《法治行政管理》由會(huì)員分享，可在線閱讀，更多相關(guān)《法治行政管理（4頁(yè)珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

1、法治行政管理 一、對(duì)行政管理中政策的厘定 宏觀調(diào)控和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一對(duì)雙生花，政府的宏觀調(diào)控不是只有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也有，然而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)于政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)大多通過(guò)議案的形式提交國(guó)會(huì)通過(guò)，否則就得不到實(shí)施。在我國(guó)，近些年來(lái)一些“限”字開(kāi)頭的經(jīng)濟(jì)調(diào)控從出臺(tái)主體、表現(xiàn)形式、執(zhí)行等方面來(lái)看其政策屬性一目了然。對(duì)政策一詞的解釋是:“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)、政黨組織和其他社會(huì)政治集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自己所代表的階級(jí)、階層的利益與意志，以權(quán)威形式標(biāo)準(zhǔn)化地規(guī)定在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，應(yīng)該達(dá)到的奮斗目標(biāo)、遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施?！保?］看起來(lái)

2、它多是與政權(quán)、政黨、政治集團(tuán)等政治主體有大的相關(guān)性，然而，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)有國(guó)情，政策儼然是我們行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的實(shí)現(xiàn)行政管理的手段?！罢摺笔切姓C(jī)關(guān)行使行政權(quán)的手段，不能用其政治的外衣使其陷入朦朧，政策的制定在此背景下只是一項(xiàng)行政權(quán)運(yùn)用的表現(xiàn)形式，是管理的手段，不是管理的目的，是一項(xiàng)行政行為。法治要求行政權(quán)的行使在法制的框架下運(yùn)行，政策的制定和實(shí)施也理應(yīng)在法制的軌道中運(yùn)行，做到依法行政。 二、我國(guó)行政管理中政策制定的制度缺陷 (一)政策出臺(tái)的位階低 本文討論的是行政管理中的政策制定，所以在“限購(gòu)”政策中自動(dòng)屏蔽市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)性限購(gòu)，政府以文件的形式出臺(tái)的“限購(gòu)令”最早是由北京發(fā)起的，2

3、010年4月30日北京出臺(tái)“國(guó)十條實(shí)施細(xì)則”中明確提出的:從5月1日起，北京家庭只能新購(gòu)一套商品房，購(gòu)房人在購(gòu)買房屋時(shí)，還需要如實(shí)填寫一份《家庭成員情況申報(bào)表》，如果被發(fā)現(xiàn)提供虛假信息騙購(gòu)住房的，將不予辦理房產(chǎn)證。這是全國(guó)首次提出的家庭購(gòu)房套數(shù)“限購(gòu)令”，后來(lái)大多數(shù)一線城市和省會(huì)城市相繼出臺(tái)了房屋限購(gòu)的政策。所謂的“國(guó)十條”是2010年4月7日國(guó)務(wù)院下發(fā)的針對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控的《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》，就在之前的2010年1月7日國(guó)務(wù)院還下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》(5條)。根據(jù)我國(guó)《憲法》第八十九條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)

4、劃的職能，把國(guó)務(wù)院對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控看作是在履行其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能本是無(wú)可厚非，但問(wèn)題在于國(guó)務(wù)院以通知的形式制定的針對(duì)全國(guó)地方政府調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的方針是總方針，具體房產(chǎn)調(diào)控細(xì)則的制定權(quán)限下放到了地方政府，各地方政府制定的針對(duì)本地區(qū)的實(shí)施細(xì)則可以被定位為抽象行政行為，即這一抽象行政行為的實(shí)施主體是地方政府，地方政府對(duì)相關(guān)政策細(xì)節(jié)的炮制就有很大的自由裁量的性質(zhì)(1)。實(shí)踐證明地方政府在實(shí)施該項(xiàng)抽象行政行為時(shí)較倉(cāng)促，缺乏一些程序保障(如相關(guān)的調(diào)研、聽(tīng)證、座談、合理性論證等)。所以，綜上看來(lái)，政策細(xì)節(jié)制定的位階大多是地方政府，地方政府對(duì)諸如房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，似乎是出出“限購(gòu)”通知就了事，顯得過(guò)于輕

