會”，而是集體CEO。在《世界銀行章程》也明確規(guī)定了“執(zhí)行董事負(fù)責(zé)銀行的一般運(yùn)營”。另一方面，執(zhí)行董

26、事會按照各自的投票權(quán)（股份）進(jìn)行工作。執(zhí)行董事會的投票權(quán)，是由其代表的國家決定，從這一點(diǎn)上看，執(zhí)行董事會執(zhí)行的是董事的職能。這一矛盾內(nèi)生于世界銀行的治理結(jié)構(gòu)中，從世界銀行成立那一天起就存在著，但在1972年由于美國通過Gonzalez修正案而被強(qiáng)化。在1972年以前，執(zhí)行董事會很大程度上是代表理事會工作，在一些由理事會負(fù)責(zé)、但非關(guān)鍵的事務(wù)上，代替理事會決策。但1972年以后，由于執(zhí)行董事會更深介入到了貸款審批業(yè)務(wù)中，導(dǎo)致執(zhí)行董事會成為了管理層的一部分。執(zhí)行董事會兼任“董事會”與CEO的弊端是顯而易見的：由于執(zhí)行董事會介入經(jīng)營，架空了行長以及其他管理人員，使得世界銀行始終缺乏專業(yè)的管理。同時，執(zhí)

27、行董事依照各自的國家利益來投票1，導(dǎo)致世界銀行成為各國利益的角斗場，使世界銀行成為一艘沒有方向的船，缺乏戰(zhàn)略形成機(jī)制的問題由此而生。 （三）美國對世界銀行的控制 在國際復(fù)興開發(fā)銀行成立之初，美國擁有超過37%的投票權(quán)，此后，美國在世界銀行的投票權(quán)持續(xù)下降，到2010年，已經(jīng)只有16.1%的投票權(quán)。根據(jù)DTC第二輪改革的計(jì)劃，美國的投票權(quán)將進(jìn)一步下降到15.85%的水平?？傮w上，美國對世界銀行的控制是有所下降的，但是由于世界銀行在獨(dú)家否決權(quán)、行長等問題上具有其他任何成員國沒有的優(yōu)勢，所以在投票權(quán)下降的同時，美國仍然招致許多批評。和其他國家相比，美國在以下幾個方面比其他成員國更

28、具優(yōu)勢： 1.獨(dú)家否決權(quán)。在大部分情況下，世界銀行的決策采取3/4多數(shù)通過的原則，所以美國在大多數(shù)決策中并不具有獨(dú)家否決權(quán)。但是，《世界銀行章程》規(guī)定修改章程必須要85%的多數(shù)通過2，所以美國對修改章程有著獨(dú)家的否決權(quán)。其實(shí)，修改章程遠(yuǎn)沒有這么簡單，85%的多數(shù)只是第一道門檻，美國的《布雷頓森林協(xié)議法案》對于修改章程做了非常嚴(yán)格的規(guī)定3。該法案規(guī)定，以下行動必須經(jīng)過國會授權(quán)，美國總統(tǒng)以及任何人都無權(quán)授權(quán)：（1）依照《世界銀行章程》II款3條，增持世界銀行的股份。（2）接受任何對《世界銀行章程》第VIII款的修訂，而《世界銀行章程》第VIII款就是關(guān)于章程的條件，其中已經(jīng)要求了85%的

29、多數(shù)通過。（3）根據(jù)《世界銀行章程》II款2條，增加世界銀行的資本金。也就是說，美國對于修改章程是“雙保險”：在世界銀行內(nèi)必須有85%的投票權(quán)，而且還必須經(jīng)過美國國會同意，這也說明美國對于世界銀行的章程是非常重視的。 2.總部在美國。總部設(shè)在投票權(quán)最多的國家，這是《世界銀行章程》所規(guī)定的。到目前為止，美國的投票權(quán)仍然是第一位的（16.17%），而且比第二位的日本（9.52%）高出6.65個百分點(diǎn)。因?yàn)槊绹谕镀睓?quán)上的絕對領(lǐng)先，以及章程的規(guī)定，所以這一條并沒有招致什么異議。 3.美國人當(dāng)行長的潛規(guī)則。美國人當(dāng)行長的潛規(guī)則是被批評最多的?！妒澜玢y行章程》和任何的法律都沒有規(guī)定美

30、國人當(dāng)行長，而行長的選舉程序4也是相當(dāng)不透明的，世界銀行自身也曾經(jīng)想改變世界銀行行長的選舉，但迄今沒有實(shí)施。對美國而言，占據(jù)世界銀行行長一職已經(jīng)成為一件吃力不討好的事情：一是行長之職形式大于實(shí)質(zhì)。世界銀行的投票權(quán)集中在執(zhí)行董事手中，一般情況下，行長是沒有投票權(quán)的，除非執(zhí)行董事的投票出現(xiàn)相持不下的情況，這種情況出現(xiàn)的概率幾乎為零。因此，美國只要保持自身的投票權(quán)不變，依靠派向世界銀行的執(zhí)行董事即可實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)世界銀行、影響貸款方向的目的。二是美國難惹眾議。有這次選舉的先例，今后歷次世界銀行行長選舉將會成為發(fā)展中國家攻擊美國的時機(jī)，為了一個并不要害的行長之職去惹眾議，美國應(yīng)該要有所考量。因此，可以判斷的

