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1、淺談對行政決策的認識 【內(nèi)容提要】行政決策是行政管理活動的首要和中心環(huán)節(jié)，是政府管理的核心，其正確與否直接關(guān)系到行政管理的成敗。行政決策具有特殊性、廣泛性、普遍性、強制性等特點。行政決策的制定要遵循科學(xué)預(yù)測原則、信息原則、可行性原則、系統(tǒng)原則、滿意原則、成本效益原則、民主與法治原則、公平原則等原則，還要遵守一定的程序，行政決策在實施過程中要不斷修正完善。本文主要談?wù)勱P(guān)于行政決策的概念及特點、作用與類型以及作出決策的原則和程序等的認識。 【關(guān)鍵詞】行政決策 特點及類型 決策原則 決策程序 一、行政決策概述 （一）行政決策的概念 決策是一個非常廣泛的概念，它幾乎涉及人類

2、社會的各個活動領(lǐng)域，是人類改造自然和社會實踐活動的重要構(gòu)成部分。決策就是決定，就是拿主意，想辦法。行政決策是決策的一種，它是行政機關(guān)為履行行政職能所作的行為設(shè)計和抉擇過程，指行政領(lǐng)導(dǎo)者在處理政務(wù)時，從公共利益和公平與公正原則出發(fā)，依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定的行政行為。 （二）行政決策的特點 行政決策是一種特定的決策形式，但它具有決策的一般特點，如目的性、預(yù)見性、選擇性、實踐性、優(yōu)化性等。同時，行政決策又具有不同于其他決策的特點。 第一、行政決策主體的特定性。與其他決策不同，只有具有行政權(quán)的組織和個人才能成為行政決策的主體。對此，我國憲法和有關(guān)法律作了明確規(guī)定，行政權(quán)由行政機關(guān)行使。行政機

3、關(guān)之外的某些國家機關(guān)和社會組織，依照憲法、法規(guī)定或授權(quán)，具有一定的行政權(quán)后，亦可成為行政決策的主體。 第二、行政決策客體的廣泛性。由于行政管理的范圍和內(nèi)容極其廣泛，行政決策的內(nèi)容也非常廣泛。行政決策的客體是社會公共事務(wù)，它包括國家的政治、經(jīng)濟、文化教育以及社會生活各個方面的重大事務(wù)，即除國家法律另有規(guī)定之外的一切社會公共事務(wù)，都需要通過行政決策加以解決。而其他決策，如企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體的決策等，其內(nèi)容主要限于各自的內(nèi)部事務(wù)，一般不涉及整個國家和社會范圍的事務(wù)。 第三、行政決策目的的非營業(yè)性。行政決策以實現(xiàn)公共利益為出發(fā)點，政府是非營業(yè)性組織，是以公共服務(wù)為宗旨的，以實現(xiàn)公共利益為目標

4、，均衡發(fā)協(xié)調(diào)社會利益和社會價值，確保社會公平和社會穩(wěn)定。 第四、行政決策地域效力的普遍性。一級政府所作出的行政決策在其地域之內(nèi)，其效力達及每個公民和每個社會組織。 第五、既定行政決策的權(quán)威性。行政決策體現(xiàn)的是國家的意志和國家的利益，它以國家權(quán)力為后盾，依據(jù)黨的路線、方針、政策和國家法律而制定。因此，既定的行政決策不僅對行政組織的內(nèi)部成員，而且對各級行政組織管轄范圍內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體和個人都具有約束力，表現(xiàn)出行政決策的一定權(quán)威性?，F(xiàn)代行政決策由行政決策中樞系統(tǒng)、行政咨詢系統(tǒng)和行政信息系統(tǒng)組成。 （三）行政決策的作用 行政決策是行政管理的首要環(huán)節(jié)和各項運行職能的基礎(chǔ)，是行政領(lǐng)導(dǎo)者

5、的首要職責和發(fā)揮才智的舞臺，行政決策的正確與否是行政管理成敗的關(guān)鍵，行政決策的民主化、科學(xué)化對促進整個行政管理民主化和科學(xué)化起著至關(guān)重要的作用。 第一、行政決策在行政管理過程中具有決定性作用，處于核心地位。行政管理有領(lǐng)導(dǎo)、決策、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，其中決策是最重要的，是關(guān)系到行政管理成敗的關(guān)鍵因素。整個行政管理活動都是圍繞著決策開展的，都是為了落實行政決策的目標和標準先進的。行政決策也是公共行政的起點，如果沒有決策，公共行政就無法進行，領(lǐng)導(dǎo)、指揮、執(zhí)行、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)就沒有根據(jù)和標準。 第二、行政決策主導(dǎo)著公共行政管理的全過程。行政決策貫穿于行政管理的全過程，從而也主導(dǎo)和左

