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流通領域食品安全漏洞、監(jiān)管風險及化解監(jiān)管風險對策 （一）法律上的漏洞 首先現(xiàn)行的食品安全的法律法規(guī)體系不夠完整。在流通領域有農業(yè)、衛(wèi)生、質檢、商務等多部門參與。其次內容不夠全面。如食品安全風險評估制度、食品安全預警制度、食品安全危機處理制度、食品安全事故處理制度等重要內容尚未納入法律的調整范圍，食品安全保障制度還存在一些空白。 在法律法規(guī)方面還存在著一些盲區(qū)，比如仍沒有針對批發(fā)市場的法規(guī)。由于生產過于分散，如果完全靠從生產環(huán)節(jié)抓食品安全管理，漏洞太多。 對場外交易的馬路流動攤點食品安全的檢測處于真空狀態(tài)。在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系中，路邊流動攤點由城管部門負責取締，但是城管部門只管場外交易行為，并不管所售食品的安全狀況。 與《食品安全法》相配套的法規(guī)尚未出臺。該法29條規(guī)定：食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，……具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定，但直到現(xiàn)在我省仍未出臺相關管理辦法。 （二）管理上的漏洞 1、政府對“食品安全”經費投入不足。 近年來，我國在流通領域食品安全監(jiān)管方面投入經費少，檢測設備很少或根本沒有添置，一些檢測設備嚴重老化，未能及時更新，同時還缺少一些必備的檢測設備；抽檢經費嚴重不足，難以及時檢驗食品質量的真?zhèn)危瑱z查中經常出現(xiàn)一些無法認定的質量問題；還有食品流通許可證的發(fā)放要求免費，所需費用由財政列入預算給予保障，但實際上經費卻難以保障，這些都大大制約了食品安全監(jiān)管工作的開展。 2、工商機關監(jiān)管能力不足。近年來，各級工商行政管理機關雖然不斷加大人員、經費投入，加大監(jiān)管力度，但是面對流通領域眾多的食品和經營單位，其監(jiān)管能力明顯不足。主要表現(xiàn)在： 一是推行的進銷貨臺賬臺帳等制度，在實際工作中落實難。 當前工商部門在對食品安全監(jiān)管中，要求食品經營戶實行進貨查驗、索證索票、進銷貨臺賬等五項制度，但在實際檢查中發(fā)現(xiàn)，有相當比例的食品經營業(yè)主限于種種原因難以落實，如進銷貨臺賬雖然建立了，但是填寫不完整、不及時、不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，基本上是做了一些應付工商部門檢查的表面文章。 二是市場主體經營方式不規(guī)范，導致農村市場監(jiān)管難。當前農村普遍采用作坊式生產形式，大都實行分散經營，存在著農村食品生產源頭“小、亂、散”的現(xiàn)象，生產經營者絕大多數(shù)系本地村民或外來人員，以租賃房屋和家庭作坊式的個體加工業(yè)為主，守法意識不強，相當一部分無衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照，生產條件差，加工水平低，產品質量難以保證。 三是工商部門監(jiān)管手段不足，導致無縫監(jiān)管難。由于工商部門職能有限，又加上人手短缺、經費不足、裝備落后等原因，造成食品安全監(jiān)管力不從心。工商部門對食品安全的監(jiān)管的一項重要手段，就是對流通領域的食品安全檢測，檢測的基本程序一般是：確定監(jiān)測對象———首先懷疑可能存在問題的食品———然后送法定鑒定部門檢驗（因為我們自己的檢測儀檢驗不具有法律效力）———如果有問題，可以處罰，檢驗費由經營者承擔；如果沒問題，檢驗費工商部門也要承擔。