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《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》法律效力解析 楊青蓉 2008年12月1日，《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》(GB50500-2008)(以下簡(jiǎn)稱“08規(guī)范”)出臺(tái)，該規(guī)范對(duì)原2003年出臺(tái)《建設(shè)工程工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范》(GB50500-2003)做了較大調(diào)整?！?8規(guī)范”的出臺(tái)對(duì)工程合同簽訂、工程量與價(jià)款支付、工程變更、工程價(jià)款調(diào)整、工程索賠等方面產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。但對(duì)于“08規(guī)范”而言，因?yàn)槠洳粚儆谫|(zhì)量與安全方面的規(guī)范，故《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》與《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中的工程強(qiáng)制性條文對(duì)其沒(méi)有約束力，且“08規(guī)范”是以建設(shè)部公告的形式發(fā)布，所以該規(guī)范中的強(qiáng)制性條文的法律效力問(wèn)題，一直困擾著工程界與法律界的各位從業(yè)人士。 “08規(guī)范”是否屬于國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn) 有種觀點(diǎn)認(rèn)為，《標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康、人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強(qiáng)制性執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)?！币颉?8規(guī)范”不屬于保障人體健康、人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有法律、行政法規(guī)規(guī)定該標(biāo)準(zhǔn)必須強(qiáng)制執(zhí)行，故該標(biāo)準(zhǔn)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)。 筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)難以茍同，理由有二： 1、“08規(guī)范”的編號(hào)是國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)，推薦性標(biāo)準(zhǔn)中是沒(méi)有強(qiáng)制性條文的 1992年12月30日，建設(shè)部第24號(hào)令發(fā)布了《工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》，其中第3條規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。”第29條規(guī)定：“國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)代號(hào)、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的順序和發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)的年號(hào)組成，并應(yīng)當(dāng)符合下列統(tǒng)一格式：(一)強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)為：GB50***--***(二)推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)為：GB/T50***--***”。 “08規(guī)范”的編號(hào)是“GB50500-2008”而非“GB/T50500-2008”，如故《建設(shè)工程項(xiàng)目管理規(guī)范》（GB/T50326-2006）是國(guó)家推薦性標(biāo)準(zhǔn)，且在推薦性標(biāo)準(zhǔn)中沒(méi)有強(qiáng)制性條文。故筆者認(rèn)為從標(biāo)準(zhǔn)的編號(hào)上辨別，“08規(guī)范”應(yīng)屬國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。 2、“08規(guī)范”作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)符合我國(guó)《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》的規(guī)定 1990年4月6日國(guó)務(wù)院第53號(hào)令公布了《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》，對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)化法》的實(shí)施進(jìn)行了細(xì)化。 筆者認(rèn)為國(guó)務(wù)院制定的《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》已將“工程建設(shè)的質(zhì)量、安全、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)及國(guó)家需要控制的其他工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)工程計(jì)價(jià)正處于從傳統(tǒng)的以預(yù)算定額為主的計(jì)價(jià)模式向國(guó)際上通行的工程量清單計(jì)價(jià)模式轉(zhuǎn)變的改革過(guò)程中，建立一個(gè)完整健全工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)則，是關(guān)系到這一改革成敗的關(guān)鍵。故工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范則應(yīng)屬于國(guó)家需要控制工程建設(shè)通用的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家在需要時(shí)應(yīng)當(dāng)制定該方面的國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，所以“08規(guī)范”作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)符合《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》的規(guī)定。 “08規(guī)范”是國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其所有條文是否都必須執(zhí)行 筆者認(rèn)為，分析這一問(wèn)題之前，應(yīng)對(duì)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)以及工程建設(shè)強(qiáng)制性條文等概念有一個(gè)清晰的梳理。 1、工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的定義 工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的定義是對(duì)各類建設(shè)工程的規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、施工、安裝、驗(yàn)收、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及管理等活動(dòng)和結(jié)果需要協(xié)調(diào)統(tǒng)一的事項(xiàng)所制定的共同的、重復(fù)使用的技術(shù)依據(jù)和準(zhǔn)則。它經(jīng)協(xié)商一致并由一個(gè)公認(rèn)機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，以科學(xué)技術(shù)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜合成效為基礎(chǔ)，以保證工程建設(shè)的安全、質(zhì)量、環(huán)境和公眾利益為核心，以促進(jìn)最佳社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和最佳效率為目的，是工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程的統(tǒng)稱。 標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)產(chǎn)品、方法、符號(hào)、概念等做出的規(guī)定；規(guī)范是指對(duì)建設(shè)工程設(shè)計(jì)、施工、安裝、驗(yàn)收檢驗(yàn)等技術(shù)、管理事項(xiàng)所做出的一系列規(guī)定；規(guī)程是指針對(duì)作業(yè)、安裝、鑒定、安全、管理的技術(shù)要求和實(shí)施程序所做出的統(tǒng)一規(guī)定。 