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1、外來物種風(fēng)險評估制度法律研究 摘要：本文通過對我國外來物種入侵、外來物種風(fēng)險評估制度的概念界定的梳理，分析出我國外來物種入侵風(fēng)險評估制度存在的缺陷，最后通過從完善外來物種風(fēng)險評估制度立法、完善外來物種風(fēng)險評估制度立法的角度提出我國外來物種風(fēng)險評估制度的建議。 關(guān)鍵詞：外來物種；風(fēng)險評估；生物多樣性 一、外來物種風(fēng)險評估制度的概念界定 （一）外來物種入侵及其危害 1．外來物種入侵的含義：自上世紀八十年代開始，隨著國際社會對于生物多樣性的不斷關(guān)注與重視，外來物種入侵成為關(guān)注的熱點與重點。其實，所謂的外來物種入侵就是兼具外來物種與入侵性兩個特點。也就是說，所研究或指向的物種

2、并非一國或一地區(qū)本土化的產(chǎn)物，在此基礎(chǔ)上該物種通過自然力的作用或人為因素的干預(yù)從原有的生態(tài)環(huán)境進入到另外一個全新的生態(tài)環(huán)境的過程的總和。由于該外來物種在全新的生態(tài)環(huán)境中不斷的進行繁殖與擴散，使得原有的當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境受到影響，并對當?shù)氐纳锏亩鄻有孕纬芍苯踊蜷g接的排擠、壓制等不良影響的狀態(tài)。究其實質(zhì)而言，即物種突破了自己原有的自然分布范圍和分布位置，加入到另一自然分布區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的過程。 2．我國外來物種入侵的環(huán)境危害：我國地大物博，受外來物種入侵的影響，對于環(huán)境會產(chǎn)生重大的危害，具體來講，體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種的入侵破壞了原始生態(tài)環(huán)境的自然性和完整性。原始生態(tài)環(huán)境的形成具有相對

3、的穩(wěn)定性，外來物種入侵勢必會對這種原本的相對穩(wěn)定造成很大影響，其本身具備的自然性和完整性也難以維系。其次，外來物種的入侵對于整個的生態(tài)系統(tǒng)形成了挑戰(zhàn)。外來物種的入侵，在很大程度上打破了原有生態(tài)系統(tǒng)的平衡性，其不斷地對本地物種的生存空間的占用，加劇了生態(tài)系統(tǒng)的可承受度。再次，外來物種的入侵使動植物的多樣性受到危害，嚴重影響并阻礙了物種間多樣性的遺傳。同時，外來物種還具有改變和破壞本地物種生物進化的潛在威脅。 （二）外來物種風(fēng)險評估制度的界定 1．外來物種風(fēng)險評估制度的內(nèi)涵：外來物種風(fēng)險評估制度又被稱作環(huán)境風(fēng)險評價制度，通過對外來物種傳入到造成不確定影響、結(jié)果的過程中對不特定事件所進行

4、的識別認證、評估預(yù)測、突發(fā)處理等，以最低的成本將外來物種入侵的不利后果降低到最小程度。由于外來物種入侵是一個復(fù)雜漫長的鏈式發(fā)展過程，從風(fēng)險評估制度的初衷來講，在外來物種傳入、定居、繁殖、潛伏、異變、擴散等不同階段的發(fā)展過程時間段確立不同的外來物種檢疫控制階段，在最大程度和最大范圍內(nèi)形成對外來物種入侵風(fēng)險的識別、防范、預(yù)警，甚至是直接采取對應(yīng)的解決措施。簡單來說，外來物種風(fēng)險評估制度是當前解決和應(yīng)對外來物種入侵風(fēng)險的重要手段，主要包括風(fēng)險程序啟動、產(chǎn)生危害識別、具體風(fēng)險評價、應(yīng)對風(fēng)險管理等重要環(huán)節(jié)。 2．外來物種風(fēng)險評估制度的必要性：結(jié)合當前外來物種入侵的現(xiàn)狀，總的來講，外來物種風(fēng)險評估制

5、度的建立具有很大的必要性，具體來講體現(xiàn)在以下幾方面：首先，外來物種風(fēng)險評估制度的建立，有助于提高大家對于外來物種入侵對我國現(xiàn)有專家學(xué)者的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護意識，避免由于不合理的集體行為或個人偏好影響甚至破壞既有的生物生存系統(tǒng)。其次，外來物種風(fēng)險評估制度是對外來物種進行檢驗檢疫相關(guān)工作人員進行區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護的執(zhí)行依據(jù)，是屏蔽或抵御不可控制外來物種入侵風(fēng)險產(chǎn)生的必要制度建設(shè)。最后，外來物種風(fēng)險評估制度是我們保護本土生物、定居、繁殖和穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的有效屏障，是當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境可控、生物多樣性與遺傳多樣性維系的保障。 二、我國外來物種風(fēng)險評估制度存在的缺陷 （一）缺乏完善的外來物種風(fēng)險評估制