因此，檢測的力度越大，承擔的風險也就越大。 3、職能部門之間缺乏有效的信息交流機制，導致全方位監(jiān)管難。 從“農田到餐桌”的安全食物鏈分屬工商、衛(wèi)生、質監(jiān)、農牧等多個部門監(jiān)管，由于這些部門管理體制不同，人、財、物的主管部門各有其主，有的在該唱主角時卻當了配角，有的在該當配角時卻唱了主角。特別是農貿市場中的米、面、肉、菜等日常食用農產品的監(jiān)管，工商部門無權抽檢，農業(yè)部門抽檢的力度和頻次又達不到要求，并且難以做到將抽查結果及時向工商部門通報，往往是等工商部門知道了再去查扣時，問題食品早以銷售一空。同時在整合執(zhí)法力量、協(xié)同執(zhí)法步調、密切配合作戰(zhàn)、信息互通等方面仍然存在問題。 （三）認識上的漏洞。 一是食品安全知識普及及安全意識不高。食品安全宣傳的聲勢不大、氛圍不濃，力度不夠。城鎮(zhèn)居民對食品安全的認識相對較高，農村消費者食品安全意識較低，加之消費能力有限，間接造成了違法食品有市場需求、違法者有生存空間。 二是消費者對安全優(yōu)質食品的認知水平不高。在廣大農村地區(qū)，持“不干不凈，吃了沒病”的陳舊觀念的消費者為數(shù)不少。并且農村消費者維權意識薄弱，自我保護意識不強，在遇到問題食品時，農村消費者的投訴率比較低。 三是市場經營者素質普遍不高。部分食品經營者法律意識、道德意識淡薄，唯利是圖思想嚴重，不講求誠信道德，不注重食品質量；部分食品經營者在進貨時不認真履行法定進貨查驗義務，很少去注意商品的商標、廠名、廠址，甚至生產日期及合格證等內容；而有些消費者在消費時，受個人收入低等因素的制約，首先考慮的也是價格因素，忽視產品的內在品質，即便是在自身的合法權益受到損害時，大多是沒吃出問題不維權。 二、工商部門在流通領域監(jiān)管過程中存在的風險 （一）流通許可風險：包括登記許可程序出錯、許可資料審查出錯、實質審查出錯等風險。 （二）日常監(jiān)管風險。包括日常巡查不到位、巡查工作流于形式、督促食品經營者履行法定義務、完善食品質量準入制度不到位。 （三）專項整治風險。除了日常監(jiān)管，還會根據實際情況開展一系列的專項整治工作，比如對重點商品、重點地域、重點時節(jié)的食品安全整治工作。 （四）食品安全執(zhí)法風險。包括行政處罰程序不當、采取強制措施越權、行政處罰中的不廉潔行為、濫用自由裁量權。不該罰的罰了，該嚴查的卻不嚴查，該取締的不取締，結果是以罰代管，縱容不法當事人繼續(xù)從事非法食品經營活動。 （五）食品抽樣檢驗風險。包括越權抽檢、抽樣檢驗程序違法、抽樣超時。 （六）突發(fā)食品安全事故處置風險。包括處置不力、處置不及時、處置不當?shù)确矫妗? （七）食品安全信息發(fā)布風險。工商部門，對重大食品安全信息沒有發(fā)布權，對食品安全監(jiān)管的重大信息也必須通過市級以上工商部門批準。 三、堵塞食品安全漏洞化解監(jiān)管風險的措施及對策： （一）加大對食品安全工作的宣傳力度，提高全民的食品安全意識。加大食品安全宣傳教育力度，增強食品經營者食品安全意識和消費者的自我保護能力。 一是學透食品安全法規(guī)，讓全系統(tǒng)工商干部，增強責任感、使命感，引起高度重視。 二是基層工商所推行“月聯(lián)系”制度，以管轄區(qū)為單位，組織市場業(yè)主、食品超市、部分食雜店經營者等進行食品安全集中培訓，有針對性地提高食品經營者的食品安全意識。 三是結合網格式監(jiān)管，上門服務。如將《食品安全法規(guī)》摘錄成宣傳單，以《通知》的形式挨家挨戶散發(fā)到食品經營者手中，讓每個食品經營者知法、懂法。 