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國(guó)土空間規(guī)劃編制工作調(diào)研報(bào)告2019 年 1 月 23 日，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件。這對(duì)于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間合理規(guī)劃和利用，正確處理自然資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)的關(guān)系具有重大意義。其中，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，區(qū)劃生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，是協(xié)調(diào)自然資源科學(xué)保護(hù)與合理利用的基礎(chǔ)性工作。國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間資源和布局進(jìn)行的長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃和統(tǒng)籌安排，以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)，旨在實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間有效管控及科學(xué)治理，促進(jìn)發(fā)展與保護(hù)的平衡。國(guó)土空間規(guī)劃的客體是國(guó)土，直接服務(wù)于空間治理，現(xiàn)階段空間規(guī)劃具有戰(zhàn)略引領(lǐng)、底線管控、空間優(yōu)化、基礎(chǔ)保障、綜合整治、政策引導(dǎo)等功能?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃具體落實(shí)省級(jí)以及市級(jí)規(guī)劃戰(zhàn)略部署及指標(biāo)約束，對(duì)縣域范圍內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)做出總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開(kāi)展國(guó)土空間資源保護(hù)利用修復(fù)和實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃管理的空間藍(lán)圖，是編制縣域?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃的上位規(guī)劃。一、xx 縣空間規(guī)劃編制存在主要情況及問(wèn)題（一）秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)任務(wù)較重xx 縣全縣位于秦嶺生態(tài)保護(hù)范圍,屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，主要有 xx 河水源地保護(hù)區(qū)、 xx 山省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、xx 省級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、xx 山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、大熊貓保護(hù)公園（國(guó)家級(jí)）、xx 自然保護(hù)區(qū)、即將形成的引 xx 水源地區(qū)等一系列諸多保護(hù)制度，生態(tài)保護(hù)責(zé)任重大，為國(guó)家生態(tài)建設(shè)做出了重大貢獻(xiàn)。也由于全縣位于秦嶺保護(hù)核心區(qū)，縣域內(nèi)地貌以山地為主，山嶺縱橫，導(dǎo)致全縣自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，為今后全縣生態(tài)建設(shè)及修復(fù)帶來(lái)諸多影響。（二）城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)較重由于 xx 縣地處秦嶺山區(qū) ,地貌以山地為主, 地勢(shì)平坦適宜耕種的土地較少,優(yōu)質(zhì)耕地多位于城鎮(zhèn)周邊、道路沿線和川地壩區(qū),因而在劃定基本農(nóng)田時(shí), 大部分道路沿線耕地劃為城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田,而 xx 縣城鎮(zhèn)發(fā)展幾乎全部集中在河谷及道路沿線,城鎮(zhèn)周邊基本農(nóng)田保護(hù)范圍較大, 導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展空間受到一定限制。（三）“三區(qū)三線”劃定存在突出問(wèn)題“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。其中，城鎮(zhèn)空間指以城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)生活為主體功能的國(guó)土空間，包括城鎮(zhèn)建設(shè)空間、工礦建設(shè)空間以及部分鄉(xiāng)級(jí)政府駐地的開(kāi)發(fā)建設(shè)空間；農(nóng)業(yè)空間指以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村居民生活為主體功能，承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和農(nóng)村生活功能的國(guó)土空間，主要包括永久基本農(nóng)田、一般農(nóng)田等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地以及村莊等農(nóng)村生活用地；生態(tài)空間指具有自然屬性的以提供生態(tài)服務(wù)或生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的國(guó)土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、荒地、荒漠等?！叭€”是指生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界?！叭齾^(qū)”突出主導(dǎo)功能劃分，“三線”側(cè)重邊界的剛性管控，新的“三區(qū)三線”規(guī)劃要服務(wù)于全域全類(lèi)型用途管控，管制核心要由耕地資源單要素保護(hù)向山、水、林、田、湖、草全要素保護(hù)轉(zhuǎn)變。自然保護(hù)地劃定不合理的現(xiàn)象突出，是當(dāng)前“三區(qū)三線”中生態(tài)空間劃定面臨的一大問(wèn)題。我縣人多地少，生物多樣性富集的區(qū)域往往同時(shí)也是有人居住的區(qū)域。