6、右著行政管理的全過程。行政決策滲透在各種行政功能的動作中，但其他行政管理功能并沒有消失，依然具有其獨立性。 第三、行政決策是行政管理的成功與失敗的決定因素。行政決策正確與否，直接關(guān)系到行政管理的目標能否實現(xiàn)，行政決策水平如何，會影響到行政管理工作是否有生機和活力，行政決策質(zhì)量的高低決定著行政管理成效的高低。 第四、行政決策是貫徹執(zhí)行國家意志和加強政府合法性的必要途徑。國家的任何政治決策都必須通過政府予以貫徹執(zhí)行。政府必須把國家的政治決策轉(zhuǎn)換為行政決策才能真正得到落實。 行政決策一般表現(xiàn)為法律、法規(guī)或公共政策，它往往涉及到一些人的切身利益。因此，制定行政決策必須從公共利益和大多數(shù)人的利益出

7、發(fā)，為公共利益服務(wù)，才能加強政府的合法性。 二、行政決策的原則 (一)行政決策的基本原則 1．科學(xué)預(yù)測原則。決策是針對未來的，行政決策是建立在對未來發(fā)民與問題的預(yù)測基礎(chǔ)之上的決策。任何行政決策都是對未來行動所做的一種設(shè)想，是在事情發(fā)生之前的一種預(yù)先分析和抉擇，具有明顯的預(yù)測性?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會生活各方面的急劇變化和激烈競爭，更要求運用科學(xué)的預(yù)測，高瞻遠矚，了解行政決策對象的發(fā)展趨勢、時空條件、影響后果等，從定性、定量、定時、概率等各方面作綜合預(yù)測，才可能減少和避免決策失誤。 2．信息原則。行政決策正確與否的主要因素之一是準確、可靠的信息，信息是進行決策的根據(jù)，沒有信息

8、，決策就是無源之水，無本之木。沒有信息不能進行決策，信息過多也難于決策。面對繁多復(fù)雜的政務(wù)信息，要求決策者要有較高的政策水平和分析與綜合能力，要善于發(fā)現(xiàn)那些能夠滿足決策需要的信息。作為行政領(lǐng)導(dǎo)者必須重視信息，但更應(yīng)該重視信息的真實性與全面性，兼聽則明，偏信則暗。不能以點帶面，以偏代全，更不能一葉障目，不風(fēng)泰山。 3.可行性原則。決策是為了實施，是為了解決管理過程中出現(xiàn)的問題，要實施就得具備決策實施的現(xiàn)實條件。可行性原則對行政決策的要求是要在現(xiàn)實的基礎(chǔ)上通過認真分析比較，對決策實施的人力、物力、財力、時間和技術(shù)等各方面都要予以保證，防止盲目的、不顧現(xiàn)實條件的決策。有時在現(xiàn)實條件不完全具備的情況

9、下，還要經(jīng)過努力積極創(chuàng)造出條件，使決策真正可行。 4．系統(tǒng)原則。由于行政決策對象本身就具有系統(tǒng)性的特點，行政決策主體在制定和實施行政決策時，應(yīng)注意決策對象所處的整個系統(tǒng)及系統(tǒng)的相關(guān)環(huán)節(jié)，并以系統(tǒng)的思維方式和決策體制來對整體與局部、內(nèi)部條件與外部條件、當前利益與長遠利益、主要目標和次要目標的相互關(guān)系和相互作用加以系統(tǒng)綜合分析。 5．滿意原則。決策總是在各種決策方案中進行擇優(yōu)選擇，最優(yōu)決策方案是不存在的，只有相對清單的決策方案。決策要追求優(yōu)化和滿意，就必須要優(yōu)化目標，并提出必備數(shù)量的備選方案，通過比較和篩選后，從若干個方案中篩選或綜合出滿意的實施方案。 6．成本效益原則。任何系統(tǒng)都是變化發(fā)展

10、的，決策對象總是隨著經(jīng)濟和社會的進步而處于不斷變化之中，一項決策的制定、執(zhí)行、修改也是一個相當長的動態(tài)過程。在進行決策方案選擇時，應(yīng)該選擇那種投入人力、物力、財力和時間最少，而收益最大的方案。 (二)行政決策的特殊原則 1．政治原則。由于行政體制是政治體制的重要組成部分，行政決策體制不可能不打上政治的烙印，行政決策的目的不可能不服從政治目的，行政決策的內(nèi)容必然要體現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。只不過由于各個國家的政治體制不同，體現(xiàn)在行政決策環(huán)節(jié)上的政治目的和要求不同罷了，社會主義國家的行政決策體現(xiàn)的是工人階級和人民群眾的意志。因此，我國的行政決策必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線和方針政策。這

