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1、論我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制改革
摘要:推進(jìn)我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的政府體制改革,必須分清、分開兩類不同的國有企業(yè),從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域中退出的應(yīng)是政府而不是國有企業(yè)。國有資產(chǎn)管理體制中的中央與地方的關(guān)系應(yīng)是“分級所有”。政府體制改革的重點(diǎn)是改革其雙重身份和雙重職能。 關(guān)鍵詞:政府體制改革,中央與地方的關(guān)系,雙重身份和雙重職能 我國“十一五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)“著力推進(jìn)行政管理體制改革”,并把它置于深化改革的首位。因?yàn)檫@不是一般行政事務(wù)性改革,而是要以繼續(xù)推進(jìn)“政企分開、政資分開、政事分開”為重要內(nèi)容的政府體制改革。這是關(guān)系政府在社會主義市場經(jīng)
2、濟(jì)中的定位與改革問題。 胡錦濤同志對政府體制改革問題做了極為深刻的闡述:“在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府的主要職能是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn),繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控,減少和規(guī)范行政審批,把政府職能切實(shí)轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上?!边@表明,政府體制改革的目標(biāo)是把政府建設(shè)成一個履行公共服務(wù)的“公共服務(wù)型政府”。這也正是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所要求的。然而,我國政府長期以來不僅履行公共服務(wù)職能,同時又履行龐大的國有資產(chǎn)(特別是經(jīng)營性國有資產(chǎn))的所有者和經(jīng)營者的職能,即政府身兼兩種不同的身
3、份和不同職能,這就是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。 改革開放以來,我國在“政企分開、政資分開”方面做了很多努力,但仍是障礙重重。改革的過程表明,政府的雙重身份和雙重職能仍是政企不分、政資不分、政事不分的體制根源。所謂“病”在企業(yè),“根”在政府。這就是為什么說目前要解決深層次問題,改革進(jìn)入“攻堅(jiān)階段”。這是關(guān)系到要有一個創(chuàng)新型的政府和一個創(chuàng)新型的國家,這需要在實(shí)踐中探索?! ∫弧⒈仨毞智?、分開兩類不同的國有企業(yè),從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域中退出的應(yīng)是政府而非國有企業(yè) 按照“國資委”的規(guī)定,“國資委”實(shí)現(xiàn)了對所有國有企業(yè)(金融系統(tǒng)除外)的出資人地位,有“管人、管事、管資產(chǎn)相結(jié)合”的職責(zé)和權(quán)利。然而,有著兩類
4、不同性質(zhì)、職能、營運(yùn)原則的國有企業(yè),應(yīng)分清和分開管理。一是提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的國有企業(yè)。這類國有企業(yè)體現(xiàn)了作為政治實(shí)體的國家即政府的職能,它們具有以下特性:(1)生產(chǎn)與經(jīng)營具有公共性,是為滿足公眾經(jīng)濟(jì)生活、文化生活、社會生活的公共消費(fèi)的需要,目的是把政府所轄地區(qū)鑄造成一個良好的投資環(huán)境、經(jīng)營環(huán)境和生活環(huán)境。(2)經(jīng)營是非贏利、公益性甚至是福利性或政策性的,它們不適宜由私人經(jīng)營或私人無力經(jīng)營。(3)資金來自本地區(qū)的財(cái)政撥款,政府可為提高公益性、福利性服務(wù)而提供財(cái)政補(bǔ)貼,按低于市場價格甚至低于成本的價格向公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(如,水、電、公交、福利住房等)。有些公共產(chǎn)品與公共服務(wù),可通過
5、采購、招標(biāo)甚至BOT方法吸引民企或外企參與,但由國有企業(yè)向公眾提供公共消費(fèi),作非贏利性、公益性甚至福利性經(jīng)營。這類國有企業(yè)應(yīng)是各級政府所有制的國有企業(yè)。國外經(jīng)驗(yàn)表明,這類企業(yè)大多數(shù)由各級政府財(cái)政部門及有關(guān)部門管轄。二是屬于經(jīng)營性或競爭性的國有企業(yè)。這類國有企業(yè)體現(xiàn)了作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家的職能,它們具有以下特性:(1)經(jīng)營性和贏利性,以贏利為目的。(2)自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧,有內(nèi)在的“成本一收益”經(jīng)濟(jì)原則的硬性約束。盡管它們的初始投資來自政府的財(cái)政預(yù)算,但一旦投入后,就完全離開政府財(cái)政部門,經(jīng)營性國有企業(yè)的發(fā)展全靠自身的經(jīng)營和贏利能力?! ∩鲜鰞深愋再|(zhì)、職能、營運(yùn)原則完全不同的國有企業(yè),前者履行的是