31、是，行長之職并不是美國在世界銀行的核心利益，不排除美國為了順應(yīng)形勢的變化，做出形式上的讓步，在未來將世界銀行行長一職讓出。 4.美國對貸款方向的影響。美國對世界銀行貸款方向的影響，始于1972年的Gonzalez修正案，該修正案體現(xiàn)在《泛美開發(fā)銀行法案》第21款、《國際開發(fā)協(xié)會法案》第12款以及《亞洲開發(fā)銀行法案》第18款中，該修正案要求：總統(tǒng)應(yīng)授意每一個多邊開發(fā)銀行的執(zhí)行董事，投票反對（沒收美國資產(chǎn)的）國家運(yùn)用這些機(jī)構(gòu)的資金。此后，在1994年Helms-Gonzalez修正案中，也作了類似的規(guī)定5。除了這兩個修正案之外，美國還有許多其他法律規(guī)定了世界銀行的貸款必須符合一些基本的條

32、件6，這些都造成了世界銀行的貸款是有條件的（Conditionality）。國會的立法是第一步，它決定了美國的執(zhí)行董事在世界銀行投票的基本原則。同時，美國還有一個機(jī)制來保障執(zhí)行董事的投票符合美國的法律和利益。所以，美國的執(zhí)行董事并不可以在世界銀行隨自己的意愿投票，他（她）要接受財(cái)長的建議，對于美國是成員國的機(jī)構(gòu)（如國際貨幣基金組織、世界銀行和其他地區(qū)開發(fā)銀行）相關(guān)的政策，財(cái)長又要接受全國顧問委員會（NationalAdvisoryCouncilonInternationalMonetaryandFinancialPolicies，全稱為“國際貨幣和金融政策全國委員會”）的建議78。全國顧問委員

33、會是根據(jù)《布雷頓森林協(xié)議法案》于1966年成立的，委員會由財(cái)長（任委員會主席）、國務(wù)卿、商務(wù)部長、美聯(lián)儲主席、進(jìn)出口銀行行長、國際開發(fā)署長官組成，其他國家的執(zhí)行董事應(yīng)該也是依據(jù)各國財(cái)長的意志行事9。同時，相關(guān)法律也規(guī)定了全國顧問委員會必須向國會和總統(tǒng)提交報(bào)告，介紹國際貨幣基金組織、多邊開發(fā)銀行的情況，至少每6個月提交一份報(bào)告。 對于美國影響世界銀行貸款方向，筆者認(rèn)為有三個層面的問題：一是貸款是否應(yīng)該有條件？有條件貸款的問題，是不發(fā)達(dá)國家指責(zé)最多的問題，但目前美國給出的貸款條件是符合國際慣例的，包括人權(quán)、環(huán)境、投資保護(hù)等內(nèi)容，所以這些條件本身是沒有問題的。尤其是現(xiàn)在新興經(jīng)濟(jì)體對外投資越

34、來越多，新興經(jīng)濟(jì)體缺乏保護(hù)自身在海外投資的有效手段，適當(dāng)運(yùn)用世界銀行的貸款促使發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家加強(qiáng)投資保護(hù)，是非常必要的。實(shí)際上，有些條件（如環(huán)境）是已經(jīng)寫入到世界銀行《運(yùn)營手冊》中的。二是美國的貸款條件存在什么問題？美國的貸款條件是以美國利益最大化為目的的，并不考慮其他國家，比如說，如果某國沒收了美國公司的資產(chǎn)，那么世界銀行可能不會貸款給該國；相反，如果沒收的是中國公司的資產(chǎn)，美國只會袖手旁觀-。所以說，給貸款附加一定的條件是非常有必要的，對新興經(jīng)濟(jì)體也是非常有利的，關(guān)鍵在于這些條件要對所有成員國達(dá)到普惠的效果，而不能只考慮美國的利益。三是美國是否會放棄這么做？應(yīng)該說，美國是不可能放

35、棄控制世界銀行的貸款方向的，盡管這樣做的價值已經(jīng)大幅下降=。因?yàn)檫@一問題涉及到美國的多項(xiàng)國內(nèi)立法，要改變貸款的條件性，至少涉及到要修改美國的七部法律，這是非常困難的。筆者認(rèn)為，美國對世界銀行的控制是有歷史原因的，美國在世界銀行建立初期做出了巨大的貢獻(xiàn)，這是無法否認(rèn)的。要想徹底改變美國對世界銀行的控制，在相當(dāng)長的時間里都是不可能的事情，只能循序漸進(jìn)。我們可以把美國對世界銀行的控制分為三種類型。一是根據(jù)《世界銀行章程》規(guī)定的。比如總部設(shè)在美國，這不需要過多的關(guān)注，只需按照章程要求做就可以了。二是章程和美國國內(nèi)法都沒有規(guī)定的。比如行長之職，美國是非常有可能放棄這一控制的。三是美國國內(nèi)法所規(guī)定的。這些