11、是我國行政決策的根本指導(dǎo)原則。 2.公平與民主原則。人民是社會主義國家的主人，人民群眾在國家行政決策上有發(fā)言權(quán)，這是憲法和法律賦予的民主權(quán)利。人民群眾一方面可以直接向各級國家行政機關(guān)和行政工作人員提出建議，參與決策；另一方面人民群眾通過人民代表和人民代表大會的途徑參與國家的重大行政決策。為此，行政決策者在決策時必須認真聽取人民群眾的意見和建議，重大行政決策必須經(jīng)人大審查和批準。只要堅持民主原則，認真聽取人民群眾的呼聲，使群眾有機會參與決策過程，就能保證行政決策符合人民大眾的利益，保證行政決策的正確性。 3．法治原則。依法治國首先要依法行政，而依法行政的關(guān)鍵在于依法決策。行政決策權(quán)力本質(zhì)上是

12、一種國家權(quán)力，行政決策的主體只能是行使國家行政權(quán)的行政組織和行政人員，行政決策的制定和實施都要以國家法律為依據(jù)，決策必須符合憲法，必須符合有關(guān)法律法規(guī)。只要決策內(nèi)容和程序合法,一經(jīng)確定，就具有法律效力和權(quán)威性，對行政管轄范圍內(nèi)的一切有關(guān)的機關(guān)、企業(yè)、事業(yè)、團體和個人都具有約束力。因此，行政決策者一定要依法決策，并承擔法律責任。如果決策者由于主觀方面的原因?qū)е逻`法決策并造成了危害性的社會后果時，要依法追究其相應(yīng)的法律責任。 4．實現(xiàn)公共利益原則。我國的行政決策不但在政治上要服從于服務(wù)于黨的基本路線，法律上要服從于服務(wù)于國家的法律法令，而且在行動上要服務(wù)于基層，服務(wù)于群眾。因為，我國的任何層次的

13、行政機關(guān)和行政人員，都是代表人民意志從事公共事務(wù)管理，為民服務(wù)的“公仆”。一切行政行為(包括行政決策)無不是為人民辦實事，造福于社會。這一原則是區(qū)別于資本主義行政決策原則的基本點。因此，行政決策者必須堅決掃除官僚衙門作風(fēng)和以權(quán)謀私等不正之風(fēng)。 三、行政決策的類型 1．依據(jù)行政決策主體地位的不同，行政決策可分為國家決策和地方?jīng)Q策。國家決策是由中央政府做出的決策，凡制定全國統(tǒng)一的有關(guān)行政管理的方針、政策、行政管理法規(guī)，處理全國性的和對于國家具有戰(zhàn)略意義，以及其他只適宜由中央統(tǒng)一處理的行政管理問題，都只能由中央政府做決策。省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對其管轄范圍內(nèi)的地方性行政管理問

14、題做出的決策，則屬于地方?jīng)Q策。 2．依據(jù)行政決策涉及問題的規(guī)模和影響不同，行政決策可分為戰(zhàn)略決策、戰(zhàn)役決策和戰(zhàn)術(shù)決策。戰(zhàn)略決策是指帶全局性、方向性和原則性的重大決策，其涉及的范圍廣泛，影響深遠。戰(zhàn)役決策是為戰(zhàn)略決策所制約并為之服務(wù)的局部性或階段性決策，是戰(zhàn)略決策的延續(xù)和指令化。戰(zhàn)術(shù)決策則是有關(guān)具體方法和步驟的技術(shù)性問題的決策。 3.依據(jù)決策條件和決策對象所處狀態(tài)的不同，行政決策可分為確定型決策、風(fēng)險型決策和不確定型決策。確定型決策是指新決策者對決策對象的自然狀態(tài)和客觀條件能夠確定，決策目標也非常明確，各種不同方案的結(jié)果也是確定的，因而可按要求從中選出最佳方案的決策。風(fēng)險型決策是指在面臨不可

15、控狀態(tài)的同時，在所擬定的各種方案中，不同方案在不可控因素的作用下可能出現(xiàn)不同的結(jié)果，但各種方案后果的概率可以預(yù)測，因而決策后果就帶有一定的風(fēng)險。不確定型決策所處的條件和狀態(tài)都與風(fēng)險型決策相似，不同的只是各種方案在未來將出現(xiàn)哪一種結(jié)果的概率不能預(yù)測，因而結(jié)果不確定。 4．依據(jù)決策目標的要求不同，行政決策可分為最優(yōu)決策和滿意決策。最優(yōu)決策是指追求理想條件下的最優(yōu)目標的決策。滿意決策則是指在現(xiàn)實條件下求得滿意目標的決策。由于行政管理內(nèi)容的廣泛性和目標的復(fù)雜性，絕對最優(yōu)目標實際上是無法實現(xiàn)的。因此行政決策通常都是滿意決策，即相對“最優(yōu)決策”，在現(xiàn)實條件下力求選擇最佳決策方案。 5．依據(jù)決策行為采取