四是運用現(xiàn)代化網絡技術，在紅盾信息網上開辟食品安全專欄，宣傳相關法律知識、信息、案例。 五是借助“五進”活動開展送法進學校、進社區(qū)、進企業(yè)等活動，宣傳法律法規(guī)，維權知識，增強消費者防范能力。 六是借助“3.15”、“法制宣傳月”東風，普及食品鑒別常識，公布典型案例，散發(fā)食品安全宣傳圖片、資料，進行消法有獎知識問答等，增強消費者自我保護能力。 七是運用簡報、板報、設點擺攤等常規(guī)宣傳手法，提高全縣人民食品安全意識，努力營造良好的流通領域食品安全氛圍。 （二）加大對食品質量責任落實和責任追究力度，提高工商、市場開辦者、經營者的守責意識。 1、強化工商干部的問責制。要成立相應領導小組和機構，制訂和完善食品安全制度。完善《食品安全監(jiān)管工作經濟獎懲辦法》，教育廣大工商干部職工要把食品安全當作高壓線，千萬馬虎不得。要以前所未有的嚴厲態(tài)度實行責任追究，把食品安全責任制落實到最基層，工商所在轄區(qū)內出現(xiàn)食品安全問題，除追究責任片區(qū)執(zhí)法人員的責任外，還要一并追究工商所長的連帶責任。 2、強化主辦單位的連責制。就是明確市場主辦單位是市場第一責任人，增強他們對轄區(qū)市場經營者的管理責任。要與轄區(qū)內市場主辦單位簽訂市場食品安全責任狀。建立市場開辦者內部管理制、經營資格審查制、開辦者與經營者簽訂管理協(xié)議制、消費者購不合格商品賠付制這四項制度來落實市場開辦者的責任。一旦出現(xiàn)區(qū)域性食品安全和嚴重食品質量違法行為將限期整改，必要時取消該市場及該市場內所有經營者及其產品申領榮譽稱號的資格，直至吊銷市場開辦者的營業(yè)執(zhí)照，為食品安全監(jiān)管又增設一道“關口”。3、強化經營主體的主責制。工商部門要按照《食品安全法》的要求督促監(jiān)管區(qū)內的所有經營者全面履行法定義務，簽訂《食品質量安全承諾書》和《誠信經營協(xié)議書》，要求每個經營者建立進貨查驗、進銷貨臺帳、食品質量承諾、不合格商品退市、召回的五項制度來落實經營者的責任，強化食品經營者的食品安全自律意識。在食品經營場所醒目位置張貼或懸掛食品安全管理制度及公示牌，使消費者對食品質量、投訴服務等一目了然，也便于接受社會監(jiān)督和群眾舉報。 （三）圈定“五大重點”，加大食品安全巡查和執(zhí)法力度。 1、圈定重點食品，做到目標明確。按照國務院食安辦2011年度的工作重點，我們要重點管好乳制品、食用油、保健品、肉制品、酒類等幾大類食品，要對這些重點食品要定期或不定期地進行專項檢查。 2、圈定重點區(qū)域，做到重點盯防。重點區(qū)域就是城鄉(xiāng)結合部、學校周邊及廢棄廠房、城區(qū)出租屋等地域。這些地點是管理相對薄弱的地方，應作為巡查的重點，對這些地方要做到巡而有查、巡而不漏，及時發(fā)現(xiàn)和清除這些敏感地點的食品安全“隱患”。 3、圈定重點對象，做到心中有數(shù)。重點對象就是各類食品批發(fā)商、農貿市場、商場超市以及小作坊等風險較大的食品生產經營單位。對這些重點對象，應加強信用及檔案管理，對有“前科”的單位要開展多次回訪，重點“關照”，防止他們“故伎重演”、死灰復燃。 4、圈定重點時段，做到知己知彼。每年的元旦、春節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)既是購物的旺季，也是制假、售假的旺季。少數(shù)不法食品分子乘沒上班這個空當，制假售假，開展“零點交易”。相關監(jiān)管人員要采取針鋒相對的監(jiān)管措施，加大巡查密度和頻次，組織“夜貓隊”來對付這類“碩鼠”，不給食品造假者以可乘之機。 5、圈定重點案件，做到震懾一方?！