目前，工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)包括2類，一是批準(zhǔn)發(fā)布時(shí)未明確為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，但其編號(hào)中不帶“/T”的可視為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如《屋面工程質(zhì)量驗(yàn)收規(guī)范》（GB50207-2002）；二是批準(zhǔn)發(fā)布時(shí)已明確為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，如《供配電系統(tǒng)設(shè)計(jì)系統(tǒng)規(guī)范》（GB-50052-95）。 2、我國(guó)目前工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)展?fàn)顩r 在現(xiàn)行3500余項(xiàng)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中，有2700余條是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在編制原則、指導(dǎo)思想、編制方法方面，均未擺脫原有的模式，這些標(biāo)準(zhǔn)盡管是強(qiáng)制性的，但其中也摻雜了許多選擇性和推薦性的要求，故在實(shí)際執(zhí)行時(shí)往往沖擊了真正應(yīng)該強(qiáng)制的重要內(nèi)容，反而使“強(qiáng)制”逐漸失去威懾力，淡化了其作為強(qiáng)制必須要求的作用。 正因?yàn)槿绱耍?998年底，原國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局針對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容龐雜的狀況，提出了條款強(qiáng)制的設(shè)想：對(duì)確認(rèn)為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)其內(nèi)容作進(jìn)一步分析，提出必須執(zhí)行的條款，采用特殊的標(biāo)識(shí)，在實(shí)際工作中加大實(shí)施的力度。 2000年1月20日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》；2003年11月24日，發(fā)布了《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》。上述條例均規(guī)定為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)必須執(zhí)行，否則要給予相應(yīng)的處罰。 2000年8月25日建設(shè)部以建設(shè)部令第81號(hào)發(fā)布了《實(shí)施工程強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》。 第2條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)從事新建、擴(kuò)建、改建等工程建設(shè)活動(dòng)，必須執(zhí)行工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)?！? 第3條規(guī)定：“本規(guī)定所稱工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是指直接涉及工程質(zhì)量、安全、衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)等方面的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文?！? 特別應(yīng)該指出的是，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》、《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》中的工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與《標(biāo)準(zhǔn)化法》中的工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)概念不同，《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》中的工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)屬工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文。 為了加強(qiáng)工程建設(shè)強(qiáng)制性條文的實(shí)施監(jiān)督，國(guó)務(wù)院建設(shè)主管部門在2000年以后陸續(xù)發(fā)布了包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市建設(shè)、房屋建筑、工業(yè)建筑、水利工程、電力工程、信息工程、鐵道工程、石油和化工建設(shè)工程、礦山工程、人防工程、廣播電影電視工程和民航機(jī)場(chǎng)工程在內(nèi)的共13個(gè)部分的《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》。 《工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文》涵蓋了現(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)中直接涉及人民財(cái)產(chǎn)安全、人體健康、環(huán)境保護(hù)和公眾利益必須執(zhí)行的技術(shù)規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)政府對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量的有效監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，我國(guó)的工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化改革正處于弱化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)化強(qiáng)制性條文的歷史階段。 3.工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行原則 目前工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)有三類，第一種是全部條文均為強(qiáng)制性條文，如《住宅建筑規(guī)范》（GB50368-2005）；第二種是部分條文為強(qiáng)制性條文，其他條文則為非強(qiáng)制性條文；如《建設(shè)工程施工質(zhì)量驗(yàn)收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50300-2001）；第三種是全部條文均為非強(qiáng)制性條文，如《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》（GB50319-2000）。 由此可見(jiàn)，即便是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，在內(nèi)容上也允許保留大量的非強(qiáng)制執(zhí)行的技術(shù)與管理要求，如果不執(zhí)行這些技術(shù)與管理內(nèi)容，同樣可以保證工程的質(zhì)量和安全，國(guó)家是允許的。但是，如果因?yàn)闆](méi)有執(zhí)行這些技術(shù)與管理規(guī)定而造成了工程質(zhì)量和安全方面的隱患或事故，就要追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。通俗的講，只要違反強(qiáng)制性條文，就要追究責(zé)任并實(shí)施處罰，而違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的非強(qiáng)制性規(guī)定，只有在造成工程質(zhì)量、安全、環(huán)保等方面的隱患或事故情況下，才會(huì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。 違反“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文的合同條款是否無(wú)效 有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，違反 “08規(guī)范”的強(qiáng)制性條文不屬于違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反了“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文的合同條款依然有效。 