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第十二章 單位的政府職能及分解,南開大學政治學系教授 朱光磊 2003年3月,在中國，人們習慣把自己供職的機關、學校、社會團體、公有制企業(yè)等等統(tǒng)稱“單位”。 國外學術界一般把單位譯為“units”，但是Units這詞遠遠表達不了中國“單位”這個概念的豐富內(nèi)涵。 “單位現(xiàn)象”，是我國在經(jīng)濟和政治生活中形成的諸多特性中最具典型性和綜合性的現(xiàn)象之一，引起了國內(nèi)外學術界愈來愈多人士的關注。 第一節(jié) 單位的概念和單位所分擔的政府職能 第二節(jié) 單位分擔政府職能的歷史根源現(xiàn)實局限性 第三節(jié) 單位的政府職能在新的歷史條件下的分解,第一節(jié) 單位的概念和單位所分擔的政府職能,一、研究單位問題的政治學意義 二、單位的基本概念 三、單位分擔的政府職能,一、研究單位問題的政治學意義,在引論中，本書已經(jīng)指出，僅從政治學的角度看，中國政府過程區(qū)別于其它國家政府過程的一個關鍵之處就是，中國的政府過程在縱向上的“末梢”，并不是最基層一級的地方政府，而是政府的“非政府延伸”——單位。 當然，這里所說的與單位直接聯(lián)系的政府，主要是指地方政府。 事實上，所謂單位，不僅是各行各業(yè)自己的基層，而且是中國政權的重要基礎。不了解單位的性質和特點，就不能全面和深入地了解當代中國的政治和政府過程。,,“企業(yè)辦社會，校長像市長”。作為中國經(jīng)濟、政治生活中帶有特色性的社會共同體，各類單位特別是大中型公有制企業(yè)事業(yè)機構承擔著廣泛的社會義務和社會責任，分擔了相當?shù)恼魏驼毮堋?各類單位，特別是企業(yè)和學校，不可能背負著廣泛而復雜的政府職能和不切實際的社會義務走向市場，或是去參與國內(nèi)國際同行的全面競爭。 系統(tǒng)地調查和分析“單位現(xiàn)象”，是著手解決各類單位非業(yè)務性負擔過重這一難題的基礎，對于認識清楚中國國家生活中的各種關系，包括政企關系和黨政關系也都具有一定的意義。,二、單位的基本概念,單位，是中國社會經(jīng)濟和政治生活的基層組織形式。作為一個單位，必須具備下列要素： 第一，是一個“基層”法人。 第二，單位必須有自己獨立核算的財務系統(tǒng)。 第三，企業(yè)和事業(yè)，在所有制上都是全民的或集體的。 第四，有一定的行政級別，管理人員和專業(yè)技術人員享有“國家干部”的身份，其它工作人員也享有“國家職工”的身份。單位負責人對“條條”或“塊塊”上的主管黨政機關負責。 第五，建有與單位同等行政規(guī)格的中共基層委員會。,單位作為一種社會經(jīng)濟、政治機制，作為一種體制，它所具有的更重要、更本質的意義是：單位體現(xiàn)著一種全面而深刻的歸屬關系。,從政府與單位的關系看： 政府把單位看作自己的一個個“紐結”，單位接受政府的各種保護，并按照政府制定的計劃得到各種資源； 單位里的職工不是單位的雇傭人員，他們與單位的關系不是為經(jīng)濟收入和實現(xiàn)個人價值而工作的契約型關系，而是一種單位既全面控制、又全面照料其職工，職工既全面服務、又全面依賴其單位的復雜的政治、經(jīng)濟和社會關系，并且這種聯(lián)系不是單位與職工中的任何一方可以隨意中斷的。 也正是因為如此，有學者把單位的基本特征概括為利益保護、權威認同和信息壟斷，并特別強調它們與城市生活的密切聯(lián)系。,,總之，這種類似家族化的歸屬關系的要旨在于，單位作為國家機器的組成部分或者說“附屬物”，執(zhí)行著把執(zhí)政黨和各級政府的決策通過帶有自己業(yè)務特色的工作傳輸給職工的任務。 