5、視。大部分的地方政策出臺(tái)也是如此，位階低是政策制定普遍存在的問(wèn)題，這也是導(dǎo)致我們?cè)谛姓芾碇屑t頭文件泛濫的原因。 (二)欠缺合理有效的監(jiān)督制約 誰(shuí)來(lái)監(jiān)管那些監(jiān)管著別人的人－如果我們承認(rèn)人是會(huì)出錯(cuò)的，就要承認(rèn)不可能確保權(quán)力永遠(yuǎn)運(yùn)用得當(dāng)［2］29。政府有對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的職能，通過(guò)一系列的政策來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)生活的監(jiān)管，然而誰(shuí)來(lái)監(jiān)管政策的制定者，當(dāng)然我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要以及政府工作報(bào)告都要提交全國(guó)人大審議，看似在政策源頭上我們有監(jiān)督制約的機(jī)制，但這樣只能保證政策宏觀的大方向有監(jiān)督，不代表真正落實(shí)到公民頭上的那些具體政策的實(shí)施得到了有效的監(jiān)督。我們的中央發(fā)改委和地方發(fā)改委會(huì)對(duì)

6、這些規(guī)劃綱要進(jìn)行評(píng)估，但大多是事中和事后的，評(píng)估結(jié)果也常常顯得不痛不癢。各地方政府制定的實(shí)施細(xì)則是否合理，如:住房限購(gòu)中是限購(gòu)一套還是兩套住房，是以家庭為單位的限購(gòu)還是以個(gè)人為單位的限購(gòu)，區(qū)不區(qū)分本地戶口和外地戶口，汽車限購(gòu)中使用搖號(hào)的方式來(lái)拿到購(gòu)車指標(biāo)還是用競(jìng)價(jià)的方式獲取招標(biāo)等細(xì)節(jié)問(wèn)題的規(guī)定，目前來(lái)說(shuō)是沒(méi)有相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府的細(xì)則制定進(jìn)行監(jiān)管?！跋拶?gòu)”這一政策具體落實(shí)在各個(gè)城市的房市和車市中，導(dǎo)致民眾與開(kāi)發(fā)商、汽車商之間不能愉快的進(jìn)行房產(chǎn)和汽車的交易，對(duì)合同自由進(jìn)行限制的權(quán)力竟沒(méi)有相應(yīng)的監(jiān)督與制約是可怕的。 (三)救濟(jì)途徑缺失 當(dāng)代行政權(quán)很多時(shí)候使民眾陷入權(quán)利被剝奪但又無(wú)處申訴的境地，為

7、首的就是抽象行政行為中其他規(guī)范性文件的制定和實(shí)施，也就是我們行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中出臺(tái)的大小政策規(guī)定。從限購(gòu)到限行，我們的政府對(duì)自由買賣獲取物權(quán)以及對(duì)合法物權(quán)的自由支配進(jìn)行了限制，限購(gòu)的政策從是否針對(duì)特定主體來(lái)看其屬于抽象行政行為，但又不同于典型的抽象行政行為，有其政策的微妙性，即它的實(shí)施有行政強(qiáng)制的屬性(2)［3］，2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》中規(guī)定了“地方人民政府可根據(jù)實(shí)際情況，采取臨時(shí)性措施，在一定時(shí)期內(nèi)限定購(gòu)房套數(shù)”，所以限購(gòu)令屬于《行政強(qiáng)制法》第9條第(五)項(xiàng)中的其他行政強(qiáng)制措施。一般情況下我們的行政強(qiáng)制措施都有救濟(jì)途徑，如進(jìn)行行政復(fù)議或行政訴訟