6、“公共服務(wù)型”政府的職能,后者履行的則是作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家所要求的資本性經(jīng)營職能。目前,這兩類國有企業(yè)都為政府所有,政府兼有作為政治實(shí)體和經(jīng)濟(jì)實(shí)體的雙重身份、雙重職能于一身。政府的這種集雙重身份、雙重職能于一身的體制,過去是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的源頭,現(xiàn)在則成了建立“公共服務(wù)型”政府的嚴(yán)重障礙。政府不從經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份中脫身,便不能成為公共服務(wù)型政府。同時,經(jīng)營性國有企業(yè)若不從政府身上剝離開來,也難以實(shí)現(xiàn)“政企分開”和“政經(jīng)分開”,難以建立健全公司治理機(jī)構(gòu)。將經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份和職能從政府身上剝離開來,決不是根本否定國家作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的身份和職能,而是另外(在政府之外)設(shè)置一個作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國家的載體(如“人
7、大”),成立一個經(jīng)營性國有企業(yè)體系。否則,讓國有企業(yè)全退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域,那便是全盤私有化或中國式“世紀(jì)大拍賣”,也就不成其為以公有制為主體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)。所以,應(yīng)退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域的是政府,而不是國有企業(yè)。(1)擁有一批經(jīng)營性或競爭性國有企業(yè),是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個特征。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,經(jīng)營性、競爭性國有企業(yè)長期被政府所有制捆住,經(jīng)營性原則和機(jī)制被計(jì)劃化和行政手段所扼殺和取代。而今社會主義市場經(jīng)濟(jì)是“公有制為主體”和多種所有制共同發(fā)展,經(jīng)營性和競爭性行業(yè)和領(lǐng)域也不應(yīng)例外,國有資本和國有企業(yè)也應(yīng)隨時進(jìn)入和退出。有人援引西方經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于政府不應(yīng)介入經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域
8、的論點(diǎn),主張國有企業(yè)應(yīng)隨同政府一道完全從經(jīng)營性、競爭性領(lǐng)域退出。我認(rèn)為不妥。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的論點(diǎn)是對的,因?yàn)檎男械氖恰肮卜?wù)”職能。但它所研究的是資本主義市場經(jīng)濟(jì),在那里,經(jīng)營性和競爭性行業(yè)和領(lǐng)域是私人企業(yè)一統(tǒng)天下,而我國面臨的是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì),我們不能利用這個理論去要求國有企業(yè)退出經(jīng)營性、競爭性行業(yè)和領(lǐng)域,而應(yīng)加速政府體制改革,將經(jīng)營性和競爭性國有企業(yè)跟政府區(qū)別開來,而且分離開來。(2)我國國有企業(yè)改革的基本方針:“產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”,主要是針對經(jīng)營性和競爭性的國有企業(yè)而提出的。因?yàn)樘峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的國有企業(yè)本身進(jìn)行的是非贏利性、公益性或福利性經(jīng)營,依靠政府財(cái)政,是政府應(yīng)盡的“公共服務(wù)”職能,應(yīng)完全為政府所掌有和舉辦,談不上“政企分開”。而且,遵循此方針改革國有企業(yè),目的是為在公有制基礎(chǔ)上建立“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我擴(kuò)張、自我約束”的內(nèi)在機(jī)制的“微觀基礎(chǔ)”,使這些國有企業(yè)能成為內(nèi)有經(jīng)濟(jì)活力、外有市場競爭力的經(jīng)營性、競爭性國有企業(yè),而決不是為了消滅國有企業(yè)。