執(zhí)政黨和各級政府通過千千萬萬、各行各業(yè)的單位，實施著對廣大社會成員有效而全面的管理。 因此，靜態(tài)地看，單位是當代中國社會，特別是城市社會的基本單元，而動態(tài)地看它是中國政府過程的“末梢”。 當然，作為這種政府過程“末梢”在起作用的，還有城市街道的居民委員會和鄉(xiāng)村委員會。（多見本書第十五章和十六章）,三、單位分擔的政府職能,單位所分擔的政府職能有三大類，具體工作多達幾十項： （一）一般政府職能 （二）社會——政府職能 （三）政治——政府職能,（一）一般政府職能,協(xié)助立法工作，如組織職工討論重要法律的草案。 向職工甚至職工家庭提供基本的民政服務與社會保障。 負責計劃生育工作。 以特定的方式負責職工的失業(yè)救濟。 參與社會安全事務。,（二）社會——政府職能,這些各類單位承擔的本來應由中間性團體和社會通過發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)未完成的工作主要有： 負責職工的醫(yī)療保險和衛(wèi)生防疫； 照顧離休、退休職工的晚年生活； 提供班車服務，等等； 舉辦托幼機構，一些規(guī)模較大的單位還興辦了子弟學校等。 在這方面，有兩項職能目前正在淡出單位管轄的范圍： 一是以直接或間接的方式，幫助職工解決子女就業(yè)問題。 二是解決職工的住房問題。,（三）政治——政府職能,在這一點上，既有政企關系問題，也有黨政關系問題。其主要內(nèi)容有： 政治信息傳輸。傳達黨和政府的政策、法規(guī)及重要的決策，并負責向上反映，使單位成為“上情下達”的端點和“下情上達”的起點。 政治社會化的重要渠道。 單位要向員工做深入細致的思想政治工作，宣傳黨和政府的路線、方針、政策，使之得到職工群眾的認可。 還要對員工進行社會主義道德教育、形勢教育、普法教育， 一些地區(qū)還有民族政策教育和宗教政策教育，等等。,,值得注意的是，改革以來，特別是強調建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，在各類單位所承擔的上述職能中，減掉了一些項目，但是也新增了不少項目。 在這些由單位所承擔的新的任務中，有不少究其實質是分擔政府的財政負擔。 這顯然不符合整個改革的基本方向，很有可能會成為下一階段改革的新的對象。,第二節(jié) 歷史根源和現(xiàn)實局限性,一、單位分擔政府職能的歷史根源和理論基礎 二、單位分擔政府職能的現(xiàn)實局限性,一、單位分擔政府職能的歷史根源和理論基礎,各行各業(yè)的單位所承擔的如此復雜、繁重的政府職能，是在建國以后幾十年的時間中逐步積累起來的。 按照馬克思主義經(jīng)典作家的設想，社會主義社會的一切生產(chǎn)部門都要在總的計劃和社會全體成員的參與下，由整個社會來管理，以克服傳統(tǒng)資本主義社會下的生產(chǎn)無政府狀態(tài)所帶來的各種弊端。 列寧的看法是，在社會主義國家，“全體公民都成了一個全民的、國家的‘辛迪加’的職員和工人”，并服從這個國家。他還說，那時，“整個社會將成為一個管理處，成為一個……工廠?！?毛澤東也認為，“我們應當將全中國大多數(shù)人組織在政治、軍事、經(jīng)濟、文化及其他各類組織里，克服舊中國散漫無組織狀態(tài)”。,,社會主義革命恰恰是在生產(chǎn)力發(fā)展水平不高的國家最先取得成功的。在這些國家，經(jīng)濟管理達不到高度社會化的程度，而思路的限制又使得當時的領導者不愿意放棄初衷。 在這種情況下，“由社會管理”就只能演變?yōu)樯鐣ㄟ^政府和無產(chǎn)階級執(zhí)政黨來管理的“大政府”模式。 