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1、 自考講義九 第九章 當(dāng)代中國一般地方行政制度 學(xué)習(xí)目的與要求： 通過本章的學(xué)習(xí)，了解當(dāng)代中國一般地方行政制度的內(nèi)容構(gòu)成，認(rèn)識(shí)當(dāng)代中國一般地方行政制度的歷史沿革，張鷗當(dāng)代中國地方行政制度的法律地位，組成、職權(quán)規(guī)定、機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、行政原則以及中央政府與地方政府之間的關(guān)系等。 串講內(nèi)容： 第一節(jié) 地方各級(jí)人民政府的法律地位、組成和任期 一、地方各級(jí)人民政府的法律地位 （一）我國是單一制的多民族社會(huì)主義國家，行政體制的基本特點(diǎn)是中央政府統(tǒng)率全國各級(jí)地方政府，中央與地方各級(jí)政府實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)。地方各級(jí)人民政府，是中央人民政府的對(duì)稱，具體說來，是指?。ㄗ灾螀^(qū)、直

2、轄市）、縣（自治縣、市、區(qū)）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）的人民政府，它們都是在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方國家行政機(jī)關(guān)，執(zhí)行憲法和法律規(guī)定的地方性職權(quán)。 （二）我國地方各級(jí)人民政府具有雙重性質(zhì)： 一方面，作為地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民政府從屬于本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)。 另一方面，作為地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民政府除了對(duì)本級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)外，還要對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，這是我國單一制的國家行政結(jié)構(gòu)決定的。 二、地方各級(jí)人民政府的組成和任期 1、地方各級(jí)人民政府的組成 2、地方各級(jí)人民政府的任期 第二節(jié) 地方各級(jí)人民政府的職權(quán) 一、地方政府職權(quán)的規(guī)定 （一

3、）省、自治區(qū)、直轄市人民政府的職權(quán) 1、執(zhí)行權(quán)。 2、地方行政立法和制令權(quán)。 3、管理權(quán)。 4、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)。 5、保障權(quán)。 6、關(guān)于鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置的決定權(quán)和區(qū)域劃分權(quán)。 （二）地級(jí)市人民政府的職權(quán) 1954年《憲法》明確規(guī)定了城市人民政府行政地位依次分為四個(gè)層次：即省級(jí)的直轄市政府、省級(jí)與縣級(jí)之間的較大的市、縣級(jí)的市政府及鎮(zhèn)政府。全國的大中城市政府，除去北京、天津、上海、重慶四個(gè)直轄市外，其他均為地級(jí)市政府。地級(jí)市政府是中國城市政府體系中的骨干與主體。 按照《地方組織法》規(guī)定，地級(jí)市人民政府的職權(quán)主要有： 1、執(zhí)行權(quán) 2、制令權(quán) 3、管理權(quán) 4

4、、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán) 5、保障權(quán) （三）縣級(jí)市人民政府的職權(quán) 1、執(zhí)行權(quán) 2、制令權(quán) 3、管理權(quán) 4、領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督權(quán) 5、保障權(quán) （四）鄉(xiāng)級(jí)人民政府的職權(quán) 《地方組織法》對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的職權(quán)進(jìn)行了具體規(guī)定： 1、執(zhí)行權(quán) 2、保障權(quán) 3、其他職權(quán) 二、地方政府職能的轉(zhuǎn)變 （一）省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變 1、省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性 一個(gè)國家政府機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置的基本原則之一是分層原則，分層設(shè)置的目的在于更好地實(shí)施經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理。從總體上看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府職能的最大差異體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能方面。在過去高度集中度額計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，各級(jí)地方政府必然都

5、要設(shè)置具體的經(jīng)濟(jì)管理部門。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，資源配置以市場(chǎng)為基礎(chǔ)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)也只是為了克服或彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，因而政府以便而言不再行使微觀的、具體的經(jīng)濟(jì)職能，而行使宏觀的、有限的經(jīng)濟(jì)職能。 2、省級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變的途徑 省級(jí)政府作為最高一級(jí)地方政府，其職能轉(zhuǎn)變的方向和途徑應(yīng)該是：加強(qiáng)宏觀調(diào)控職能，放開微觀管理職能，從無所不為的萬能政府轉(zhuǎn)變成“有所為、有所不為”的有限政府，把工作職能幾種到規(guī)劃制定、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、區(qū)域協(xié)調(diào)、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面。為此，當(dāng)前重點(diǎn)應(yīng)從以下幾個(gè)面進(jìn)行改革： （1）加強(qiáng)法規(guī)制定與規(guī)范引導(dǎo)，強(qiáng)化宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能。 （2）實(shí)行有進(jìn)有退，弱化微觀