16、的方式不同，行政決策可分為程序性決策和非程序性決策。程序性決策也稱例行決策、常規(guī)決策、重復(fù)性決策，是解決重復(fù)出現(xiàn)、有一定常規(guī)可循的問題，可按程序化步驟行事的決策。非程序性決策也叫非常規(guī)決策，是對偶然發(fā)生、首次出現(xiàn)的，沒有現(xiàn)成規(guī)范可遵循，只能通過創(chuàng)造性思維活動解決的決策。 此外，依據(jù)決策目標數(shù)量不同，行政決策可分為單目標決策和多目標決策；依據(jù)決策方法不同，可分為經(jīng)驗決策和科學(xué)決策；依據(jù)決策進程不同，可分為一次性決策、漸進性決策和追蹤決策等。 四、行政決策程序 行政決策程序是指行政決策過程中的各個相互獨立又相互聯(lián)系的諸環(huán)節(jié)先后次序與步驟。我國現(xiàn)行行政決策機制下，行政決策應(yīng)該包括如下幾個步驟：

17、 （一）認識問題，界定問題，找出差距。首先必須收集信息，包括歷史的和現(xiàn)在的信息，再分析原因，確定問題。 （二）確定決策目標。在行政系統(tǒng)，決策目標的產(chǎn)生有其特殊性，一般來講，政府決策目標的產(chǎn)生有如下幾種：第一、立法機關(guān)確立的決策目標；第二、中國共產(chǎn)黨所制定的方針、路線和政策；第三、上級政府或上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)下達的具體決策目標；第四、上級政府或上級領(lǐng)導(dǎo)部門下達的粗略目標；第五、針對組織本身的發(fā)展所確定的決策目標。 確定決策目標必須符合憲法和有關(guān)法律法規(guī)、必須符合黨的方針政策、必須符合上級的指示命令、必須符合人民群眾的希望和要求。決策目標必須明確，不能含糊。 （三）確定決標準，確定每個標準的權(quán)重

18、。決策者必須根據(jù)決策目標，確定決策標準。一般決策目標所要求的標準是多方面的，不能實現(xiàn)標準就不可能實現(xiàn)決策目標，對一系列的決策標準，又要根據(jù)重要程度，明確優(yōu)先權(quán)。 （四）擬定決策方案。決策者要根據(jù)決策目標和標準擬定決策方案，擬定方案分兩個階段：粗擬階段和精心設(shè)計階段。決策方案一般有四種：積極方案、臨時方案、追蹤方案和應(yīng)變方案。 （五）分析方案。要對制定的一系列決策方案進行系統(tǒng)的全面分析，首先要分析哪些決策方案更符合決策目標和決策標準，能夠最大程度地實現(xiàn)決策目標。然后則進行成本效益分析和風(fēng)險分析。 （六）選擇方案。對各種決策方案進行分析以后，要選擇決定方案。在進行決策方案的選擇時，可以綜合各

19、方面的情況，根據(jù)自己的價值觀和偏好，選擇一個方案或綜合幾個方案作出決策方案。 選擇決策方案的方法有三種：決策者或根據(jù)自己的決策經(jīng)驗；或經(jīng)過實驗方法；或?qū)Q策方案進行研究和分析。 （七）實施決策方案，完善決策。決策方案選定之后，就是要進行實施，要分解決策目標、制定實施標準和監(jiān)督檢查制度、明確機構(gòu)人員、落實責任。決策在實施過程中難免會出現(xiàn)問題，要適時進行調(diào)整，不斷完善。 （八）評估決策。 對決策的執(zhí)行結(jié)果進行評估，是決策活動的重要一環(huán)。評估可以劃分為三個步驟：第一步，評估必須實事求是地衡量決策執(zhí)行的實際效果，它必須客觀而真實，不能弄虛作假。這是進行決策執(zhí)行評估的基礎(chǔ)。第二步，將決策執(zhí)行的實際效果與決策目標和決策標準相比較，找出差距。第三步，分析原因，采取管理措施，按決策標準實現(xiàn)決策目標。為了確定決策執(zhí)行取得的實際效果，領(lǐng)導(dǎo)者首先要收集必要的信息，通過各種方式獲得信息，才能更加客觀地評估決策執(zhí)行情況。 [參考文獻] [1]齊明山，公共行政學(xué)[M]，北京：中央廣播電視大學(xué)出版社，2006.7。