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1、歡 迎 同 學(xué) 們 參 加 華 中 師 范 大 學(xué) 學(xué) 習(xí) ！公 共 管 理 學(xué) 院2013年 9月 18日 公 共 管 理 學(xué) 1、 公 共 管 理 學(xué) 在 整 個(gè) 課 程 體 系 中 的 地 位2、 為 什 么 選 這 本 教 材 ？3、 本 課 程 體 系 的 基 本 思 路主 要 教 材 公 共 管 理 學(xué) 陳 振 明 主 編 人 大 出 版 社 第 一 章 緒 論 第 一 節(jié) 公 共 管 理 與 公 共 管 理 學(xué)一 、 什 么 是 公 共 管 理 ？常 見 的 幾 種 公 共 管 理 的 定 義1、 新 途 徑 說(shuō)公 共 管 理 是 由 公 共 行 政 發(fā) 展 而 成 的 一 種

2、新 途 徑 ， 它 是 以 傳 統(tǒng) 的 行 政 管 理為 框 架 體 系 ， 以 企 業(yè) 管 理 和 一 般 管 理 的 方 法 作 為 工 具 。 所 以 ， 公 共 管 理是 公 共 行 政 的 發(fā) 展 與 延 續(xù) ， 是 公 共 行 政 的 一 個(gè) 分 支 。2、 新 方 法 說(shuō)公 共 管 理 是 公 共 行 政 領(lǐng) 域 中 的 一 部 分 ， 主 要 是 涉 及 行 政 方 案 設(shè) 計(jì) 、 組 織重 建 、 公 共 政 策 與 規(guī) 劃 、 預(yù) 算 制 度 、 財(cái) 務(wù) 管 理 、 人 力 資 源 管 理 以 及 各 種的 方 法 與 藝 術(shù) 。3、 新 整 合 說(shuō)公 共 管 理 是 對(duì)

3、行 政 的 一 般 方 面 進(jìn) 行 整 合 的 研 究 ， 它 將 人 力 、 財(cái) 政 、 物 資 、信 息 和 政 治 資 源 的 管 理 與 管 理 學(xué) 的 計(jì) 劃 、 組 織 、 控 制 職 能 相 融 合 。4、 新 概 念 說(shuō)公 共 管 理 是 比 公 共 行 政 更 大 的 概 念 ， 不 僅 包 含 公 共 行 政 ， 還 包 含 非 行 政 的 公共 服 務(wù) 系 統(tǒng) 。 因 此 從 公 共 行 政 到 公 共 管 理 不 僅 是 范 圍 的 擴(kuò) 大 ， 而 且 其 理 論 、功 能 和 方 法 都 將 被 大 大 拓 展 。以 上 四 種 是 對(duì) 比 公 共 行 政 而 言 的

4、 定 義 。5、 公 共 管 理 就 是 各 種 各 樣 的 對(duì) 公 共 事 務(wù) 的 管 理公 共 管 理 是 以 公 共 組 織 為 依 托 ， 運(yùn) 用 公 共 權(quán) 力 ， 為 有 效 實(shí) 現(xiàn) 公 共 利 益 而 進(jìn) 行的 管 理 活 動(dòng) 。 （ 入 學(xué) 考 試 大 綱 ） 6、 我 們 比 較 傾 向 的 定 義 是 4與 5的 綜 和 。公 共 管 理 是 政 府 與 非 政 府 公 共 組 織 ， 在 運(yùn) 用 所 擁 有 的 公 共 權(quán) 力 ， 處 理 社 會(huì) 公共 事 務(wù) 的 過(guò) 程 中 ， 在 維 護(hù) 、 增 進(jìn) 與 分 配 公 共 利 益 ， 以 及 向 民 眾 提 供 公 共

5、產(chǎn) 品（ 服 務(wù) ） 中 所 進(jìn) 行 的 管 理 活 動(dòng) 。 （ 北 大 陳 慶 云 教 授 ）本 定 義 的 主 要 內(nèi) 涵 ： 強(qiáng) 調(diào) 了 公 共 管 理 與 以 營(yíng) 利 為 目 的 的 企 業(yè) 管 理 的 區(qū) 別 。 突 出 了 公 共 管 理 與 公 共 行 政 所 涵 蓋 的 范 圍 不 同 。 指 出 公 共 管 理 與 公 共 行 政 在 管 理 的 主 體 上 以 及 主 客 體 之 間 的 關(guān) 系 不 同 。 公 共 管 理 實(shí) 施 的 方 法 與 過(guò) 程 與 公 共 行 政 有 所 不 同 。國(guó) 家 研 究 生 專 業(yè) 目 錄 門 類 一 級(jí) 學(xué) 科 二 級(jí) 學(xué) 科 管 理

6、 科 學(xué) 與 工 程 管 理 學(xué) 工 商 企 業(yè) 管 理 農(nóng) 林 管 理 公 共 管 理 行 政 管 理 社 會(huì) 保 障 歐 文 . 休 斯 論 述 的 行 政 與 管 理 在 概 念 上 的 區(qū) 別 行 政 管 理注 重 程 序 ， 范 圍 與 過(guò) 程 注 重 程 序 與 過(guò) 程 ， 更 注 重 結(jié) 果強(qiáng) 調(diào) 服 從 命 令 強(qiáng) 調(diào) 實(shí) 現(xiàn) 目 標(biāo) 的 責(zé) 任嚴(yán) 格 的 層 級(jí) 觀 念 相 對(duì) 淡 化 的 層 級(jí) 觀 念命 令 和 指 揮 人 們 實(shí) 現(xiàn) 公 組 織 和 指 導(dǎo) 人 們 實(shí) 現(xiàn) 公 共 服 務(wù)共 服 務(wù)需 要 指 出 的 是 ： 政 府 的 行 政 管 理 是 公 共 管 理

7、 的 主 要 部 分 ， 在 公 共 管 理領(lǐng) 域 中 發(fā) 揮 著 主 導(dǎo) 作 用 。二 、 公 共 管 理 學(xué)公 共 管 理 學(xué) 是 一 門 研 究 公 共 管 理 的 學(xué) 科依 據(jù) 陳 慶 云 教 授 的 定 義 可 以 說(shuō) ： 公 共 管 理 學(xué) 是 一 門 研 究 社 會(huì) 公 共 事 務(wù) 管 理 活 動(dòng) 規(guī) 律 的科 學(xué) 。 它 以 政 府 與 非 政 府 的 公 共 組 織 在 維 護(hù) 、 增 進(jìn) 與 分 配公 共 利 益 以 及 向 民 眾 提 供 公 共 產(chǎn) 品 （ 服 務(wù) ） 過(guò) 程 中 所 進(jìn) 行的 管 理 活 動(dòng) 為 研 究 對(duì) 象 ， 是 一 門 實(shí) 踐 性 、 綜 合

8、性 和 操 作 性很 強(qiáng) 的 學(xué) 科 。與 行 政 學(xué) 相 比 ， 公 共 管 理 學(xué) 主 要 具 備 以 下 特 征 ：1、 全 新 的 理 論 框 架2、 更 廣 泛 的 綜 合 性3、 高 度 的 實(shí) 踐 性 和 可 操 作 性4、 系 統(tǒng) 的 學(xué) 術(shù) 性 和 規(guī) 范 性三 、 公 共 產(chǎn) 品 的 概 念 公 共 產(chǎn) 品 是 這 樣 一 種 物 品 ， 在 增 加 一 個(gè) 人 對(duì) 它 分 享 時(shí) ，并 不 導(dǎo) 致 成 本 的 增 長(zhǎng) （ 它 們 的 消 費(fèi) 是 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 的 ） ， 而 排除 任 何 人 對(duì) 它 的 分 享 都 要 花 費(fèi) 巨 大 的 成 本 （ 它 們 是 非 排

9、 他性 的 ） 。世 界 銀 行 97年 發(fā) 展 報(bào) 告 中 的 定 義 ：公 共 產(chǎn) 品 是 指 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 的 和 非 排 他 性 的 貨 物 。 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 是指 一 個(gè) 使 用 者 對(duì) 該 產(chǎn) 品 的 消 費(fèi) 并 不 減 少 它 對(duì) 其 他 使 用 者 的供 應(yīng) ， 非 排 他 性 是 指 使 用 者 不 能 被 排 除 在 對(duì) 該 產(chǎn) 品 的 消 費(fèi)之 外 。如 果 我 們 能 夠 把 服 務(wù) 也 看 作 是 一 種 無(wú) 形 的 產(chǎn) 品 的 話 ， 公 共 服 務(wù) 也 就 被 包 含 在 公共 產(chǎn) 品 之 內(nèi) 了 。由 此 可 見 ， 公 共 產(chǎn) 品 的 特 征 主 要 是