8、，但對(duì)限購(gòu)我們卻沒(méi)有權(quán)利救濟(jì)的途徑，政策出臺(tái)了，“違反”政策買了房產(chǎn)，買了汽車不能進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記、上牌照，我們還不能到法院起訴相關(guān)辦理登記的機(jī)關(guān)行政不作為，即使是起訴也不會(huì)得到支持。法律賦予了公民合同自由的權(quán)力，但限購(gòu)的政策卻讓這一權(quán)利還沒(méi)行使就遭到了扼殺。 (四)行政理念與管理方式錯(cuò)位 我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)管理實(shí)踐吸收了西方國(guó)家新公共管理運(yùn)動(dòng)中的目標(biāo)管理理論，形成了宏觀調(diào)控目標(biāo)管理這一管理方式，所以諸如限購(gòu)等一系列政策的制定是有計(jì)劃有步驟的，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)是有時(shí)間表的(如“五年規(guī)劃”)，2002年黨的十六大報(bào)告確定了我國(guó)宏觀調(diào)控的四大目標(biāo)體系:促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定物價(jià)、平衡國(guó)際收支、增加就業(yè)，這之后政府

9、對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理就圍繞著這些目標(biāo)來(lái)完成，地方政府的政績(jī)考核、行政問(wèn)責(zé)也依此來(lái)判斷。筆者不否認(rèn)政府在宏觀調(diào)控中使用目標(biāo)管理這一管理模式的優(yōu)越性，但我們應(yīng)該看到這一模式是西方國(guó)家在新公共管理運(yùn)動(dòng)中把它從企業(yè)管理中引入，其目的就如巴扎雷說(shuō)的:“擯棄官僚制，公共管理由重視”效率“轉(zhuǎn)而重視服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度”，這種管理方式所持的行政管理理念是服務(wù)型政府理念。建設(shè)服務(wù)型政府我國(guó)雖然早已經(jīng)提出并在學(xué)界熱烈討論，但在實(shí)踐中還未轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)行政的理念，這就造成了我們?cè)谡咧贫〞r(shí)缺乏提升服務(wù)質(zhì)量的觀念，這也是導(dǎo)致行政管理政策的制定低位階、缺監(jiān)督、少救濟(jì)的根本原因。 三、我國(guó)行政管理中政策制定的法治路徑 (一)提高

10、政策通過(guò)的位階 制定和落實(shí)限購(gòu)政策細(xì)節(jié)，地方政府唱主角，沒(méi)有民意參與的決定其合理性和合法性都無(wú)從談起。因?yàn)槊褚獾谋磉_(dá)者不可能都對(duì)政策涉及的相關(guān)領(lǐng)域熟知，所以憲法將編制和執(zhí)行國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的職能賦予國(guó)務(wù)院，保障了效率和政策的合理，政策的大方向政府已經(jīng)把握，細(xì)節(jié)的落實(shí)完全可以做到傾聽(tīng)民意。我國(guó)最廣泛和權(quán)威的民意機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)，政策的基本框架制定可以交給行政機(jī)關(guān)，但最終政策的通過(guò)應(yīng)納入民意的表達(dá)。以限購(gòu)政策為例來(lái)說(shuō)，國(guó)務(wù)院制定房?jī)r(jià)調(diào)控總政策，地方政府落實(shí)政策細(xì)節(jié)，但在政策細(xì)節(jié)的制定過(guò)程中應(yīng)該聽(tīng)取民意，如限購(gòu)幾套住房，有無(wú)戶籍的區(qū)別等，可以做相關(guān)的調(diào)研，舉行聽(tīng)證會(huì)、座談會(huì)等，形成細(xì)則后交