6、度立法 1．立法存在漏洞，現(xiàn)行規(guī)定不完整：盡管我國現(xiàn)存有一些關(guān)于外來物種入侵的相關(guān)的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)也多見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關(guān)規(guī)范中，對于外來物種入侵的風(fēng)險也起到了一定的抑制作用，但總的來講，對外來物種入侵風(fēng)險并未形成很好的控制效果，究其實質(zhì)而言，是由于目前的法律規(guī)范體系中尚不存在專門針對和有效防范外來物種入侵風(fēng)險的規(guī)范性法律制度。具體來說，在動植物衛(wèi)生檢疫方面的法律規(guī)定目前也僅停留在1992年修訂的《植物檢疫條例》、1995年版《植物檢疫條例實施細則》、1996年版年版《進出境動植物檢疫法》，這些法律規(guī)范形成時間相對久遠，對新近這些年出現(xiàn)的外來物種入侵鮮有涉及。另

7、外，對于環(huán)境資源保護相關(guān)的規(guī)范中，也只限于1993年版《水生野生動物保護實施條例》、1997年版《野生植物保護條例》、1999年版《海洋環(huán)境保護法》、2006年版《瀕危野生動植物進出口管理條例》等，就其規(guī)范內(nèi)容而言也不夠完整。 2．立法原則未體現(xiàn)風(fēng)險預(yù)防原則：目前我國防范外來物種入侵的法律規(guī)范只是散見于動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關(guān)法律法規(guī)，而且尚不存在專門的防范外來物種入侵的法律規(guī)范，外來物種風(fēng)險評估制度的立法依據(jù)就更加無從談起。故對于外來物種入侵的立法原則尚不明確。就前述動植物衛(wèi)生檢疫、環(huán)境資源保護等相關(guān)規(guī)范的立法原則而言，通常注重在堅持保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損

8、害擔(dān)責(zé)等層面進行原則設(shè)立，不可否認這些原則對于外來物種入侵的立法原則確實存在影響，但基于我國尚未建立對外來物種風(fēng)險評估的機制建設(shè)、綜合管理機制建設(shè)、追蹤檢測機制建設(shè)等配套的其他機制建設(shè)。因此，對于主張損害原則為主的立法原則存在不完善的設(shè)計，在未來構(gòu)建我國外來物種入侵的專項法律規(guī)范制度中加以明確風(fēng)險預(yù)防原則，以確保日后具體的外來物種風(fēng)險評估機制運行得以實現(xiàn)。 3．引種責(zé)任不明確，處罰制度未健全：就當前我國現(xiàn)存的對于外來物種入侵的立法規(guī)制多由《植物檢疫條例》、《野生動物保護法》、《環(huán)境保護法》、《進出境動植物檢疫法》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理條例》等法律加以保障實施。這些法律中涉及到外來物種

9、入侵風(fēng)險的相關(guān)責(zé)任并沒有被具體定位化，所以因涉及外來物種入侵所引起的侵害后果主張相關(guān)人員或相關(guān)單位的責(zé)任的時候，引入的責(zé)任不明確。同時，正是由于該外來物種入侵責(zé)任規(guī)定不夠明確，因此，由此規(guī)則產(chǎn)生的處罰制度同樣沒有明確的劃分，具體的處罰也尚未得到健全的制度，這樣就難以保障因外來物種入侵造成原有生態(tài)環(huán)境破壞而主張的合法利益難以得到有效救濟和保障。 （二）缺乏專門的風(fēng)險評估機構(gòu) 1．風(fēng)險評估機構(gòu)不明確：按照環(huán)境風(fēng)險評估制度來講，對由于人為和自然因素影響所產(chǎn)生的可預(yù)測性的事件對人身安全和生態(tài)環(huán)境造成影響或損害評估后提出預(yù)測、應(yīng)急和減緩的措施，在整個過程中，由國家專門的環(huán)境負責(zé)機構(gòu)進行評估。

10、而早在2004年，我國已建立了由農(nóng)業(yè)部牽頭，原國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)環(huán)境保護部）、國家質(zhì)檢總局、國家林業(yè)局、科技部、海關(guān)總署、國家海洋局等相關(guān)部門參加的全國外來生物防治協(xié)作組，成立了外來物種管理辦公室，主要負責(zé)研究建立風(fēng)險評估機制。農(nóng)業(yè)部也成立了外來入侵生物預(yù)防與控制研究中心，為外來入侵生物防治提供組織和技術(shù)保障。但這種“九龍治水”式的多部門共同管轄，各自在管轄領(lǐng)域工作，導(dǎo)致工作效率低下，各部門之間存在“縫隙”，覆蓋面有重復(fù)、有遺漏。但是至今仍未有一個確定的專門的外來物種風(fēng)險評估機構(gòu)，此問題亟待解決。 2．風(fēng)險評估機構(gòu)組織體系不完善：由于外來物種風(fēng)險評估機構(gòu)尚不明確，對于現(xiàn)有法律規(guī)制制度下的風(fēng)