10、：1、 公 共 產(chǎn) 品 消 費(fèi) 的 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 。2、 公 共 產(chǎn) 品 消 費(fèi) 的 非 排 他 性 。3、 公 共 產(chǎn) 品 提 供 的 自 然 壟 斷 性 。公 共 產(chǎn) 品 的 主 要 分 類 ：1、 按 照 滿 足 非 排 他 性 的 程 度 分 為 ：嚴(yán) 格 滿 足 非 排 他 性 的 “ 純 公 共 產(chǎn) 品 ”不 能 嚴(yán) 格 滿 足 非 排 他 性 的 “ 準(zhǔn) 公 共 產(chǎn) 品 ”2、 按 照 滿 足 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 的 程 度 分 為 ：嚴(yán) 格 滿 足 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 的 “ 純 公 共 產(chǎn) 品 ”不 能 嚴(yán) 格 滿 足 非 競(jìng) 爭(zhēng) 性 的 “ 擁 擠 性 公 共 產(chǎn) 品 ”3、 按

11、 照 公 共 產(chǎn) 品 本 身 的 特 性 分 為 ：有 形 的 產(chǎn) 品 硬 公 共 產(chǎn) 品無(wú) 形 的 產(chǎn) 品 軟 公 共 產(chǎn) 品4、 按 照 公 共 產(chǎn) 品 的 提 供 范 圍 不 同 分 為 ：全 國(guó) 性 公 共 產(chǎn) 品地 方 性 公 共 產(chǎn) 品 第 二 節(jié) 從 行 政 管 理 理 論 到 新 公 共 管 理 理 論一 、 從 原 始 社 會(huì) 到 封 建 社 會(huì) 的 行 政行 政 管 理 是 從 國(guó) 家 的 誕 生 開 始 的 。原 始 社 會(huì) 的 管 理 是 以 氏 族 部 落 管 理 為 代 表 ， 主 要 靠 血 緣 、 傳 統(tǒng) 、 習(xí) 俗和 原 始 崇 拜 來(lái) 維 系 的 。 氏 族

12、 部 落 的 管 理 將 生 產(chǎn) 狩 獵 、 分 配 、 內(nèi) 部 事 務(wù) 、外 部 事 物 （ 血 親 復(fù) 仇 與 生 存 空 間 爭(zhēng) 奪 ） 的 管 理 融 為 一 體 的 簡(jiǎn) 單 、 純 樸的 自 然 式 管 理 。原 始 氏 族 管 理 的 三 大 特 點(diǎn) ：1、 氏 族 的 管 理 權(quán) 力 由 全 體 氏 族 成 員 共 同 擁 有 ， 一 切 重 大 事 務(wù) 由 氏 族 大會(huì) 決 定 。2、 氏 族 首 領(lǐng) 負(fù) 責(zé) 對(duì) 具 體 事 物 的 管 理 ， 但 其 權(quán) 力 由 氏 族 大 會(huì) 授 予 ， 首 領(lǐng)的 地 位 與 一 般 氏 族 成 員 完 全 平 等 ， 由 氏 族 大 會(huì)

13、選 舉 產(chǎn) 生 并 可 以 隨 時(shí) 撤換 。3、 氏 族 成 員 對(duì) 氏 族 管 理 的 服 從 是 完 全 出 自 于 自 覺(jué) 和 自 愿 基 礎(chǔ) 之 上 ?！?沒(méi) 有 士 兵 、 憲 兵 和 警 察 ， 沒(méi) 有 貴 族 、 國(guó) 王 、 總 督 、 地 方 官 和 法 官 ， 沒(méi) 有 監(jiān) 獄 ，沒(méi) 有 訴 訟 ， 而 一 切 都 是 有 條 有 理 的 。 ”在 產(chǎn) 生 了 私 有 制 之 后 ， 就 出 現(xiàn) 了 國(guó) 家 和 相 應(yīng) 的 強(qiáng) 力 機(jī) 構(gòu)奴 隸 社 會(huì) 與 封 建 社 會(huì) 的 行 政 管 理 是 建 立 在 “ 王 權(quán) 神 授 ” 基 礎(chǔ) 之 上 ， 有 著強(qiáng) 烈 的 人 身

14、依 附 色 彩 。“ 普 天 之 下 莫 非 王 土 ， 率 土 之 賓 莫 非 王 臣 。 ”中 國(guó) 古 代 封 建 主 義 社 會(huì) 的 發(fā) 展 歷 史 久 遠(yuǎn) ， 發(fā) 育 充 分 和 完 善 。春 秋 時(shí) 代 的 官 吏 監(jiān) 察 制 度漢 朝 的 官 吏 選 拔 制 度宋 朝 的 科 舉 考 試 制 度中 國(guó) 封 建 社 會(huì) 中 成 長(zhǎng) 的 管 理 思 想 資 治 通 鑒 貞 觀 政 要 孫 子 兵 法二 、 傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 （ 行 政 學(xué) ） 現(xiàn) 代 意 義 上 所 談 論 的 行 政 學(xué) 與 行 政 管 理 是 一 百 多 年 前 誕 生 于 西 方 社 會(huì) 。十 九

15、世 紀(jì) 西 方 的 行 政 管 理 現(xiàn) 狀黑 暗 時(shí) 代 與 政 黨 分 贓 制十 九 世 紀(jì) 美 國(guó) 的 “ 城 市 機(jī) 器 ” 與 “ 城 市 老 板 ”紐 約 州 的 特 威 德 集 團(tuán)匹 茨 堡 皇 帝 威 廉 芬波 士 頓 沙 皇 馬 丁 .盧 馬 克費(fèi) 城 國(guó) 王 詹 姆 斯 .麥 柯 瑪 尼 斯傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 的 三 個(gè) 階 段 性 標(biāo) 志1852年 英 國(guó) 關(guān) 于 建 立 英 國(guó) 常 任 文 官 制 度 的 報(bào) 告 伍 德 羅 .威 爾 遜 的 行 政 學(xué) 研 究 韋 伯 的 理 想 官 僚 組 織 理 論行 政 學(xué) 研 究 中 的 重 要 觀 點(diǎn) ：行 政 獨(dú)

16、 立 于 政 治 之 外民 選 政 治 家 負(fù) 責(zé) 制 定 政 策 ， 職 業(yè) 行 政 部 門 執(zhí) 行 政 策 ?！?需 要 注 意 的 最 重 要 的 一 點(diǎn) 是 這 樣 一 條 真 理 ， 它 有 幸 已 經(jīng) 被 我 們 的 文 官制 度 改 革 家 做 了 如 此 廣 泛 的 堅(jiān) 決 宣 傳 。 這 條 真 理 是 行 政 管 理 置 身 于 政 治所 特 有 的 范 圍 之 外 。 行 政 管 理 的 問(wèn) 題 并 不 是 政 治 問(wèn) 題 ， 雖 然 行 政 管 理 的任 務(wù) 是 由 政 治 加 以 確 定 的 ， 但 政 治 無(wú) 需 自 找 麻 煩 地 去 操 縱 行 政 機(jī) 構(gòu) 。

17、”“ 政 治 是 政 治 家 的 特 殊 活 動(dòng) 范 圍 ， 而 行 政 管 理 則 是 技 術(shù) 性 職 員 的 事 情 。 ”學(xué) 習(xí) 十 八 世 紀(jì) 中 期 普 魯 士 的 行 政 官 僚 機(jī) 制“ 我 們 引 進(jìn) 了 大 米 ， 卻 無(wú) 須 使 用 筷 子 ”值 得 指 出 的 是 ， “ 由 于 政 治 官 員 履 行 行 政 職 責(zé) 和 行 政 人 員 承 擔(dān) 政 治 責(zé) 任而 嚴(yán) 重 混 淆 ” 事 實(shí) 上 的 政 治 與 行 政 分 離 是 一 種 神 話 。韋 伯 的 理 想 官 僚 組 織 理 論 主 要 觀 點(diǎn) :以 理 性 的 、 正 式 規(guī) 定 的 法 律 制 度 規(guī) 范