11、由地方人大審議，將該政策通過(guò)的最后位階由地方政府提高為地方人大。 (二)引入政策制定和實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督制約機(jī)制 法治，意味著對(duì)立法者和執(zhí)法者的限制，以確保他們不得不在法律的框架內(nèi)健全和落實(shí)法制;而更多的法治則意味著對(duì)擁有權(quán)力者更多的監(jiān)督和更嚴(yán)格的約束。［2］392013年11月12日中共十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步提出了要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，同時(shí)提出要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)治理體制，首次將社會(huì)治理理念替代社會(huì)管理理念，2014年政府兩會(huì)工作報(bào)告把深入推進(jìn)行政體制

12、改革，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，列明權(quán)力清單作為改革的重頭戲之一，這進(jìn)一步明確了在對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的管理中要發(fā)揮社會(huì)組織的自治職能，將市場(chǎng)的歸還市場(chǎng)，社會(huì)的歸還社會(huì)。對(duì)政策制定和實(shí)施的監(jiān)督制約我們不應(yīng)該主要依靠自我批評(píng)，可以引入社會(huì)機(jī)構(gòu)的評(píng)估，發(fā)展政策評(píng)估的社會(huì)機(jī)構(gòu)，提供客觀的評(píng)估報(bào)告供民眾進(jìn)行監(jiān)督，這也能夠倒逼行政機(jī)關(guān)在制定政策時(shí)充分進(jìn)行論證和考量，避免盲目。此外，在公法中法無(wú)明文授權(quán)即禁止，私法中法無(wú)明文禁止即可為。限購(gòu)政策的制定，不能用非法制的手段去限制法律中已存在的制度，我們的憲法和民事法律制度確立了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，平等權(quán)，合同自由等法律權(quán)利，限購(gòu)政策中對(duì)公民購(gòu)買和轉(zhuǎn)讓財(cái)產(chǎn)進(jìn)行了限制，有的用戶籍綁

13、定的形式(是否為本地戶籍)制定限購(gòu)政策，是對(duì)法治界限的突破。當(dāng)然憲法也規(guī)定了緊急狀態(tài)制度，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施可能就造成了公民的權(quán)利克減，但這種克減只可能是暫時(shí)的，我們的政策在沒(méi)有上升為法律制度之前，都應(yīng)該是有期限的，這個(gè)期限還應(yīng)遵守法律的規(guī)定，到了一定時(shí)間有必要制定法律法規(guī)的制定相應(yīng)的法律法規(guī)，沒(méi)有必要的應(yīng)該退出調(diào)控的舞臺(tái)。建立相應(yīng)的政策監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)政策制定和實(shí)施進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)政策的進(jìn)入和退出做出及時(shí)的反應(yīng)。 (三)提供政策致害的救濟(jì)途徑 有權(quán)利損害就應(yīng)有相應(yīng)的救濟(jì)，作為一項(xiàng)行政強(qiáng)制性質(zhì)的政策措施，限制公民自由行使法律賦予的權(quán)利的同時(shí)，要相應(yīng)地提供政策致害時(shí)的救濟(jì)途徑。許多政策的制定由于位

14、階低可能出現(xiàn)出臺(tái)的政策有違法律法規(guī)，侵害公民合法權(quán)益，給公民造成損失，這時(shí)就可以允許公民進(jìn)行相應(yīng)的行政復(fù)議或訴訟，并切實(shí)進(jìn)入復(fù)議或?qū)徖沓绦颍荒芤晃兜囊赃`反政策把維權(quán)之路堵在程序的門外。還有一些可能沒(méi)有明顯違法但欠缺合理性導(dǎo)致了公民權(quán)益受損，如在實(shí)施限購(gòu)政策前簽訂了買賣合同但還未進(jìn)行相關(guān)的登記、注冊(cè)手續(xù)的辦理，限購(gòu)政策實(shí)施后對(duì)這部分人的財(cái)產(chǎn)利益產(chǎn)生影響，再如單獨(dú)二孩政策，地方政策落地前生和落地后生的差別很大，政府除了在制定政策時(shí)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和盡量做到細(xì)節(jié)覆蓋外，還應(yīng)提供相關(guān)的申訴途徑，讓自認(rèn)為被政策致害的公民有處申訴，不論是通過(guò)行政的還是司法的途徑，至少應(yīng)該開(kāi)通申訴的通道，這樣一來(lái)也有利于行政機(jī)關(guān)