過(guò)去，在劃定自然保護(hù)區(qū)范圍和邊界時(shí)，往往具有搶救式保護(hù)的特征，基礎(chǔ)工作有時(shí)不夠細(xì)致，甚至有貪大求全的傾向，一些在地圖上被劃定的自然保護(hù)地實(shí)際上并不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，耕地、廠礦、村莊甚至城鎮(zhèn)等生產(chǎn)生活空間都被劃入其中，導(dǎo)致保護(hù)管理出現(xiàn)困難，隨著執(zhí)法力度的加大，這一問(wèn)題越發(fā)凸顯。資源開(kāi)發(fā)利用不合理，也是當(dāng)前“三區(qū)三線”劃定面臨的突出問(wèn)題。保護(hù)優(yōu)美生態(tài)環(huán)境和合理開(kāi)發(fā)利用自然資源、建設(shè)城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村，最終目的都是為了讓人類(lèi)的生活更美好。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，合理開(kāi)發(fā)利用自然資源是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的活動(dòng)。然而，過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，在為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要資源保障的同時(shí)，我縣礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方式粗放，資源浪費(fèi)、環(huán)境破壞等問(wèn)題也比較突出。一方面，隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步推進(jìn)，作為“工業(yè)糧食”的礦產(chǎn)資源需求總量仍將保持高位，一些戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的稀缺性上升到新高度；另一方面，生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度加大，大量生態(tài)功能區(qū)、各類(lèi)保護(hù)區(qū)、水源地的設(shè)立，使全域旅游、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的可容納空間越來(lái)越小。在“三區(qū)三線”劃定中，不合理的劃定會(huì)使規(guī)劃的科學(xué)性大打折扣，并帶來(lái)新的問(wèn)題。此外，分部門(mén)劃區(qū)的做法也亟待改變。傳統(tǒng)的“三區(qū)三線”劃分由單一部門(mén)主導(dǎo)，缺乏統(tǒng)籌。此前，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界由規(guī)劃和國(guó)土部門(mén)劃定，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線由國(guó)土部門(mén)劃定，生態(tài)保護(hù)紅線則由環(huán)保部門(mén)劃定，并且，在“三區(qū)三線”劃分中突出以保護(hù)耕地資源為核心，在空間管控方面反映為嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但忽略了生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2018年，我國(guó)新的機(jī)構(gòu)改革方案將組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等職能整合，由自然資源部統(tǒng)一負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系，履行所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，突出生態(tài)環(huán)境保護(hù)，為構(gòu)建空間規(guī)劃體系、推進(jìn)“多規(guī)合一”奠定了基礎(chǔ)。由于 xx 縣生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線分別由不同部門(mén)主導(dǎo)劃定，相互之間銜接不夠，造成二者之間矛盾突出。在生態(tài)保護(hù)紅線劃定過(guò)程中，永久基本農(nóng)田中的部分地塊被評(píng)價(jià)為生態(tài)功能重要區(qū)或生態(tài)脆弱區(qū)，因而被劃入生態(tài)保護(hù)紅線，造成生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線出現(xiàn)沖突。二、關(guān)于縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制的建議（一）轉(zhuǎn)變規(guī)劃思路，做好底線劃定工作當(dāng)前我國(guó)發(fā)展理念已經(jīng)由“發(fā)展才是硬道理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬G水青山就是金山銀山”，深化了“山水林田湖草”的特殊保護(hù)與修復(fù)，涵養(yǎng)自然生態(tài)總量平衡。編制縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，尤其是肩負(fù)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要職責(zé)的 xx 縣，在規(guī)劃理念上必須樹(shù)立底線意識(shí)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)為主，優(yōu)先劃定生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線，結(jié)合地方實(shí)地舉證，核準(zhǔn)生態(tài)保護(hù)紅線邊界，勘界定標(biāo)建立紅線保護(hù)制度，按照“總量不減少，質(zhì)量不降低”的原則，以三調(diào)、耕地質(zhì)量等級(jí)等別調(diào)查與評(píng)價(jià)，結(jié)合地方發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線。同時(shí)科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，并且建議建立城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界動(dòng)態(tài)調(diào)校機(jī)制，對(duì)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的實(shí)施和管理狀況開(kāi)展定期評(píng)估和調(diào)整優(yōu)化。