18、 為 權(quán) 威 中 心 實(shí) 施 管 理 。1 在 勞 動(dòng) 分 工 基 礎(chǔ) 上 規(guī) 定 每 個(gè) 崗 位 的 權(quán) 力 和 責(zé) 任 ， 并 把 它 制 度 化 。2 建 立 有 序 的 等 級(jí) 職 位 系 統(tǒng) ， 并 以 制 度 形 式 鞏 固 下 來(lái) 。3 明 確 規(guī) 定 職 位 對(duì) 人 應(yīng) 有 能 力 的 要 求 。 根 據(jù) 技 術(shù) 資 格 挑 選 組 織 成 員 。4 原 則 上 所 有 人 都 服 從 制 度 規(guī) 定 ， 不 是 服 從 于 某 個(gè) 人 。5. 每 個(gè) 管 理 人 員 只 負(fù) 責(zé) 特 定 的 工 作 ， 擁 有 執(zhí) 行 自 己 職 能 所 必 要 的 權(quán) 力 ，權(quán) 力 要 受

19、到 嚴(yán) 格 的 限 制 ， 服 從 有 關(guān) 章 程 和 制 度 的 規(guī) 定 。6 管 理 者 的 職 業(yè) 化 。 有 固 定 報(bào) 酬 ， 謀 求 晉 升 的 機(jī) 會(huì) ， 忠 于 職 守 而 不 是忠 于 某 人 。官 僚 制 的 優(yōu) 越 性個(gè) 人 與 權(quán) 力 相 分 離理 性 精 神 與 合 理 化 精 神 的 體 現(xiàn)適 合 工 業(yè) 革 命 以 來(lái) 大 型 企 業(yè) 組 織 的 需 要在 韋 伯 理 論 中 公 職 人 員 的 狀 況傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 其 它 的 基 礎(chǔ) 與 來(lái) 源泰 勒 的 科 學(xué) 管 理 理 論1 科 學(xué) 管 理 的 中 心 問(wèn) 題 是 提 高 勞 動(dòng) 生 產(chǎn)

20、率 。2 為 了 提 高 勞 動(dòng) 生 產(chǎn) 率 ， 需 要 挑 選 和 培 訓(xùn) 第 一 流 的 工 人 。3 要 使 工 人 掌 握 標(biāo) 準(zhǔn) 化 的 操 作 方 法 ， 標(biāo) 準(zhǔn) 化 的 工 具 、 機(jī) 器 、 材 料 和工 作 環(huán) 境 。4 采 用 刺 激 性 的 工 資 報(bào) 酬 制 度 激 勵(lì) 工 人 努 力 工 作 。5 勞 資 雙 方 應(yīng) 變 對(duì) 立 為 合 作 ， 共 同 為 提 高 勞 動(dòng) 生 產(chǎn) 率 努 力 。6 把 計(jì) 劃 職 能 和 執(zhí) 行 職 能 分 開 ， 以 科 學(xué) 工 作 方 法 取 代 經(jīng) 驗(yàn) 工 作 方 法 。7 實(shí) 行 職 能 工 長(zhǎng) 制 ， 細(xì) 化 生 產(chǎn) 過(guò) 程

21、 管 理 。8 管 理 控 制 中 實(shí) 行 例 外 原 則 ， 管 理 人 員 只 對(duì) 例 外 事 項(xiàng) (重 大 事 項(xiàng) )保留 處 置 權(quán) 力 。法 約 爾 的 一 般 組 織 理 論組 織 管 理 的 14條 管 理 原 則 勞 動(dòng) 分 工 原 則 ；(2)權(quán) 力 與 責(zé) 任 對(duì) 等 原 則 ；(3)紀(jì) 律 原 則 ；(4)統(tǒng) 一 指 揮 原 則 ；(5)統(tǒng) 一 領(lǐng) 導(dǎo) 原 則 ；(6)個(gè) 人 利 益 服 從 整 體 利 益 的 原 則 ；(7)員 工 報(bào) 酬 原 則 ；(8)集 權(quán) 原 則 ；(9)等 級(jí) 系 列 原 則 ；(10)秩 序 原 則 ；(11)公 平 原 則 ；(!2)人

22、員 穩(wěn) 定 原 則 ；(13)首 創(chuàng) 精 神 原 則 ；(14)團(tuán) 結(jié) 合 作 原 則 。20年 代 以 來(lái) 西 方 政 府 行 政 管 理 確 立 的 基 本 框 架 ：古 典 主 義 的 經(jīng) 濟(jì) 理 論 自 由 經(jīng) 濟(jì) 理 論三 權(quán) 分 立 的 政 治 權(quán) 力 制 衡 結(jié) 構(gòu)行 政 與 政 治 分 離 的 行 政 中 立官 僚 制 行 政 組 織 （ 規(guī) 制 型 行 政 組 織 ）三 、 對(duì) 傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 的 批 評(píng) 與 新 公 共 行 政 運(yùn) 動(dòng)從 40年 代 到 60年 代 期 間 一 直 沒(méi) 有 停 止 過(guò) 對(duì) 傳 統(tǒng) 行 政 學(xué) 的 批 判1、 對(duì) 政 治 與 行

23、 政 兩 分 法 的 批 判對(duì) 社 會(huì) 價(jià) 值 觀 念 的 反 思 -公 平 優(yōu) 先 原 則在 實(shí) 踐 中 實(shí) 現(xiàn) 不 了 的 兩 分 法 神 話 回 歸 政 治 學(xué) 的 口 號(hào)2、 對(duì) 忽 視 人 的 行 為 特 點(diǎn) 的 批 判人 際 關(guān) 系 理 論 以 及 行 為 科 學(xué) 與 泰 勒 管 理 理 論 之 間 的 爭(zhēng) 論3、 對(duì) 脫 離 社 會(huì) 環(huán) 境 背 景 的 批 判市 場(chǎng) 失 效 問(wèn) 題 凱 恩 斯 主 義 的 興 起4、 對(duì) 僵 化 的 官 僚 體 制 的 批 判官 僚 制 與 民 主 制 的 沖 突 對(duì) 公 務(wù) 員 的 非 人 性 化 要 求官 僚 制 并 沒(méi) 有 預(yù) 想 的 高

24、效 率 關(guān) 注 投 入 和 操 作 程 序 忽 視 產(chǎn) 出 與 效 果在 對(duì) 傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 批 判 的 基 礎(chǔ) 上 逐 步 出 現(xiàn) 的 新 公 共 行 政 運(yùn) 動(dòng)在 60年 代 前 后 ， 隨 著 世 界 范 圍 的 政 治 潮 流 向 左 轉(zhuǎn) ， 在 行 政 管 理 領(lǐng) 域形 成 的 新 公 共 行 政 理 論 運(yùn) 動(dòng)新 公 共 行 政 運(yùn) 動(dòng) 的 主 要 觀 點(diǎn) ：政 府 必 須 用 看 得 見 的 手 去 干 預(yù) 經(jīng) 濟(jì)政 府 必 須 解 決 市 場(chǎng) 所 不 能 自 發(fā) 調(diào) 節(jié) 的 經(jīng) 濟(jì) 調(diào) 控 問(wèn) 題行 政 與 政 治 不 能 分 離社 會(huì) 不 平 等 現(xiàn) 象 本

25、身 就 是 政 治 問(wèn) 題 ， 行 政 要 以 社 會(huì) 公 平 為 目 標(biāo) ， 公平 優(yōu) 先 原 則 ， 扶 助 弱 者 ， 關(guān) 注 窮 人 的 愿 望 和 福 利 主 義 。過(guò) 于 僵 化 的 官 僚 體 制 不 能 適 應(yīng) 社 會(huì) 的 發(fā) 展按 照 韋 伯 理 論 建 立 的 大 企 業(yè) 管 理 機(jī) 構(gòu) 紛 紛 轉(zhuǎn) 型 ， 分 權(quán) 化 與 增 強(qiáng) 彈 性 。適 應(yīng) 快 速 變 化 比 標(biāo) 準(zhǔn) 化 更 重 要 。尋 求 解 決 問(wèn) 題 的 辦 法 而 不 是 恪 守 于 制 度 體 制由 于 新 公 共 行 政 運(yùn) 動(dòng) 缺 乏 系 統(tǒng) 和 連 貫 性 ， 未 能 確 立 自 己 的 地 位