11、險評估機構(gòu)組織體系也難以清晰的界定。目前外來物種風(fēng)險評估組織機構(gòu)相對分散，與之管理最接近的組織體系建設(shè)是環(huán)境資源保護風(fēng)險評估制度的組織體系，由于外來物種入侵是環(huán)境資源保護工作內(nèi)容的一部分，其具有自身風(fēng)險評估的特點，直接將環(huán)境保護風(fēng)險評估制度的組織體系加以適用顯然不妥，而當前我國對于外來物種風(fēng)險評估機構(gòu)的組織體系建設(shè)需要加快速度。 三、我國外來物種風(fēng)險評估制度的完善 （一）完善外來物種風(fēng)險評估制度立法 1．以風(fēng)險預(yù)防原則為立法原則：完善外來物種風(fēng)險評估制度立法，對完善我國外來物種風(fēng)險評估制度具有指導(dǎo)意義。相對一般環(huán)境風(fēng)險事件的產(chǎn)生和發(fā)展，外來物種入侵風(fēng)險的不確定性和不可預(yù)測性更

12、大，需要將以風(fēng)險預(yù)防為主的立法原則加以確定，同時輔助原始生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護原則、公眾參與原則、環(huán)境信用原則等相關(guān)的基礎(chǔ)原則建設(shè)。如此，對于防治外來物種入侵，構(gòu)建外來物種風(fēng)險評估制度就具有立法的指導(dǎo)意義。 2．制定專門的外來物種入侵立法：結(jié)合國外其他國家對于外來物種入侵的立法規(guī)范而言，我國很有必要建立國家層面上的專門的防治外來物種入侵立法。這部專門性的立法規(guī)范的出臺對于完善我國外來物種風(fēng)險評估制度具有重要的價值和意義。它是我們將外來物種風(fēng)險的立法指導(dǎo)思想和立法實踐結(jié)合的重要成果，也是未來處理外來物種風(fēng)險的有效執(zhí)行依據(jù)。 3．明確引入責(zé)任，建立獎懲制度：明確引入外來物種風(fēng)險責(zé)任，擴大公眾

13、參與的程度，建立對外來物種入侵的獎懲制度是落實外來物種風(fēng)險評估制度的行之有效的保障機制。外來物種入侵固然存在造成當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境破壞的可能，但也存在有改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的可能性。所以，對于外來物種的入侵所產(chǎn)生的正反兩方面的影響效果，因此，在制定外來物種風(fēng)險評估制度的時候分別制定不同標準的獎懲制度。 （二）完善外來物種入侵風(fēng)險評估制度立法 1．建立專門的外來物種入侵風(fēng)險評估機構(gòu)：建立專門的外來物種入侵風(fēng)險評估機構(gòu)是保障完善外來物種入侵風(fēng)險評估制度立法的重要實現(xiàn)途徑，只有具備了相對應(yīng)的管理機構(gòu)，才能保證外來物種入侵法律制度得以有效踐行。具體來講，可以參照環(huán)境風(fēng)險評估機構(gòu)的設(shè)計進行，但需要注意

14、的是一定要結(jié)合外來物種入侵風(fēng)險有效管控的自身特點進行，不能盲目復(fù)制。 2．明確風(fēng)險評估機構(gòu)的系統(tǒng)組成、責(zé)任范圍：結(jié)合我國行政體系和實際國情，明確外來物種風(fēng)險評估機構(gòu)的系統(tǒng)組成與責(zé)任范圍，是有效落實外來物種入侵風(fēng)險評估制度建設(shè)的重要基礎(chǔ)。由于經(jīng)濟全球化發(fā)展，各國相互間的聯(lián)系更為緊密，為了保障風(fēng)險評估機構(gòu)職能的有效實現(xiàn)，對于該機構(gòu)建設(shè)的系統(tǒng)構(gòu)成要有明確的劃分，同時確立對應(yīng)的責(zé)任范圍，防止對于外來物種風(fēng)險事件責(zé)任的相互推諉和相互爭取現(xiàn)象出現(xiàn)，有效保證機構(gòu)間對于外來物種風(fēng)險防范、評估與治理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 參考文獻： 【1】汪勁．抵御外來物種入侵：我國立法模式的合理選擇——基于國際社會與

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