15、及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策的漏洞并進(jìn)行完善，做負(fù)責(zé)任的政府。 (四)切實(shí)轉(zhuǎn)變行政理念－由管控向服務(wù) 上文已經(jīng)提到我國(guó)行政目標(biāo)管理體系中，政績(jī)的考核和問(wèn)責(zé)與四項(xiàng)主要目標(biāo)掛鉤，在經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)這塊通常拿GDP的增長(zhǎng)去衡量地方政府，被詬病的土地財(cái)政是財(cái)政創(chuàng)收的便捷途徑，這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)徒有政績(jī)的目標(biāo)管理，但最終的結(jié)果不是更好的提供公共服務(wù)，與民享利，變成了與民爭(zhēng)利。我們?yōu)榱艘种品績(jī)r(jià)上漲出臺(tái)了限購(gòu)政策，但限購(gòu)是否是抑制房?jī)r(jià)的最佳措施，目前來(lái)看該政策似乎遏制了上漲的速度但未根本解決高房?jī)r(jià)的問(wèn)題，這其中根本性的原因還是服務(wù)行政的理念缺失，目前還停留在號(hào)召、口號(hào)階段。要實(shí)現(xiàn)有成效的社會(huì)治理，我們的行政機(jī)關(guān)須切實(shí)樹(shù)立服務(wù)的

16、理念并把其付諸實(shí)踐，當(dāng)然最難轉(zhuǎn)變的是觀念導(dǎo)致最難放棄的是利益，房?jī)r(jià)上漲是否真的意味著房地產(chǎn)市場(chǎng)已失去自力調(diào)節(jié)的能力，政府在土地資源上的把控和占有使其成為房地產(chǎn)市場(chǎng)中的重要主體，若政府采取對(duì)該市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，那么就形成在這個(gè)市場(chǎng)中，行政機(jī)關(guān)既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的局面。政府作為一個(gè)社會(huì)管理職能機(jī)構(gòu)，其實(shí)應(yīng)是一個(gè)社會(huì)各種利益主體的仲裁機(jī)構(gòu)，不應(yīng)該有自己的利益。［4］在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，不能參與到利用職權(quán)攫取利益，一旦有自己的利益在其中，宏觀調(diào)控的天平就會(huì)傾斜，導(dǎo)致制定出來(lái)的政策起不到真正的調(diào)控作用。如足球運(yùn)動(dòng)有規(guī)則，球場(chǎng)有邊界，政府的作用就是熟知運(yùn)動(dòng)規(guī)則(市場(chǎng)的既有規(guī)則)，做一個(gè)裁判員并在球過(guò)界后充當(dāng)撿球員，重新把球放入場(chǎng)內(nèi)(政策的制定和實(shí)施就是把失控的房?jī)r(jià)這個(gè)球放入場(chǎng)內(nèi)的過(guò)程)，球員們?cè)谧袷匾?guī)則的情況下去競(jìng)爭(zhēng)，否則會(huì)被裁判員進(jìn)行黃牌紅牌的示意和處罰。當(dāng)然市場(chǎng)規(guī)則不是一成不變的，隨著管理經(jīng)驗(yàn)的進(jìn)步會(huì)有更公平合理的規(guī)則出現(xiàn)，這時(shí)候政府做到與時(shí)俱進(jìn)就好了，與時(shí)俱進(jìn)的不僅是管理方式，最根本的是管理理念，我們有好的工具，但沒(méi)有啟動(dòng)它的開(kāi)關(guān)也是徒勞，所以，行政管理中的政策制定根本的和首要的是轉(zhuǎn)變行政理念，由管控向服務(wù)過(guò)度，最終才能保障政策的合理制定、有效實(shí)施并達(dá)到其既定目的。