（二）做好“多規(guī)”銜接,統(tǒng)一規(guī)劃底數(shù)底圖在縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃的編制過(guò)程中，優(yōu)先對(duì)縣級(jí)城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等各部門(mén)規(guī)劃進(jìn)行分析評(píng)估，做好其與國(guó)土空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，總結(jié)可納入國(guó)土空間規(guī)劃的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃傳承。結(jié)合第三次國(guó)土調(diào)查,統(tǒng)一資源調(diào)查數(shù)據(jù)口徑, 優(yōu)化解決自然資源多頭管理的歷史遺留問(wèn)題,形成精確標(biāo)準(zhǔn)、全域覆蓋的空間底數(shù)底圖。（三）理清權(quán)責(zé)邊界，建立規(guī)劃層級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制遵循“一級(jí)政府、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)規(guī)劃”的國(guó)土空間規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)邊界確定的基本邏輯，圍繞政府事權(quán)，解決地方面臨問(wèn)題和實(shí)際需求進(jìn)行規(guī)劃編制，按照“管什么就批什么”、“批什么就報(bào)什么”的原則進(jìn)行規(guī)劃審批?？h級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)以市級(jí)規(guī)劃為指導(dǎo)，采取縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃同步推進(jìn)的工作模式和規(guī)劃傳導(dǎo)機(jī)制。同時(shí)做好縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)縣級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的傳導(dǎo)，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃中涉及空間布局的內(nèi)容，應(yīng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)相關(guān)約束性指標(biāo)和各類(lèi)空間管控要求，相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃報(bào)批前應(yīng)進(jìn)行符合性審查；專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃批準(zhǔn)后，應(yīng)將空間要素信息和規(guī)劃布局要求疊加到國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)上，加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，確保規(guī)劃落地。（四）運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息和管理信息平臺(tái)充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)構(gòu)建空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息和管理信息平臺(tái)，并借助云計(jì)算處理技術(shù)和人工智能技術(shù)，提高數(shù)據(jù)處理的自動(dòng)化和智能化程度。在空間規(guī)劃基礎(chǔ)信息平臺(tái)和“一張圖”成果平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建公共管理信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)后臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)一、規(guī)劃編制平臺(tái)的統(tǒng)一、規(guī)劃信息查詢(xún)和審批辦公系統(tǒng)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)在“一張圖”上共同開(kāi)展審批、實(shí)施、評(píng)估、調(diào)整、修編、監(jiān)管等工作,并按照統(tǒng)一的系統(tǒng)接口規(guī)范與上級(jí)系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接。（五）建立常態(tài)化體檢評(píng)估和動(dòng)態(tài)調(diào)整完善機(jī)制開(kāi)展規(guī)劃“一年一體檢”，對(duì)規(guī)劃實(shí)施總體情況進(jìn)行全面體檢監(jiān)測(cè)，對(duì)違反規(guī)劃管制要求的行為及時(shí)預(yù)警。開(kāi)展規(guī)劃“五年一評(píng)估”，對(duì)規(guī)劃階段性實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)估，作為規(guī)劃調(diào)整的重要依據(jù)。多部門(mén)聯(lián)合定期評(píng)估國(guó)土空間規(guī)劃主要目標(biāo)、空間布局、重大工程及項(xiàng)目等落實(shí)情況。（六）加強(qiáng)自然資源管理、績(jī)效考核的政策創(chuàng)新借助國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)自然資源的統(tǒng)籌管理，優(yōu)化縣域國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)格局，更好的保護(hù)好秦嶺這一國(guó)家公園。同時(shí)希望上級(jí)針對(duì) xx 縣等屬于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣，在自然資源管理、績(jī)效考核等方面進(jìn)行相應(yīng)的政策創(chuàng)新，出臺(tái)一定的政策優(yōu)惠，例如探索建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、健全生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制等，打通從“綠水青山”到“金山銀山”的轉(zhuǎn)化路徑，對(duì)縣域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展予以一定的保障。