筆者認(rèn)為上述觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，理由如下： 1、“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文的效力是由法律與行政法律賦予的 《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第42條規(guī)定：“工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化管理規(guī)定，由國(guó)務(wù)院工程建設(shè)主管部門依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》和本條例的有關(guān)規(guī)定另行制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施?！? 筆者認(rèn)為，2008年8月25日建設(shè)部以第81號(hào)令發(fā)布的《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》，正是按照《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》第42條規(guī)定制定的。 《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》中首次提出了“強(qiáng)制性條文”這個(gè)概念，并作了“強(qiáng)制性條文必須執(zhí)行”規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，部門規(guī)章可以作為合同是否無(wú)效的參考，但法院不得直接援引這些文件為依據(jù)判斷合同無(wú)效，不過(guò)應(yīng)考慮這些地方性法規(guī)和規(guī)章，是否有上位法存在。如果這些地方性法規(guī)和規(guī)章是根據(jù)上位法制定，但上位法規(guī)定得比較原則，地方性法規(guī)和規(guī)章是根據(jù)上位法作出了具體規(guī)定，可以依據(jù)上位法確認(rèn)合同的效力。 筆者認(rèn)為，《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》其效力應(yīng)等同于《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》，《實(shí)施工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》中的強(qiáng)制性規(guī)定等同于行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，“08規(guī)范”中強(qiáng)制性條文的效力是《標(biāo)準(zhǔn)化法實(shí)施條例》賦予的，違反了該規(guī)范的強(qiáng)制性條文即違反了行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。 2.按照國(guó)際慣例，“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文應(yīng)屬于技術(shù)法規(guī)，而技術(shù)法規(guī)必須嚴(yán)格遵守，不得違反 國(guó)外的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但大體可以分為以下幾個(gè)層次： 技術(shù)法規(guī)：由立法程序建立而由政府以法令形式公布執(zhí)行的技術(shù)法規(guī)，對(duì)事關(guān)人身安全、環(huán)境保護(hù)、公共利益和人體健康的內(nèi)容作為法律強(qiáng)制執(zhí)行。一經(jīng)違法則嚴(yán)懲不貸，因?yàn)槠湟丫哂蟹傻匚弧? 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：由行業(yè)協(xié)會(huì)等編制、修訂和管理的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范已不具有法律地位，因而不具備強(qiáng)制性質(zhì)。其提出了對(duì)各種技術(shù)問(wèn)題最低限度的要求，供技術(shù)人員自愿參考使用，并經(jīng)常修訂和變更，以適應(yīng)技術(shù)發(fā)展和變化的需要。 企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：企業(yè)利用自己的技術(shù)優(yōu)勢(shì)制定各類企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（或技術(shù)措施）。其具有知識(shí)產(chǎn)權(quán)而成為企業(yè)無(wú)形資產(chǎn)，是企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的有力手段。由于技術(shù)先進(jìn)及主動(dòng)創(chuàng)造性的發(fā)揮，其水平可高于技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)。 由此可見(jiàn)，按照國(guó)外的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體制模式，我國(guó)08規(guī)范”中強(qiáng)制性條文應(yīng)屬于技術(shù)法規(guī)，故按照國(guó)際慣例，其必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得違反。 3.“08規(guī)范”強(qiáng)制性條文應(yīng)屬于法律、行政法規(guī)的效力性強(qiáng)制性規(guī)定 《合同法解釋二》已將法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定分為效力性強(qiáng)制性規(guī)定與管理性強(qiáng)制性規(guī)定，并規(guī)定只有在違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定的情況下，合同條款才無(wú)效。 筆者認(rèn)為，如何辯別強(qiáng)制性規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定還是管理性強(qiáng)制性規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采取正反兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。在肯定性識(shí)別上，首先的判斷標(biāo)準(zhǔn)是該強(qiáng)制性規(guī)定是否明確規(guī)定了違反的后果是合同無(wú)效，如果規(guī)定了違反的后果是導(dǎo)致合同無(wú)效，該規(guī)定屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定；其次，法律、行政法規(guī)雖然沒(méi)有規(guī)定違反將導(dǎo)致合同無(wú)效的，但違反該規(guī)定如使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家和社會(huì)公共利益的，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該規(guī)定是效力性強(qiáng)制性規(guī)定。在否定識(shí)別上，應(yīng)當(dāng)明確法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定關(guān)系當(dāng)事人利益的，法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定僅是為了行政管理或紀(jì)律管理需要的，一般都不屬于效力行強(qiáng)制性規(guī)定。 必須指出的是，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條文要求，是國(guó)家對(duì)建筑行為的最低要求，是國(guó)家對(duì)建筑行為認(rèn)可的底線。“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文正是國(guó)家對(duì)工程量清單計(jì)價(jià)行為的最低要求，否則無(wú)法規(guī)范各工程建設(shè)參與方的計(jì)價(jià)行為，無(wú)法建立公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，無(wú)法維護(hù)廣大施工企業(yè)職工的切身利益。因此，“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文應(yīng)屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，違反了“08規(guī)范”中的強(qiáng)制性條文的合同條款無(wú)效。 結(jié)語(yǔ) 筆者認(rèn)為，“08規(guī)范”是國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，其中的強(qiáng)制性條文的法律效益是法律、法規(guī)賦予的，具有法律強(qiáng)制力。對(duì)于工程量清單計(jì)價(jià)的參與各方而言，應(yīng)在計(jì)價(jià)活動(dòng)中以“08規(guī)范”為指南，并嚴(yán)格遵守該規(guī)范的強(qiáng)制性條文，以避免不必要的糾紛。對(duì)國(guó)家而言，應(yīng)加快國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的改革力度，將眾多的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條文通過(guò)人大立法演變成《技術(shù)法規(guī)》，并將“08規(guī)范”的強(qiáng)制性條文作為未來(lái)《技術(shù)法規(guī)》的組成部分。 2010年11月16日