6、經(jīng)濟(jì)管理職能。 （3）完善政府社會(huì)管理體制，轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能。 （4）加強(qiáng)宏觀知道，強(qiáng)啊戶政府公共服務(wù)職能。 （5）理順省級(jí)政府與市縣級(jí)政府的關(guān)系，提高行政效率。 （二）縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變 1、縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變的必要性 目前，縣鄉(xiāng)政府的職能既有“缺位”也有“越位”?！叭蔽弧敝饕憩F(xiàn)為對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任，欠賬較多，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革引發(fā)的縣鄉(xiāng)財(cái)政緊張有可能使“缺位”現(xiàn)象進(jìn)一步加劇?！霸轿弧眲t主要表現(xiàn)在某些地方政府出于追求政績、屈從于不切實(shí)際的“達(dá)標(biāo)升級(jí)”要求，向農(nóng)村提出超出其有效需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如高標(biāo)準(zhǔn)的公路，過高標(biāo)準(zhǔn)的文化娛

7、樂體育設(shè)施等。 2、縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變和定位 縣鄉(xiāng)政府最貼近農(nóng)民，更容易獲得和把握農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由縣鄉(xiāng)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對(duì)稱乃至信息失真，從而可以使公共指出的安排更有效。 縣鄉(xiāng)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職能包括三個(gè)方面： 一是為新農(nóng)村建設(shè)提供基本的公共管理服務(wù)； 二是落實(shí)中央提出的擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍的目標(biāo)； 三是把握轄區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)走向，特別是區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)及其變化，并通過制定新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和提供政策指導(dǎo)每位區(qū)域比較優(yōu)勢(shì)的發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。 第三節(jié) 地方各級(jí)人民政府的

8、機(jī)構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)體制 一、地方各級(jí)人民政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置 （一）省、自治區(qū)、直轄市人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置 省、自治區(qū)、直轄市是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的地方最高一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，在我國行政管理體系中具有承上啟下的地位和作用。一方面，要貫徹落實(shí)中共中央、國務(wù)院指定的各項(xiàng)方針、政策；另一方面，要結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜地制定政策措施和規(guī)章，實(shí)施對(duì)市、縣的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)。 （二）自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置 自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)政府在國家行政管理體制中據(jù)喲十分重要的地位和作用。它既是黨和國家各項(xiàng)方針政策的執(zhí)行機(jī)關(guān)；又是區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，起著承上啟下、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的

9、樞紐作用。作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化的中心，這一級(jí)地方機(jī)構(gòu)內(nèi)農(nóng)、工、商各業(yè)綜合發(fā)展，已成為相對(duì)獨(dú)立完整的經(jīng)濟(jì)體系，要求有一套相對(duì)完整獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)為它服務(wù)。為了對(duì)內(nèi)部各種事務(wù)進(jìn)行整體規(guī)劃、綜合管理，政府機(jī)構(gòu)就需要整體配置，使之功能健全。由于這一級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量多，差異大，情況復(fù)雜，在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面應(yīng)視不同情況而定。 （三）鄉(xiāng)級(jí)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置 鄉(xiāng)和鎮(zhèn)政府為鄉(xiāng)級(jí)的行政政權(quán)的機(jī)關(guān)，是中國的基層國家行政機(jī)關(guān)。這一級(jí)政權(quán)直接面向廣大農(nóng)村人民群眾，起著聯(lián)系政府與廣大農(nóng)村人民群眾的橋梁和紐帶作用。1993年以來，我國確定了有關(guān)地方的分類辦法，依據(jù)人口、工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、土地面積等指標(biāo)，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為三類，即經(jīng)

10、濟(jì)發(fā)達(dá)、規(guī)模大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和規(guī)模大小居中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。此外，還有些經(jīng)濟(jì)貧困、規(guī)模很小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。行政等次的劃分，成了確定機(jī)構(gòu)數(shù)額、規(guī)模人員編制的重要依據(jù)。 （四）地方政府機(jī)構(gòu)改革 地方政府機(jī)構(gòu)改革的重要任務(wù)，是轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)人員編制。首先是政府要轉(zhuǎn)變職能，理順關(guān)系，要做到“政企分開”、“政事分開”、“社政分開”；其次，政府要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡(jiǎn)人員編制。 二、地方各級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)體制和會(huì)議制度 （一）地方政府行政首長負(fù)責(zé)制 我國的地方各級(jí)人民政府實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，就是明確各級(jí)行政首長在本級(jí)人民政府的全部工作中負(fù)有“

11、三權(quán)一則”，即： 1、全面領(lǐng)導(dǎo)權(quán) 2、最后決定權(quán) 3、人事提名權(quán) 4、行政首長負(fù)全面責(zé)任 （二）會(huì)議制度 作為各級(jí)政府運(yùn)作的一種基本制度，會(huì)議制度是一種有組織，有目的地集體商討問題、進(jìn)行民主決策的行政方式。會(huì)議制度能充分發(fā)揮各類人員參與決策的主動(dòng)性和積極性。 最能體現(xiàn)地方政府運(yùn)作的三種會(huì)議是： 1、政府會(huì)議。政府會(huì)議是地方政府用來討論解決重大事項(xiàng)的會(huì)議，是地方政府運(yùn)作的核心。 2、政府行政會(huì)議。政府行政會(huì)議又叫“行政首長辦公會(huì)議”，是指縣級(jí)以上地方行政首長為處理日常工作，召集本級(jí)政府有關(guān)成員出席，并邀請(qǐng)有其他人士列席的會(huì)議。 3、政府?dāng)U大會(huì)議。政府?dāng)U大會(huì)議是地方