這種強化單位的政府職能的“政府——單位”管理，曾在我國的社會生活中發(fā)揮過一定的積極作用。 但是，這種模式，其自身活力的缺乏和它難以適應改革開放要求的缺陷，特別是它幾乎無法與建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求相協(xié)調這一點已暴露得十分明顯。,二、單位分擔政府職能的現(xiàn)實局限性,首先，這種模式不利于真正實現(xiàn)“政企分開”、“政事分開”。 第二，與第一點相聯(lián)系的是，這種政府機構與企業(yè)、事業(yè)機構在社會職能上的混淆，使作為人類社會進行最主要標志的勞動分工所帶來的一切效率優(yōu)勢，在這種“功能全面化”的過程中喪失了而且會造成社會規(guī)則的混亂和組織行為的變形。 第三，不利于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。 第四，不利于政治生活的民主化、法制化。,,第五，不利于人的素質的提高。所謂人才的“單位所有制”，職工流動方面的種種限制都與單位機制有著直接的關系。 第六，不利于抵制不正之風。一個巨大的社會福利、保險系統(tǒng)的正常運轉，必然要求嚴格的規(guī)則，不法活動的余地相對縮小。 第七，不利于精簡機構。單位辦社會，必然導致它們設置龐雜的相關辦事機構。,第三節(jié) 單位的政府職能在新的歷史條件下的分解,一、單位的政府職能將復歸于政府 二、單位的社會——政府職能將復歸于社會 三、單位的政治——政府職能要加以調整,一、單位的政府職能將復歸于政府,各級政府和各類單位，都面臨著轉換職能的課題。 政府對單位的直接管理應當縮小，與此相一致，也不要再以單位為中介實施政府對社會成員的政府管理，不要再要求單位領導對職工在企業(yè)以外的社會行為負責。 讓公民對自己的行為負責，也有利克服職工對單位的依賴心理，糾正以職工身份來要求無限照顧的習慣。 近期內(nèi)，應當至少做到政府在改革中不再給各單位負責給職工開具各類介紹信、證明信等的各項有關規(guī)定，大幅度縮小諸如使用單位公證信函，其職工的某些社會行為才有效之類的事項，減少各單位的“苛捐雜稅”。 對于事業(yè)單位和機關團體，要停止對它們的“創(chuàng)收”要求。,,當然，在將單位所承擔的政府職能復歸于政府的同時，由政府在舊體制下收走的那部分企業(yè)經(jīng)營權、事業(yè)管理權，也應當復歸于企業(yè)事業(yè)單位，或移交給行業(yè)管理機構。 有一些學者認為我國相當一部分國有企業(yè)效益不佳，相當一部分事業(yè)機構運營不善是所有者“虛置”造成的。這固然有一定的道理。 但問題顯然不都出在所有制上政府的高度集權，使企業(yè)和事業(yè)單位失去了必要范圍的自主權，從而失去了應有的活力，不能不說是一個重要的原因。 我們要通過改革，在普遍使政府和各類單位在真正轉變職能的基礎上，增加各自自身的活力，共同切實實現(xiàn)機構的精簡，避免重走“精簡——膨脹”的老路。,二、單位的社會——政府職能將復歸于社會,這個職能來自于政府，但不能復歸于政府，因為它們也不該是政府所為。 這些職能的轉移，主要應利用發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、實現(xiàn)市場主體多元化的契機，使其復歸于社會。 我們現(xiàn)在的實際情況是： 一方面政府沒有足夠的資金興辦高水平的城市公共交通體系； 一方面是企業(yè)事業(yè)單位為解決職工的上下班問題而投入大量的人力、財力組織班車，自我服務。