26、來(lái) 取代 傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 ， 未 能 成 為 一 個(gè) 獨(dú) 立 的 理 論 發(fā) 展 階 段 。四 、 新 公 共 管 理 理 論 自 80年 代 以 來(lái) ， 出 現(xiàn) 的 一 種 新 的 公 共 管 理 理 論 改 革 潮 流 ， 開 始 取代 傳 統(tǒng) 的 行 政 管 理 理 論 成 為 主 流 。 又 稱 “ 管 理 主 義 ” 、 “ 企 業(yè) 型 政府 理 論 ” 、 “ 后 規(guī) 制 型 組 織 理 論 ” 、 “ 后 官 僚 制 理 論 ” 、 “ 新 保 守主 義 ” 。 這 種 反 傳 統(tǒng) 的 潮 流 很 快 占 據(jù) 上 風(fēng) ， 使 持 這 種 觀 點(diǎn) 的 政 治 人物

27、上 臺(tái) 執(zhí) 政 。 如 撒 切 爾 、 里 根 等 。這 種 改 革 實(shí) 踐 主 要 體 現(xiàn) 在 以 下 幾 個(gè) 方 面 ：1、 縮 小 政 府 規(guī) 模 和 縮 減 財(cái) 政 規(guī) 模 。2、 減 少 政 府 部 門 的 權(quán) 力 。3、 改 變 行 政 組 織 的 結(jié) 構(gòu) 。4、 將 部 分 政 府 職 能 和 任 務(wù) 交 由 市 場(chǎng) 來(lái) 承 擔(dān) 。5、 國(guó) 有 資 產(chǎn) 私 有 化 。6、 縮 減 社 會(huì) 福 利 ， 更 多 的 公 共 產(chǎn) 品 改 為 有 償 提 供 。這 種 理 論 和 改 革 產(chǎn) 生 的 背 景 ：1、 政 府 規(guī) 模 和 財(cái) 政 規(guī) 模 多 年 來(lái) 無(wú) 休 止 的 膨 脹

28、， 社 會(huì) 不 堪重 負(fù) 。2、 由 凱 恩 斯 主 義 興 起 的 政 府 對(duì) 經(jīng) 濟(jì) 干 預(yù) 并 未 能 有 效 促 進(jìn)經(jīng) 濟(jì) 增 長(zhǎng) 。3、 由 福 利 主 義 造 成 的 社 會(huì) 負(fù) 擔(dān) 過(guò) 重 和 社 會(huì) 生 產(chǎn) 率 下 降 。4、 官 僚 制 的 弊 端 越 來(lái) 越 突 出 ， 使 政 府 成 為 公 眾 和 媒 體 抨擊 的 對(duì) 象 。5、 西 方 國(guó) 家 進(jìn) 入 后 工 業(yè) 時(shí) 代 和 不 斷 出 現(xiàn) 的 重 大 的 科 學(xué) 技術(shù) 發(fā) 展 。6、 一 些 新 的 經(jīng) 濟(jì) 理 論 和 管 理 理 論 的 出 現(xiàn) ， “ 保 守 主 義 ”勢(shì) 力 抬 頭 。7、 國(guó) 際 社 會(huì) 主

29、 義 運(yùn) 動(dòng) 進(jìn) 入 低 潮 。 新 公 共 管 理 理 論 內(nèi) 容 眾 多 、 流 派 紛 呈 ， 眾 多 的 學(xué) 者 論 點(diǎn) 并 不 一 致 ， 目前 很 難 確 定 一 個(gè) 唯 一 的 理 論 體 系 。 但 其 中 比 較 一 致 的 觀 點(diǎn) 也 很 明 確 ， 主要 包 括 ：1、 強(qiáng) 調(diào) 變 行 政 為 管 理 。 改 變 行 政 人 員 只 需 要 服 從 和 執(zhí) 行 的 現(xiàn) 狀 。 行 政 組 織 也 要 有長(zhǎng) 期 目 標(biāo) 、 長(zhǎng) 期 戰(zhàn) 略 ， 組 織 和 個(gè) 人 都 要 承 擔(dān) 責(zé) 任 。 突 出 服 務(wù) 意 識(shí) ， 進(jìn) 而 借 鑒 企 業(yè) 的 顧 客 至 上 的 觀 念

30、。 從 行 政 體 制 本 身 支 持 和 推 進(jìn) 社 會(huì) 民 主 進(jìn) 程 。 強(qiáng) 調(diào) 分 權(quán) 化 。 鼓 勵(lì) 創(chuàng) 新 和 變 革 。2、 突 破 傳 統(tǒng) 官 僚 制 （ 規(guī) 制 型 組 織 ） 的 束 縛 。 改 變 行 政 主 體 內(nèi) 部 上 下 級(jí) 關(guān) 系 。 在 組 織 內(nèi) 部 從 集 體 主 義 轉(zhuǎn) 向 個(gè) 人 主 義 。 重 視 人 際 關(guān) 系 。 靈 活 的 人 員 流 動(dòng) 。 建 立 有 效 的 內(nèi) 部 激 勵(lì) 機(jī) 制 。3、 強(qiáng) 調(diào) 明 確 行 政 組 織 的 目 標(biāo) 、 責(zé) 任 和 進(jìn) 行 績(jī) 效 考 核 。 目 標(biāo) 與 責(zé) 任 的 層 層 落 實(shí) 。 對(duì) 組 織 和 個(gè)

31、人 建 立 可 衡 量 的 績(jī) 效 標(biāo) 準(zhǔn) 。 注 重 對(duì) 結(jié) 果 、 效 果 、 產(chǎn) 出 的 控 制 。4、 在 行 政 職 能 中 引 入 市 場(chǎng) 機(jī) 制 ， 并 且 將 更 多 的 公 共 產(chǎn) 品交 由 民 營(yíng) 。 借 鑒 企 業(yè) 管 理 的 理 論 、 技 術(shù) 和 方 法 。 注 重 提 高 效 率 。 突 破 自 然 壟 斷 。 利 用 市 場(chǎng) 來(lái) 實(shí) 現(xiàn) 資 源 優(yōu) 化 配 置 。 公 共 組 織 內(nèi) 部 也 要 引 入 競(jìng) 爭(zhēng) 。 5、 行 政 和 公 務(wù) 員 不 能 脫 離 政 治 。 公 務(wù) 員 對(duì) 政 策 、 政 治 負(fù) 責(zé) 。 提 高 行 政 管 理 的 透 明 度 。

32、有 效 的 監(jiān) 督 機(jī) 制 。目 前 理 論 界 對(duì) 新 公 共 管 理 理 論 的 批 評(píng) ：1、 公 共 管 理 與 企 業(yè) 管 理 有 著 本 質(zhì) 上 的 不 同 。2、 理 論 上 的 論 證 和 實(shí) 踐 中 的 效 果 不 一 致 。3、 人 不 是 經(jīng) 濟(jì) 動(dòng) 物 。4、 增 加 了 社 會(huì) 的 不 平 等 。 5、 實(shí) 踐 中 不 可 能 拋 棄 傳 統(tǒng) 行 政 管 理 理 論 。6、 對(duì) 公 共 組 織 和 公 共 行 政 的 抨 擊 是 不 客 觀 的 。 為 什 么 公 共 組 織 和 政 府 更 容 易 受 到 抨 擊 ？1、 環(huán) 境 因 素 的 影 響 。2、 受 到

33、的 束 縛 更 多 。3、 牽 涉 更 大 范 圍 人 們 的 利 益 。4、 成 績(jī) 難 以 衡 量 ， 缺 點(diǎn) 顯 而 易 見 。5、 安 全 有 效 的 出 氣 筒 。6、 容 易 被 監(jiān) 督 、 被 矚 目 。7、 社 會(huì) 民 眾 參 與 意 識(shí) 的 增 強(qiáng) 。五 、 小 結(jié)通 過(guò) 本 小 節(jié) 的 介 紹 ， 提 出 以 下 幾 點(diǎn) 請(qǐng) 大 家 注 意 ：1、 公 共 行 政 的 變 革 及 其 理 論 的 發(fā) 展 是 與 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 、技 術(shù) 進(jìn) 步 密 切 聯(lián) 系 的 。2、 公 共 組 織 以 及 行 政 管 理 是 與 政 治 密 不 可 分 的 。3、 從 傳 統(tǒng)

34、 行 政 管 理 理 論 到 新 公 共 行 政 運(yùn) 動(dòng) 再 到 新 公 共 管理 理 論 并 不 是 截 然 分 開 的 、 相 互 取 代 的 階 段 ， 而 是 不 斷改 進(jìn) 、 承 前 啟 后 的 過(guò) 程 。4、 與 當(dāng) 前 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 水 平 、 社 會(huì) 政 治 體 制 、 社 會(huì) 文 化 積 淀相 適 應(yīng) 的 公 共 管 理 模 式 才 是 最 好 的 模 式 。5、 我 們 采 用 的 “ 公 共 管 理 ” 的 概 念 并 非 專 指 “ 新 公 共 管理 理 論 ” 。 第 三 節(jié) 、 中 國(guó) 公 共 管 理 改 革 思 考一 、 我 國(guó) 機(jī) 構(gòu) 改 革 回 顧1、 52