爸蝸y必用重典”，在查辦食品安全案件時，針對消費者投訴和自身巡查中發(fā)現(xiàn)案源后就追根搠源，一抓到底。決不以案論案，以簡就簡，而是采取并案、串案一起抓，機關、基層一起上，對情節(jié)嚴重的堅決移交司法機關追究其刑事責任。同時還要精選典型案例，通過報紙、電臺等方式予以曝光，切實做到處理一個，震懾一方，有力打擊制假售假者的囂張氣焰。 （四）針對市場消費熱點難點，抓好食品質量檢測。 一是加強日常快速檢測工作。按照湖北省工商局《工商所流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理工作規(guī)范（試行）》的要求制定快速檢測實施方案，開展快速檢測工作，及時排查可疑線索，篩選問題食品，確保全縣食品消費安全。 二是加強流通領域商品質量監(jiān)測。嚴格落實省、市局下達的監(jiān)測計劃，確保被抽食品具有代表性、針對性、不盲目抽檢；在后處理階段，對生產經營不合格食品的違法行為嚴肅處理，絕不手軟。 （五）加大規(guī)范力度，建立食品安全信用監(jiān)管機制。要建立健全食品安全監(jiān)管長效機制，完善食品安全信用體系，對守信企業(yè)和失信企業(yè)建立檔案，并及時錄入信用信息監(jiān)管情況，失信企業(yè)將列入“黑名單”。對“問題食品”和列入“黑名單”的企業(yè)進行重點監(jiān)管 1、強化源頭管理，全面推行“食品批發(fā)商備案管理”制度。為深入貫徹落實《食品安全法》等法律法規(guī)，切實加強流通環(huán)節(jié)食品批發(fā)商監(jiān)督管理，規(guī)范食品市場的源頭治理工作，打造我縣食品市場“來源可塑、安全可控、去向可查”的食品安全監(jiān)管新機制，維護廣大消費者的合法權益，要制定《流通環(huán)節(jié)食品批發(fā)商管理辦法》，對食品批發(fā)業(yè)商的人、車、貨、票、庫等重點環(huán)節(jié)進行備案管理。同時推行“一票通”制度。對食品批發(fā)業(yè)戶全面使用符合法定要求的制式銷售票據；統(tǒng)一實行、統(tǒng)一備案、集中印刷。新的制式銷售票據需要按名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產批號、保質期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內容如實登記，在樣式和登記內容上做到了統(tǒng)一，實現(xiàn)了“一票通”。 2、強化網上監(jiān)管，推行遠程自動化管理。對大型食品超市、食品批發(fā)企業(yè)批發(fā)商實行遠程電子監(jiān)管。按照省、市局要求，我局全面推行網上監(jiān)管。電子監(jiān)管軟件是在進貨查驗是通過條碼錄入，從而詳細記載經營業(yè)戶進貨、銷貨、存貨的全部信息，并直接發(fā)送到工商局業(yè)務網絡終端備案。通過工商局的電子監(jiān)控平臺，足不出戶就可以對經營業(yè)戶進貨、銷貨以及存貨情況實時監(jiān)控，食品銷售的名稱、品種、數(shù)量、去向等信息一目了然。還可以對臨界保質期的食品發(fā)出預警報。便于經營業(yè)戶自行下架和工商監(jiān)控人員巡查。 3、加強分類指導，推行信用等級監(jiān)管。分類細化，制定信用標準。根據主體準入、違法記錄等方面的信用信息，把食品經營主體信用情況具體劃分為守信、一般守信、失信3大類，分別用綠色標牌、黃色標牌、紅色標牌標示在食品經營分類監(jiān)管示意圖上。對評出的不同信用等級的食品經營主體，以不同的監(jiān)管頻率和措施進行分類監(jiān)管。一是對綠牌經營主體除專項市場巡查和消費者投訴、舉報外，4個月至少巡查一次。