12、政府為了便于傳達(dá)政策，貫徹上級(jí)有關(guān)指標(biāo)，聯(lián)系政府內(nèi)外的干部群眾，推動(dòng)工作起見而召開的會(huì)議。 三、地方各級(jí)人民政府的工作規(guī)則 地方政府的行政原則包括：全民履行政府職能、依法行政、實(shí)行科學(xué)民主決策、加強(qiáng)行政監(jiān)督以及推行政務(wù)公開等。 第四節(jié) 當(dāng)代中國中央政府和地方政府關(guān)系 一、中央政府和地方政府關(guān)系的概念及實(shí)質(zhì) 中央政府和地方政府關(guān)系，又稱中央和地方關(guān)系，是指具有隸屬關(guān)系或監(jiān)督指導(dǎo)關(guān)系的中央和地方國家機(jī)關(guān)主體，在行使國家權(quán)力和地方權(quán)力時(shí)，依法形成的權(quán)力義務(wù)關(guān)系。 就其是指而言，中央和地方關(guān)系是建立在一定利益基礎(chǔ)之上的國家利益和地方政府代表的地方利益兩者之間的利益均衡問題，在現(xiàn)

13、實(shí)中，往往表現(xiàn)為集權(quán)和分權(quán)關(guān)系。 我國是單一制的中央集權(quán)制國家，在歷史上便已經(jīng)形成了按照中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國、地方各級(jí)政府分級(jí)管理的原則管理國家事務(wù)的慣例。因此，在中央政府之下，設(shè)置了金字塔式的逐級(jí)向下的地方各級(jí)政府，其權(quán)力來源于中央政府的授予。 二、中央政府和地方政府關(guān)系的三種模式 我國的中央和地方關(guān)系是比較復(fù)雜的，在實(shí)踐中有三種模式： 1、中央與普通行政區(qū)域關(guān)系模式 2、中央與民族區(qū)域自治地區(qū)關(guān)系模式 3、中央與特別行政區(qū)關(guān)系模式 其中，中央與普通行政區(qū)域關(guān)系模式具有主導(dǎo)性，為我國中央和地方關(guān)系的基本模式。 三、中央政府和地方政府關(guān)系的基本原則 1、利益原則

14、和法制原則 2、發(fā)揮兩個(gè)積極性的原則 3、應(yīng)當(dāng)明確中央與地方的權(quán)力和責(zé)任原則 四、中央政府和地方政府關(guān)系現(xiàn)狀 （一）中央和地方的政治關(guān)系 中央和地方的政治關(guān)系，是指中央政府和地方政府在執(zhí)行各自政治職能過程中所表現(xiàn)的各種關(guān)系體制。我國是單一制國家，政府體系是一元的，中央政府處于核心地位。中央和地方之間是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。 1、在主權(quán)問題，由中央政府統(tǒng)一行使主權(quán)，地方各級(jí)政府——各省、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、少數(shù)民族自治區(qū)及特別行政區(qū)——都不是主權(quán)實(shí)體。 2、地方政府作為中央政府直接管轄的政權(quán)機(jī)構(gòu)，其行使職權(quán)，既要遵守法律、法規(guī)、又要服從中央統(tǒng)一的路線、方針和政策。 （二

15、）中央和地方的人事關(guān)系 中央和地方的人事關(guān)系，是指中央和地方政府在國家干部的管理方面所體現(xiàn)出來的關(guān)系，包括干部的選拔、任用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)懲、工資、福利、退休、退職等內(nèi)容。這涉及干部管理體制，即干部管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和管理權(quán)限的劃分，以及根部路線、政策及管理原則等。 1、實(shí)行黨管根部原則。 2、干部人事管理的組織體制。 3、實(shí)行統(tǒng)一的公務(wù)員制度。 （三）中央和地方的法律關(guān)系 中央和地方的法律關(guān)系，是指中央政府和地方政府在立法、執(zhí)法、司法等方面的關(guān)系。 1、立法主體多元化 2、法治的統(tǒng)一化 （四）中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系 中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，是指中央政府和地方政府在財(cái)政、金融、稅收、投資和經(jīng)濟(jì)管理等方面的關(guān)系。其中，財(cái)政關(guān)系是中央和地方的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的核心內(nèi)容。 （五）中央與地方的事權(quán)關(guān)系 “要進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”；“完善中央和地方共享稅的分成方法，加大轉(zhuǎn)移支付的力度”。