35、年 的 第 一 次 改 革仿 蘇 體 制 中 央 集 權(quán) 政 務(wù) 院 改 國(guó) 務(wù) 院 中 央 政 府 部 門 增 加 到 81個(gè)2、 第 二 次 改 革 57年 至 59年精 簡(jiǎn) 和 調(diào) 整 機(jī) 構(gòu) 向 地 方 下 放 權(quán) 力 對(duì) 全 面 仿 蘇 的 反 思 。3、 第 三 次 改 革 61年 至 65年總 結(jié) 大 躍 進(jìn) 的 失 誤 ， 扭 轉(zhuǎn) 宏 觀 失 控 問(wèn) 題 。 全 國(guó) 進(jìn) 一 步 精 簡(jiǎn) 81萬(wàn) 干 部 。4、 文 革 的 沖 擊 與 撥 亂 反 正 6678文 革 中 的 非 正 常 變 動(dòng) ， 國(guó) 務(wù) 院 部 門 由 79個(gè) 減 為 32個(gè) 。76年 以 后 撥 亂 反 正

36、， 沿 用 50年 代 舊 體 制 國(guó) 務(wù) 院 逐 步 恢 復(fù) 到 100個(gè) 部 門 。5、 第 四 次 改 革 8285三 年 體 制 改 革 任 務(wù) ， 撤 并 機(jī) 構(gòu) 裁 減 人 員 ， 解 決 副 職 過(guò) 多 問(wèn) 題 。 國(guó) 務(wù) 院部 門 減 為 61個(gè) ， 全 國(guó) 機(jī) 關(guān) 人 員 減 少 21萬(wàn) 。 分 灶 吃 飯 、 實(shí) 行 利 改 稅 。6、 第 五 次 改 革 88年轉(zhuǎn) 變 政 府 職 能 ， 以 經(jīng) 濟(jì) 建 設(shè) 為 重 點(diǎn) 。 向 地 方 放 權(quán) ， 向 企 業(yè) 放 權(quán) 。中 央 政 府 減 少 9700干 部 充 實(shí) 基 層 。7、 第 六 次 改 革 93年進(jìn) 一 步 解

37、 決 政 企 不 分 ， 機(jī) 構(gòu) 臃 腫 、 脫 離 群 眾 、 效 率 低 下 等 弊 端 。 國(guó)務(wù) 院 部 委 改 行 業(yè) 協(xié) 會(huì) 、 部 門 由 86個(gè) 減 為 59個(gè) 。 全 國(guó) 精 簡(jiǎn) 200萬(wàn) 人 。8、 第 七 次 改 革 98年進(jìn) 一 步 轉(zhuǎn) 變 政 府 職 能 ， 精 簡(jiǎn) 機(jī) 構(gòu) ， 調(diào) 整 權(quán) 限 ， 依 法 行 政 。 國(guó) 務(wù) 院 組成 部 門 減 少 11個(gè) ， 大 約 精 簡(jiǎn) 一 半 的 干 部 編 制 。9、 新 一 屆 中 央 領(lǐng) 導(dǎo) 的 改 革 實(shí) 踐二 、 存 在 的 問(wèn) 題1、 需 要 轉(zhuǎn) 變 的 觀 念 問(wèn) 題 不 能 完 全 排 除 個(gè) 人 利 益 高

38、官 與 普 通 人 有 相 同 的 行 為 動(dòng) 機(jī) 政 府 、 官 員 、 與 人 民 的 關(guān) 系 。 社 會(huì) 主 義 民 主 的 思 想 基 礎(chǔ) 制 度 與 機(jī) 制 是 解 決 問(wèn) 題 的 根 本2、 幾 個(gè) 突 出 的 問(wèn) 題 干 部 選 拔 制 度 真 實(shí) 反 映 民 眾 意 愿 的 渠 道 公 共 管 理 決 策 的 規(guī) 則 問(wèn) 題 中 國(guó) 的 利 益 集 團(tuán) 政 府 職 能 轉(zhuǎn) 換 與 政 企 分 開 機(jī) 構(gòu) 臃 腫 與 吃 飯 財(cái) 政第 四 節(jié) 、 與 公 共 管 理 理 論 相 關(guān) 的 幾 個(gè) 新 理 論一 、 公 共 選 擇 理 論公 共 選 擇 理 論 的 前 提丹 尼 斯

39、. 繆 勒 的 定 義 ： 公 共 選 擇 理 論 可 以 定 義 為 非 市 場(chǎng) 決 策 的 經(jīng) 濟(jì) 研 究 ， 或者 簡(jiǎn) 單 的 定 義 為 把 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 應(yīng) 用 于 政 治 科 學(xué) 。 公 共 選 擇 理 論的 主 題 與 政 治 科 學(xué) 的 主 題 是 一 樣 的 ： 國(guó) 家 理 論 ， 投 票 規(guī) 則 ，投 票 者 行 為 ， 政 黨 政 治 學(xué) ， 官 員 政 治 等 等 。 公 共 選 擇 理 論研 究 的 方 法 仍 然 是 使 用 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 的 方 法 。 像 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 一 樣 ， 公共 選 擇 理 論 的 基 本 行 為 假 設(shè) 是 ， 人 是 一 個(gè) 自 利 的 、

40、 理 性 的 、追 求 效 用 最 大 化 的 人 。用 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 的 方 法 分 析 政 治 問(wèn) 題 。選 擇 什 么 ？ 如 何 選 擇 ？人 類 社 會(huì) 的 兩 個(gè) 市 場(chǎng) 論公 共 選 擇 理 論 幾 個(gè) 淺 顯 論 點(diǎn) 的 介 紹1、 公 共 產(chǎn) 品 與 “ 逃 票 乘 車 ”2、 科 斯 定 理3、 兩 黨 競(jìng) 選 的 沙 灘 定 律4、 尋 租 理 論其 他 論 點(diǎn)利 益 集 團(tuán) 理 論 、 官 員 效 用 最 大 化 、 多 黨 競(jìng) 爭(zhēng) 模 型 、 政 府 失 靈 理 論 以及 投 票 規(guī) 則 理 論 等 等 。從 公 共 選 擇 理 論 中 可 以 導(dǎo) 出 的 結(jié) 論西 方

41、 的 民 主 是 一 種 有 缺 陷 與 不 合 理 的 民 主政 府 干 預(yù) 只 能 起 負(fù) 面 作 用公 共 選 擇 理 論 的 缺 陷理 性 人 假 設(shè) 的 片 面 性 塔 洛 克 的 革 命 模 型完 全 寄 希 望 于 規(guī) 則 與 制 度某 些 結(jié) 論 過(guò) 于 極 端 片 面二 、 博 弈 論一 種 多 人 利 益 沖 突 、 相 互 影 響 的 決 策 理 論 。定 義 ： 關(guān) 于 相 互 依 存 中 理 性 行 為 的 研 究 。 屬 于 常 用 的 數(shù) 學(xué) 分 析 方 法簡(jiǎn) 單 舉 例 ：囚 徒 博 弈 B囚 徒 坦 白 抵 賴 A囚 徒 坦 白 -8， -8 0， -10 抵

42、 賴 -10， 0 -1， -1對(duì) 于 A， B任 一 囚 徒 其 最 優(yōu) 策 略 是 坦 白 。 這 就 是 一 種 均 衡 狀 態(tài) ， 學(xué) 術(shù)上 稱 其 為 納 什 均 衡 。它 反 映 的 是 個(gè) 人 理 性 與 集 體 理 性 的 問(wèn) 題 ， 如 石 油 輸 出 國(guó) 組 織 、 公 共福 利 事 業(yè) 等 。智 豬 博 弈類 似 童 話 中 有 一 大 一 小 兩 只 聰 明 的 豬 ， 住 在 一 個(gè) 自 動(dòng) 化 的 豬 圈 中 ，豬 圈 的 一 端 是 食 槽 ， 另 一 端 是 投 放 飼 料 的 一 個(gè) 杠 桿 ， 踩 一 下 杠 桿 會(huì)有 10個(gè) 單 位 的 飼 料 進(jìn) 入 豬