二是對黃牌經營主體兩個月至少巡查一次，有一般違法行為的進行案后回查，有特別輕微或輕微違法行為的提出警示、限期整改。三是對紅牌經營主體每個月至少巡查一次以上，在一定范圍內曝光，重點跟蹤巡查，密切監(jiān)控其是否停止違法經營活動。對因特別嚴重違法行為被工商部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的食品經營者，發(fā)布營業(yè)執(zhí)照吊銷公告，曝光其違法行為。 （六）、暢通舉報途徑，加大對假冒偽劣商品的處罰力度。建立、完善、暢通消費維權舉報途徑，進一步擴大消費維權網絡的社會覆蓋面。建立以12315申訴舉報指揮系統(tǒng)為窗口，市、縣、所三級互聯(lián)互通，信息共享的12315綜合執(zhí)法平臺，形成“一個中心受理、二個層次分辦、三級機構執(zhí)法”的12315執(zhí)法維權體系。并在鄉(xiāng)村、學校、社區(qū)、大型超市等經營場所設立“一會三站”，就近方便消費者申訴、投訴、舉報。每年對投訴站點進行一次審核，取消不再符合要求的投訴站點，新增需要增設的投訴站點，做到及時、快捷地化解消費糾紛，及時查處假冒偽劣商品，切實加大假冒偽劣商品的處罰力度，維護消費者的合法權益。 五、改善食品安全監(jiān)管工作的建議 一是亟待政府加大領導力度?！妒称钒踩ā返谖鍡l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制……”上述規(guī)定既指明了縣級人民政府在食品安全監(jiān)督管理工作中的組織、領導責任，又規(guī)定了縣人民政府對工商等食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核的職責，還規(guī)定由縣級人民政府確定本級工商等部門的食品安全監(jiān)督管理職責。因此，在新的形勢下，工商部門一定會全面貫徹《食品安全法》，嚴格執(zhí)行政府、縣人大確立的工商部門的食品安全監(jiān)督管理職責，盼望政府、人大進一步加大對工商工作的領導，切實解決工商部門在食品安全監(jiān)管工作中遇到的難題，把《食品安全法》貫徹好、落實好。 二是建立健全食品安全預警機制?！妒称钒踩ā返谄呤畻l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應當根據有關法律、法規(guī)的規(guī)定和上級人民政府的食品安全事故應急預案以及本地區(qū)的實際情況，制定本行政區(qū)域的食品安全事故應急預案……”為有效防范和及時應對突發(fā)的食品安全事故，政府應盡快制定我縣食品安全預警機制，成立相應領導小組，添置相關設備，舉行應急演練，切實做到防患于未然，及時消除食品安全事故隱患。 三是亟待建設一個食品檢測機構。當前，困擾縣級食品安全監(jiān)督管理部門的一大難題就是本地缺少一個食品檢測機構，許多食品安全案件和消費者投訴事件因難以做到快辦快結，把小事件拖成了大隱患。 四是亟待政府設立食品安全專項資金。按照《食品安全法》的規(guī)定，為減輕食品經營戶負擔，工商部門對頒證實行零收費。為推進零收費工作的全面落實，盼望縣政府設立食品安全專項資金，解決許可證核發(fā)的經費保障問題；同時還要加強對食品安全工作的投入，強化對技術和執(zhí)法人員的培訓，配齊、配全、配優(yōu)執(zhí)法裝備，提供必要的抽檢經費，加強食品質量監(jiān)測，要建立以市場主辦單位自檢為基礎、消費者復檢為補充、執(zhí)法部門抽檢為保障的“三方互動”的監(jiān)測體系。 除此以外還應設立食品安全獎勵基金，用以激勵那些為保障我縣食品安全工作作出了突出貢獻的相關人員以及投訴舉報有功人員。 第 11 頁 共 11 頁