,,可以設想，各單位如將同樣數(shù)量的資金投入到社會報保險、金融服務等機構，依靠不同社會勞動部門的分工優(yōu)勢，彼此建立互利互惠的協(xié)作關系，將會形成人力、資金使用上的良性循環(huán)。 也必須看到，這個復歸的過程是長期的。 在這里還有一個值得注意的問題，即負擔和利益也是有一定聯(lián)系的。 同此，不能輕視轉變政府職能和促使單位的政府——社會職能復歸于社會的阻力。,三、單位的政治——政府職能要加以調整,任何國家的企業(yè)都有一定的政治行為。西方國家的一些較大的企業(yè)，也是要與政界發(fā)生聯(lián)系的，有些還要向能代表他們利益的黨派和壓力團體提供政治捐款。 在中國，為保證企業(yè)為國家利益服務的方向，也必然以一定方式保留一定的政治職能，但必須在內(nèi)容和形式上均有所調整。,從內(nèi)容上看：,各類單位的政治性工作，主要應圍繞國家的經(jīng)濟建設這個中心和各自的業(yè)務工作進行，并把建立單位內(nèi)部和諧的人際關系和健康的企業(yè)文化作為重要方面，比如： 企業(yè)如何調動職工的勞動積極性， 學校如何既“教書”又“育人”， 要放棄一些同志所設想的“對職工進行系統(tǒng)的理論培訓”的奢望。,從形式上看：,要堅決放棄在“以階級斗爭為綱”的條件下和黨處在秘密斗爭條件下所慣常使用的那些工作方法； 對職工政治條件的要求，要有層次性； 各類單位的政治性工作，除少數(shù)專職干部的專項工作外，一般要在業(yè)余時間進行并融匯到業(yè)務工作中去，應摘下各單位機關部門所設置的“周二學習不辦公”的牌子； 一般性的政治問題，今后應主要由“塊塊”上的政權機關負責； 多年來由單位所負責的諸如向職工群眾傳達中央以及地方黨和政府文件的任務，應由現(xiàn)代化的大眾傳播媒介來完成，以減輕各單位的負擔。,值得注意的是當前仍然要注意適當限制單位某些不正常的政治行為：,如不適當?shù)刈非髥挝恍姓墑e的提升和擴大單位規(guī)模； 企業(yè)事業(yè)單位干部的行政化和管理職務的身份化； 一部分職工濫用主人翁概念，藐視大工業(yè)鐵的紀律和技術進步的意義； 把生產(chǎn)計劃和產(chǎn)值指標當作“政治任務”來完成，卻忽視企業(yè)的經(jīng)濟效益； 單位內(nèi)部的裙帶關系；等等。 尤其應當防止少數(shù)干部為了本人的私利，以漂亮的政治詞句和政治行為為掩護，對本單位的活動和職工群眾施加不正常的政治動作的現(xiàn)象。,,調整單位的政府職能涉及“千家萬戶”，涉及國家的經(jīng)濟體制改革和政治體制改革這兩大基本領域，既是微觀問題，又要以宏觀的政治、經(jīng)濟機制的轉換和文化環(huán)節(jié)的變化為背景，因而問題是復雜的。 相對于干部而言“負擔”之中有利益； 相對于群眾而言，“束縛”后面是靠山； 加之“慣性”的作用，高層某些旨在減輕單位負擔的措施甚至可能為一些單位的負責人和普通群眾所不理解。 因此，淡化單位觀念的任務還是很重的。但是，鑒于人們對轉變政府職能等問題已經(jīng)達成共識，可以說現(xiàn)在解決這個問題的時機已經(jīng)成熟。,,事實上，由于外資企業(yè)、私營企業(yè)的發(fā)展和公有制企業(yè)職工絕對數(shù)的減少，單位的控制面已經(jīng)縮小了。 分解單位政府職能的過程，實際上就是消融單位現(xiàn)象的過程。 經(jīng)過一段時間的努力和探索，在改革的過程中，在保證政府過程連續(xù)性的前提下，將各類企業(yè)事業(yè)單位由具有業(yè)務主體的作為政府過程“末梢”這一雙重性質的社會生活共同體，轉變?yōu)楣δ芮逦?，充滿活力，“輕裝上陣”的社會經(jīng)濟、文化事業(yè)的主體，是可以做到的。,