43、 食 槽 ,但 是 誰(shuí) 踩 杠 桿 要 付 出 2個(gè) 單 位 的 成 本 。兩 只 豬 跑 動(dòng) 的 速 度 一 樣 ， 但 大 豬 吃 食 快 （ 7： 3） 。 小 豬 踩 等 大 豬 踩 5， 1 4， 4 等 9， -1 0， 0大 豬 的 最 優(yōu) 策 略 踩 ， 小 豬 的 最 優(yōu) 策 略 等 。這 是 一 種 多 勞 不 多 得 的 問(wèn) 題 ， 類 似 股 份 公 司 的 大 股 東 與 小 股 東 的 關(guān)系 問(wèn) 題 ， 還 有 市 場(chǎng) 上 的 大 企 業(yè) 與 小 企 業(yè) 的 新 產(chǎn) 品 研 究 開 發(fā) 問(wèn) 題 。 一個(gè) 村 莊 兩 戶 人 家 ， 一 個(gè) 很 富 ， 一 個(gè) 很 窮

44、 ， 村 路 不 好 走 ， 誰(shuí) 來(lái) 修 路 呢 ？制 造 大 豬 對(duì) 推 動(dòng) 經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 有 好 處 。靜 態(tài) ， 動(dòng) 態(tài) 博 弈 ， 和 不 完 全 信 息 下 的 博 弈前 面 的 例 子 是 參 與 博 奕 的 雙 方 同 時(shí) 決 策 ， 沒(méi) 有 先 后 的 反 應(yīng) 時(shí) 間 ，這 是 靜 態(tài) 博 弈 ， 而 實(shí) 際 當(dāng) 中 常 常 是 根 據(jù) 對(duì) 方 的 行 動(dòng) 來(lái) 決 定 自 己 的行 動(dòng) ， 先 行 動(dòng) 者 也 要 考 慮 自 己 的 行 動(dòng) 會(huì) 對(duì) 后 者 有 什 么 影 響 ， 后 者將 會(huì) 如 何 行 動(dòng) ， 這 屬 于 動(dòng) 態(tài) 博 弈 。這 里 所 說(shuō) 的 還 是 所

45、有 參 與 者 都 知 道 博 奕 的 規(guī) 則 、 博 奕 的 結(jié) 構(gòu) 和 各方 的 偏 好 與 狀 態(tài) ， 在 許 多 情 況 下 （ 常 常 是 多 數(shù) 情 況 下 ） ， 這 一 點(diǎn)實(shí) 際 上 并 不 成 立 ， 參 與 各 方 的 信 息 并 不 完 全 和 不 充 分 ， 這 就 構(gòu) 成了 不 完 全 信 息 下 的 博 弈 問(wèn) 題 。斗 雞 博 弈 的 例 子 乙 進(jìn) 退甲 進(jìn) -3， -3 2， 0 退 0， 2 0， 0 博 弈 理 論 是 分 析 多 方 決 策 之 間 關(guān) 系 的 工 具 ， 通 常 在公 共 管 理 領(lǐng) 域 用 作 分 析 相 關(guān) 利 益 者 之 間 的

46、均 衡 ， 成 為 制定 管 理 策 略 的 方 法 。目 前 國(guó) 內(nèi) 常 見 到 的 博 弈 分 析 應(yīng) 用 如 ：政 策 與 制 度 設(shè) 計(jì) 分 析競(jìng) 爭(zhēng) 與 合 作 分 析交 通 控 制 與 誘 導(dǎo)沖 突 與 談 判 模 型政 府 與 企 業(yè) 關(guān) 系 分 析國(guó) 際 關(guān) 系 與 經(jīng) 濟(jì) 貿(mào) 易 分 析三 、 委 托 代 理 理 論 信 息 學(xué) 科 與 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) 科 的 交 叉 產(chǎn) 生 了 信 息 經(jīng) 濟(jì) 學(xué) ， 它 首 先 提 出 了 不完 全 信 息 假 定 ， 即 信 息 是 不 完 全 的 。 同 時(shí) 由 于 信 息 的 不 完 全 導(dǎo) 致 交 易雙 方 所 得 到 的 信 息 是

47、 不 對(duì) 稱 的 ， 這 種 不 對(duì) 稱 可 能 使 合 同 難 以 成 立 ， 最終 喪 失 市 場(chǎng) 有 效 運(yùn) 作 的 基 礎(chǔ) 。 代 理 理 論 就 是 在 此 基 礎(chǔ) 上 提 出 了 研 究 和建 立 不 對(duì) 稱 信 息 下 “ 委 托 代 理 ” 關(guān) 系 的 激 勵(lì) 協(xié) 調(diào) 機(jī) 制 ， 其 基 本 原 則就 是 激 勵(lì) 相 容 （ 激 勵(lì) 兼 容 ） 。 所 以 代 理 理 論 是 研 究 如 何 指 導(dǎo) 代 理 關(guān) 系優(yōu) 化 設(shè) 計(jì) 的 一 種 理 論 。代 理 理 論 的 前 提 是 ：1、 委 托 人 與 代 理 人 的 目 標(biāo) 不 同 。2、 委 托 人 與 代 理 人 各

48、自 掌 握 的 信 息 不 對(duì) 稱 。3、 信 息 是 可 以 購(gòu) 買 的 。 （ 獲 得 信 息 是 要 花 成 本 的 ）代 理 理 論 要 解 決 的 問(wèn) 題 是 ：設(shè) 計(jì) 和 建 立 一 種 能 夠 有 效 保 證 代 理 人 的 行 為 符 合 委 托 人 利 益 和 愿 望 的激 勵(lì) 機(jī) 制 （ 通 常 是 合 同 ） ， 明 確 代 理 人 的 責(zé) 任 和 利 益 ， 從 而 實(shí) 現(xiàn) 委 托人 的 利 益 最 大 化 。代 理 問(wèn) 題 舉 例 ：高 校 教 師 的 工 資計(jì) 時(shí) 還 是 計(jì) 件 ？ 固 定 工 資 ？月 光 下 的 操 作 工誰(shuí) 做 監(jiān) 督 者 ？我 們 再 簡(jiǎn)

49、單 膚 淺 的 談 論 實(shí) 際 中 的 代 理 關(guān) 系 博 弈 問(wèn) 題 ：車 主 與 出 租 車 司 機(jī) 的 代 理 關(guān) 系 與 利 益 均 衡不 完 全 監(jiān) 督 下 的 最 佳 方 案 高 校 公 司 的 代 理 關(guān) 系 與 利 益 均 衡公 共 管 理 領(lǐng) 域 誰(shuí) 是 委 托 者 ？ 誰(shuí) 是 代 理 人 ？委 托 者 與 代 理 人 的 位 置 轉(zhuǎn) 換 現(xiàn) 象 是 誰(shuí) 侵 害 了 對(duì) 方 的 利 益如 何 設(shè) 計(jì) 委 托 者 與 代 理 人 之 間 的 代 理 機(jī) 制 。尋 找 解 決 公 共 管 理 問(wèn) 題 的 激 勵(lì) 兼 容 方 案四 、 交 易 成 本 理 論 交 易 成 本 可 以

50、 被 定 義 為 進(jìn) 行 交 易 活 動(dòng) 所 投 入 的 資 源 的價(jià) 值 度 量 。其 它 的 主 要 概 念 是 ： 單 位 交 易 成 本 平 均 每 實(shí) 現(xiàn) 一 次 交 易 服 務(wù) 所 支 付 的 成 本 。邊 際 交 易 成 本 為 多 提 供 一 次 交 易 服 務(wù) 所 支 付 的 成 本 。交 易 的 效 率 交 易 成 本 與 交 易 效 用 之 比 。 利 用 交 易 成 本 的 概 念 ， 我 們 可 以 從 企 業(yè) 、 市 場(chǎng) 或 政 府等 多 種 提 供 公 共 產(chǎn) 品 的 交 易 方 式 中 選 擇 單 位 交 易 成 本 最 低者 。 利 用 邊 際 交 易 成 本