36、在短期內(nèi)很難改變，比如對修改章程的獨(dú)家否決權(quán)，以及附加貸款條件。在這方面，新興經(jīng)濟(jì)體也不需要過多強(qiáng)調(diào)，但可以要求美國將這些附加條件普惠至所有成員國，將其固化到世界銀行《運(yùn)營手冊》中，這是有可能實(shí)現(xiàn)的。 四、關(guān)于世界銀行治理改革的建議 世界銀行治理改革的關(guān)鍵在于形成明晰的管理架構(gòu)，這對于世界銀行的戰(zhàn)略形成和長期發(fā)展，都是至關(guān)重要、必不可少的。在前面的分析中，筆者對世界銀行存在的問題進(jìn)行了討論，基于這些問題，筆者認(rèn)為世界銀行需要從以下幾個方面進(jìn)行改革： 1.取消執(zhí)行董事會，將貸款附加條件固定化、透明化。執(zhí)行董事會在成立之初，是一個比較虛的機(jī)構(gòu)，在國會要求美國的執(zhí)行董事

37、根據(jù)美國利益投票的背景下，使得執(zhí)行董事會進(jìn)一步做實(shí)。即使這樣，執(zhí)行董事會只考慮了美國的利益，而不是所有成員國的利益，這樣做顯然是不合適的?？梢匀∠麍?zhí)行董事會，并將現(xiàn)有的貸款條件納入到《運(yùn)營手冊》中，專門設(shè)立“貸款條件”的條款，從人權(quán)、環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)等幾個方面對接受貸款國進(jìn)行約束。 2.強(qiáng)化理事會的功能。理事會是實(shí)際意義上的董事會，但卻一直并沒有執(zhí)行董事會的功能，應(yīng)當(dāng)將戰(zhàn)略形成等功能賦予理事會。理事會的職能應(yīng)當(dāng)包括：第一，通過世界銀行的戰(zhàn)略規(guī)劃。由世界銀行行長每5年準(zhǔn)備一次戰(zhàn)略規(guī)劃，根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)的變化確定未來5年中世界銀行的發(fā)展目標(biāo)、業(yè)務(wù)方向、重點(diǎn)支持領(lǐng)域等內(nèi)容，并將戰(zhàn)略規(guī)劃提交理

38、事會，由理事會討論、修改并通過。在理事會討論戰(zhàn)略規(guī)劃時，可以體現(xiàn)各方合理的利益博弈，并適用3/4多數(shù)通過的原則。一旦理事會通過戰(zhàn)略規(guī)劃，行長即有權(quán)全權(quán)負(fù)責(zé)按規(guī)劃執(zhí)行管理權(quán)力，理事會不得干預(yù)行長的行政權(quán)力。第二，選舉產(chǎn)生董事長。將股東和管理層徹底分開，行長不兼任理事會的任務(wù)職務(wù)，避免利益沖突，同時，由理事會選舉產(chǎn)生董事長，并設(shè)立理事會辦公室協(xié)助董事會工作。第三，制定《運(yùn)營手冊》中關(guān)于貸款條件的條款。在《運(yùn)營手冊》中增加“貸款條件”條款“，貸款條件”條款由理事會提議、制定和修改，將現(xiàn)有《運(yùn)營手冊》中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定、美國執(zhí)行董事投票原則中的人權(quán)和投資保護(hù)等條件，納入到“貸款條件”中，形成惠及所有成員國的規(guī)則。同時，理事會要加強(qiáng)信息披露，理事會的會議紀(jì)要應(yīng)及時在世界銀行的網(wǎng)站上披露。 3.公開招聘行長，并賦予行長獨(dú)立的管理權(quán)。行長的選舉流程，可根據(jù)2000年工作組的建議進(jìn)行設(shè)定。同時，行長有權(quán)根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃對世界銀行實(shí)施管理，并負(fù)責(zé)修改《運(yùn)營手冊》中除“貸款條件”以外的條款，而各部門則根據(jù)《運(yùn)營手冊》開展業(yè)務(wù)。4.擴(kuò)大IBRD和IDA可使用的資源。IBRD可以在保持投票權(quán)不變的情況下，適當(dāng)增加新興經(jīng)濟(jì)體的出資比例，并通過業(yè)務(wù)調(diào)整、擴(kuò)大IDA業(yè)務(wù)規(guī)模來加強(qiáng)對最不發(fā)達(dá)成員的支持。 12