51、 的 概 念 ， 我 們 可 以 發(fā) 現(xiàn) 不 同 交 易 方式 之 間 的 界 限 在 哪 里 ， 還 可 以 得 知 ， 隨 著 交 易 次 數(shù) 的 增 長(zhǎng)（ 期 限 的 延 長(zhǎng) ） 交 易 的 成 本 呈 上 升 還 是 下 降 的 趨 勢(shì) 。 通 過(guò) 對(duì) 交 易 效 率 的 分 析 ， 可 以 判 斷 某 些 公 共 產(chǎn) 品 是 由市 場(chǎng) 提 供 好 還 是 政 府 自 己 組 織 生 產(chǎn) 好 。 有 些 時(shí) 候 ， 雖 然 通過(guò) 市 場(chǎng) 交 易 方 式 可 以 引 入 競(jìng) 爭(zhēng) 從 而 導(dǎo) 致 降 低 成 本 ， 但 是 交易 過(guò) 程 本 身 的 費(fèi) 用 如 果 太 高 的 話 ， 反

52、而 是 一 種 不 明 智 的 選擇 。 建 立 良 好 的 社 會(huì) 誠(chéng) 信 系 統(tǒng) 能 有 效 的 降 低 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 活 動(dòng)的 交 易 成 本 。 金 融 體 制 改 革 、 市 場(chǎng) 活 動(dòng) 的 法 制 化 建 設(shè) 、 經(jīng) 濟(jì) 結(jié) 構(gòu) 的調(diào) 整 都 能 直 接 影 響 市 場(chǎng) 的 交 易 成 本 。 公 共 管 理 活 動(dòng) 能 有 效 的 影 響 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 活 動(dòng) 中 的 交 易 成本 ， 從 而 也 對(duì) 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 效 率 產(chǎn) 生 重 要 影 響 。 政 府 投 資 與 政 府 財(cái) 政 同 樣 存 在 交 易 成 本 問(wèn) 題 ， 降 低 交易 成 本 也 是 政 府 行 政

53、 管 理 需 要 考 慮 的 方 面 。 政 府 有 責(zé) 任 在 社 會(huì) 經(jīng) 濟(jì) 系 統(tǒng) 中 建 立 與 維 護(hù) 降 低 交 易 成本 的 機(jī) 制 。 五 、 社 會(huì) 資 本 理 論 （ 社 會(huì) 資 本 概 念 ） 社 會(huì) 資 本 理 論 是 上 個(gè) 世 紀(jì) 80年 代 末 由 西 方 學(xué) 者 提 出 的 概 念 ， 經(jīng) 十 余年 的 發(fā) 展 ， 開 始 受 到 人 們 的 重 視 。1、 什 么 是 社 會(huì) 資 本 ？ 社 會(huì) 資 本 的 概 念 非 常 復(fù) 雜 ， 各 派 學(xué) 者 意 見 不 同 。 但 是 大 家 都 認(rèn) 為 其對(duì) 于 社 會(huì) 發(fā) 展 與 公 共 管 理 具 有 十 分

54、重 要 的 意 義 。 A 社 會(huì) 資 本 是 有 別 于 貨 幣 資 本 、 人 力 資 本 ， 存 在 于 社 會(huì) 結(jié) 構(gòu)之 中 ， 它 為 社 會(huì) 結(jié) 構(gòu) 之 間 的 行 為 者 進(jìn) 行 交 易 與 協(xié) 作 等 特 定 活動(dòng) 提 供 便 利 的 資 源 ， 它 包 括 規(guī) 范 、 信 任 、 關(guān) 系 、 網(wǎng) 絡(luò) 和 慣 例等 形 式 。B 社 會(huì) 資 本 是 指 社 會(huì) 組 織 的 那 些 可 通 過(guò) 促 進(jìn) 協(xié) 調(diào) 行 動(dòng) 而 提 高社 會(huì) 效 能 的 特 征 ， 比 如 信 任 、 規(guī) 范 及 網(wǎng) 絡(luò) 。C 社 會(huì) 資 本 的 現(xiàn) 代 定 義 是 能 帶 來(lái) 共 同 收 益 的 社

55、會(huì) 規(guī) 范 和 網(wǎng) 絡(luò) 。D 社 會(huì) 資 本 是 指 在 國(guó) 家 權(quán) 利 之 外 ， 通 過(guò) 民 眾 自 由 地 將 個(gè) 體 人力 資 本 進(jìn) 行 有 機(jī) 的 社 會(huì) 結(jié) 合 而 生 成 ， 能 夠 促 進(jìn) 一 個(gè) 國(guó) 家 經(jīng) 濟(jì)持 續(xù) 增 長(zhǎng) 的 社 會(huì) 關(guān) 系 結(jié) 構(gòu) 和 社 會(huì) 心 理 結(jié) 構(gòu) 。 大 致 可 包 括 ： 合作 性 企 業(yè) 和 自 愿 性 社 團(tuán) 組 織 、 暢 通 和 諧 的 橫 向 交 往 網(wǎng) 絡(luò) 、 民主 自 治 的 社 會(huì) 契 約 、 互 相 信 任 的 心 理 認(rèn) 同 、 互 學(xué) 共 進(jìn) 的 競(jìng) 爭(zhēng)合 作 心 態(tài) 。 2、 社 會(huì) 資 本 的 作 用 社 會(huì) 資

56、 本 雄 厚 的 國(guó) 家 ， 經(jīng) 濟(jì) 與 社 會(huì) 的 發(fā) 展 就 比 較 迅 速 ； 社 會(huì) 資 本 薄弱 的 國(guó) 家 ， 經(jīng) 濟(jì) 與 社 會(huì) 的 發(fā) 展 則 比 較 遲 緩 ； 而 社 會(huì) 資 本 缺 乏 的 國(guó) 家 ， 也 就是 個(gè) 體 人 力 資 本 的 能 量 由 于 劣 質(zhì) 社 會(huì) 關(guān) 系 和 劣 質(zhì) 心 理 關(guān) 系 結(jié) 構(gòu) 而 被 壓 抑 ，被 消 磨 的 國(guó) 家 ， 經(jīng) 濟(jì) 與 社 會(huì) 的 發(fā) 展 不 僅 停 止 ， 還 可 能 倒 退 。 社 會(huì) 資 本 的 有無(wú) 、 多 少 已 經(jīng) 成 為 一 國(guó) 能 否 迅 速 發(fā) 展 的 必 要 條 件 。(1)降 低 交 易 成 本(2

57、)優(yōu) 化 資 源 配 置(3)提 升 行 為 主 體 的 行 動(dòng) 力 與 執(zhí) 行 力(4)強(qiáng) 化 社 會(huì) 自 組 織 能 力 3、 我 們 應(yīng) 該 如 何 培 育 提 高 社 會(huì) 資 本 中 國(guó) 社 會(huì) 資 本 的 積 累 首 先 應(yīng) 從 構(gòu) 建 社 會(huì) 資 本 的 自 組織 系 統(tǒng) 做 起 。 民 眾 在 自 組 織 過(guò) 程 中 逐 步 建 立 民 眾 自 治 規(guī) 則 系 統(tǒng) 社 會(huì) 規(guī) 范 。 培 育 民 眾 之 間 的 互 相 信 任 關(guān) 系 ， 是 中 國(guó) 民 眾 社 會(huì) 資本 培 育 的 第 三 方 面 。 建 立 民 眾 互 學(xué) 共 進(jìn) 心 理 系 統(tǒng) 是 中 國(guó) 社 會(huì) 資 本

58、積 累 的第 四 個(gè) 方 面 。 政 府 與 公 共 管 理 者 在 提 高 社 會(huì) 資 本 方 面 應(yīng) 承 擔(dān) 重 要的 責(zé) 任 。第 二 章 行 政 組 織 管 理 行 政 管 理 在 現(xiàn) 代 社 會(huì) 公 共 管 理 領(lǐng) 域 起 著 主 導(dǎo) 作 用 ， 討 論 公 共 管理 問(wèn) 題 時(shí) 任 何 人 都 不 能 回 避 行 政 管 理 問(wèn) 題 。 同 樣 ， 在 公 共 管 理 學(xué) 中 所研 究 的 公 共 組 織 中 ， 行 政 組 織 占 有 主 要 的 地 位 ， 影 響 和 制 約 著 公 共 管理 領(lǐng) 域 的 發(fā) 展 。 所 以 作 為 公 共 管 理 學(xué) 的 主 要 內(nèi) 容 ，

59、本 章 圍 繞 行 政 組 織的 一 些 管 理 問(wèn) 題 展 開 分 析 與 討 論 。第 一 節(jié) 行 政 組 織 與 行 政 環(huán) 境 行 政 環(huán) 境 與 行 政 管 理 之 間 的 關(guān) 系 主 要 體 現(xiàn) 為 經(jīng) 濟(jì) 基 礎(chǔ)與 上 層 建 筑 之 間 的 辯 證 關(guān) 系 。 行 政 組 織 是 行 政 管 理 的 主 體與 載 體 ， 其 與 行 政 環(huán) 境 之 間 也 存 在 同 樣 的 辯 證 關(guān) 系 。1、 行 政 組 織 是 由 于 環(huán) 境 的 需 要 而 產(chǎn) 生 的 。2、 行 政 組 織 必 須 適 應(yīng) 行 政 環(huán) 境 。3、 行 政 環(huán) 境 的 發(fā) 展 變 化 必 然 導(dǎo) 致

60、行 政 組 織 的 發(fā) 展 變 化 。4、 行 政 組 織 對(duì) 行 政 環(huán) 境 也 有 很 明 顯 的 能 動(dòng) 作 用 。一 、 地 理 、 自 然 資 源 環(huán) 境 的 影 響地 理 與 自 然 資 源 環(huán) 境 對(duì) 國(guó) 家 的 政 治 、 軍 事 、 經(jīng) 濟(jì) 、 文 化的 諸 多 方 面 有 著 重 要 的 影 響 。 也 不 可 避 免 的 影 響 行 政 組織 。英 國(guó) 的 政 治 、 軍 事 、 行 政 與 其 他 歐 洲 國(guó) 家 存 有 較 大 不 同 。中 東 產(chǎn) 油 國(guó) 家 的 行 政 管 理 的 體 現(xiàn) 了 高 成 本 高 消 費(fèi) 的 特 點(diǎn) 。地 緣 政 治 對(duì) 行 政 組 織

61、 不 可 避 免 的 影 響 。二 、 經(jīng) 濟(jì) 、 科 學(xué) 技 術(shù) 發(fā) 展 的 影 響生 產(chǎn) 力 的 發(fā) 展 決 定 生 產(chǎn) 關(guān) 系 ， 經(jīng) 濟(jì) 基 礎(chǔ) 決 定 上 層 建 筑 。自 然 經(jīng) 濟(jì) -政 府 不 必 對(duì) 經(jīng) 濟(jì) 活 動(dòng) 進(jìn) 行 管 理 。計(jì) 劃 經(jīng) 濟(jì) -一 切 經(jīng) 濟(jì) 活 動(dòng) 都 由 政 府 部 門 控 制 。市 場(chǎng) 經(jīng) 濟(jì) -（ 混 合 經(jīng) 濟(jì) ） 政 府 的 間 接 宏 觀 調(diào) 控 與 微 觀 的 市 場(chǎng) 自 發(fā) 調(diào)節(jié) 相 結(jié) 合 。不 同 的 經(jīng) 濟(jì) 體 制 行 政 組 織 的 任 務(wù) 、 職 能 、 規(guī) 模 都 不 相 同 。不 同 的 科 技 發(fā) 展 水 平 對(duì) 行

62、政 組 織 的 影 響 也 不 相 同 。經(jīng) 濟(jì) 發(fā) 展 水 平 和 科 技 發(fā) 展 水 平 還 間 接 的 影 響 人 們 的 觀 念 。三 、 社 會(huì) 文 化 傳 統(tǒng) 的 影 響不 同 的 國(guó) 家 、 地 區(qū) 、 民 族 有 著 不 同 的 文 化 傳 統(tǒng) 觀 念 。 同一 國(guó) 家 （ 地 區(qū) ） 中 不 同 的 人 們 （ 不 同 階 層 、 不 同 民 族 ）觀 念 也 不 相 同 ?？?文 化 管 理 （ 又 稱 比 較 管 理 學(xué) ） 中 用 于 衡 量 不 同 社 會(huì) 文化 傳 統(tǒng) 的 主 要 特 征 ：權(quán) 力 距 離 （ 權(quán) 力 差 距 ）個(gè) 人 主 義 與 集 體 主 義長(zhǎng)

63、期 導(dǎo) 向 與 短 期 導(dǎo) 向不 確 定 性 規(guī) 避社 會(huì) 性 別 角 色 12個(gè) 國(guó) 家 或 地 區(qū) 五 種 文 化 導(dǎo) 向 特 征 分 析 1995年國(guó) 家 或 地 區(qū) 權(quán) 力 距 離 個(gè) 人 主 義 男 性 化 不 確 定 性 規(guī) 避 長(zhǎng) 期 導(dǎo) 向巴 西 14 26 27 21 6委 內(nèi) 瑞 拉 5 50 3 22 /美 國(guó) 38 1 15 43 17英 國(guó) 44 3 10 47 18法 國(guó) 16 10 25 10 /德 國(guó) 42 15 9 29 14瑞 典 47 11 53 50 12荷 蘭 40 4 51 35 10日 本 33 22 1 7 4印 度 10 21 20 45 7香

64、 港 15 37 18 49 2泰 國(guó) 21 39 44 30 8說(shuō) 明 ： 1 53名 排 序 ， 1為 最 強(qiáng) (高 )， 53為 最 弱 (低 )。 世 界 上 多 元 化 的 文 化 傳 統(tǒng) 之 間 ， 存 在 的 只 是 五 彩 繽 紛 的 各 具 特色 ， 而 沒(méi) 有 明 顯 的 優(yōu) 劣 之 分 。過(guò) 大 的 權(quán) 力 距 離 容 易 導(dǎo) 致 的 消 極 后 果 ： 國(guó) 民 對(duì) 行 政 管 理 的 淡 漠 。 清 官 期 待 心 理 。 “官 本 位 ” 盛 行 。 逆 來(lái) 順 受 和 對(duì) 權(quán) 威 的 迷 信 。公 共 政 策 的 社 會(huì) 性 別 分 析四 、 社 會(huì) 變 遷 的 影

65、 響 各 種 社 會(huì) 的 政 治 經(jīng) 濟(jì) 制 度 、 社 會(huì) 結(jié) 構(gòu) 、 人 口 、 社 會(huì) 規(guī) 范 、 文 化 、風(fēng) 俗 等 社 會(huì) 現(xiàn) 象 的 發(fā) 展 和 變 化 都 屬 于 社 會(huì) 變 遷 。 較 大 和 較 快 的 社 會(huì)變 遷 將 使 原 有 的 社 會(huì) 系 統(tǒng) 失 去 平 衡 ， 必 然 對(duì) 行 政 組 織 形 成 沖 擊 。行 政 組 織 也 將 阻 擋 或 適 應(yīng) 這 種 變 遷 。五 、 國(guó) 際 環(huán) 境 的 影 響 指 一 個(gè) 國(guó) 家 與 世 界 各 國(guó) 之 間 的 政 治 、 經(jīng) 濟(jì) 、 文 化 、 外 交 等 各 方面 的 相 互 關(guān) 系 。 當(dāng) 前 國(guó) 際 環(huán) 境 對(duì)

66、各 國(guó) 行 政 組 織 的 影 響 日 益 擴(kuò) 大 的 趨 勢(shì) 。第 二 節(jié) 規(guī) 制 型 組 織 管 理 世 界 各 國(guó) 的 行 政 組 織 基 本 上 都 屬 于 規(guī) 制 型 組 織 。 針 對(duì)我 國(guó) 目 前 的 行 政 管 理 改 革 現(xiàn) 狀 ， 從 規(guī) 制 型 組 織 理 論 開 始 進(jìn)行 分 析 討 論 有 著 一 定 的 現(xiàn) 實(shí) 意 義 。規(guī) 制 型 組 織 在 西 方 發(fā) 達(dá) 國(guó) 家 行 政 管 理 歷 史 中 的 地 位 和 現(xiàn) 狀 。一 、 規(guī) 制 型 組 織 的 特 點(diǎn)1 、 標(biāo) 準(zhǔn) 化 對(duì) 于 任 何 一 個(gè) 要 求 實(shí) 現(xiàn) 一 定 程 度 正 規(guī) 化 的 組 織 ， 無(wú) 論是 企 業(yè) 組 織 還 是 行 政 組 織 都 必 須 采 用 標(biāo) 準(zhǔn) 化 的 組 織 建 設(shè) 原則 。 組 織 建 設(shè) 標(biāo) 準(zhǔn) 化 的 內(nèi) 容 主 要 是 三 個(gè) 方 面 ：即 專 業(yè) 化 分 工 、 工 作 指 標(biāo) 化 和 工 作 人 員 統(tǒng) 一 化 。(1)專 業(yè) 化 分 工專 業(yè) 化 分 工 是 組 織 標(biāo) 準(zhǔn) 化 的 基 礎(chǔ) ， 其 原 則 是 使 組 織 內(nèi) 部 每個(gè) 職 位 的 工