《新中國(guó)土地法制建設(shè).doc》由會(huì)員分享，可在線(xiàn)閱讀，更多相關(guān)《新中國(guó)土地法制建設(shè).doc（10頁(yè)珍藏版）》請(qǐng)?jiān)谘b配圖網(wǎng)上搜索。

立法實(shí)踐與創(chuàng)新的光輝歷程 ——就新中國(guó)土地法制建設(shè)訪國(guó)土資源部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)魏莉華 新中國(guó)成立60年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視用法律手段規(guī)范土地管理和保護(hù)，形成了一整套比較完備的土地管理法律制度。我們能以不到世界10%的耕地，養(yǎng)活了占世界22%的人口，基本解決了我國(guó)人口的溫飽問(wèn)題，這不能不說(shuō)是一個(gè)世界奇跡。 新中國(guó)成立60年來(lái)的土地法治建設(shè)，凝集著新中國(guó)幾代領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧，凝集著土地管理工作者不斷探索實(shí)踐的心血，更體現(xiàn)了人民群眾的首創(chuàng)精神。以《憲法》為核心，以《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》為重要組成部分的土地管理法律體系基本形成，成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，并按照構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制的新要求，不斷改革創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。在新中國(guó)成立60周年之際，本報(bào)記者采訪了國(guó)土資源部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)魏莉華，回顧新中國(guó)成立以來(lái)土地法治建設(shè)走過(guò)的光輝歷程。 我國(guó)是一個(gè)人多地少的大國(guó)，土地法治建設(shè)在我國(guó)具有特殊重要的意義：土地不僅關(guān)系國(guó)家糧食安全，更關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行?；仡櫺轮袊?guó)60年的土地法治歷程，大體可以分為五個(gè)階段，除“文革”十年外，大都與新中國(guó)的各個(gè)歷史時(shí)期同步推進(jìn)，具有鮮明的改革創(chuàng)新特征。如何認(rèn)識(shí)這一法治歷程，以及各個(gè)階段在我國(guó)社會(huì)主義發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮的重要作用？日前記者采訪了國(guó)土資源部政策法規(guī)司副司長(zhǎng)魏莉華。 第一階段（1949年～1956年）： 這一時(shí)期土地立法的主要任務(wù)是確認(rèn)和鞏固土地改革成果，使廣大農(nóng)民成為土地的主人，并逐步確立農(nóng)村集體土地所有制 記者：據(jù)我所知，新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)民主革命的基本問(wèn)題是土地革命，曾制定過(guò)多部土地法，如1928年的《井岡山土地法》，1931年的《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》等，尤其是1947年制定的《中國(guó)土地法大綱》，讓億萬(wàn)貧苦農(nóng)民在轟轟烈烈的土地改革中終于有了屬于自己的土地，為新中國(guó)的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1949年新中國(guó)成立后，黨和政府的土地立法的主要任務(wù)是什么？制定了哪些重要法律制度？ 魏莉華：1949年新中國(guó)成立后到1956年，土地立法的主要任務(wù)是確認(rèn)和鞏固土地改革成果，使廣大農(nóng)民成為土地的主人，并逐步確立農(nóng)村集體土地所有制，這期間頒布了以下幾部重要法律。 一是1949年9月29日中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》。《共同綱領(lǐng)》在當(dāng)時(shí)具有臨時(shí)憲法的作用。在土地改革方面，《共同綱領(lǐng)》明確了土地改革的目標(biāo)，就是要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制?！豆餐V領(lǐng)》關(guān)于土地改革的規(guī)定，為新中國(guó)成立初期的土地立法奠定了憲政基礎(chǔ)。 二是1950年6月28日中央人民政府第八次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地改革法》。《土地改革法》是新中國(guó)第一部關(guān)于土地問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)法律。這部法律在總則中明確：要廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國(guó)的工業(yè)化開(kāi)辟道路?！锻恋馗母锓ā愤€對(duì)土地的沒(méi)收和征收、土地的分配、特殊土地問(wèn)題的處理、土地改革的執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行方法等，都作了明確而具體的規(guī)定。由于《土地改革法》不適用于大城市郊區(qū)，政務(wù)院于1950年11月還公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，對(duì)大城市郊區(qū)的土地改革問(wèn)題作了具體規(guī)定。到1952年底，土改工作基本完成，3億無(wú)地或少地的農(nóng)民分得了約7億畝土地和其他生產(chǎn)資料。 三是1954年《憲法》的頒布。1954年《憲法》作為新中國(guó)成立后的第一部《憲法》，對(duì)土地問(wèn)題作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。如第八條規(guī)定，“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，第十三條規(guī)定，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有”。這些規(guī)定體現(xiàn)了保護(hù)公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的憲法精神，意義重大而深遠(yuǎn)。 四是1956年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的頒布。雖然名稱(chēng)叫“章程”，但均是由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的，因此是兩部重要的法律?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》主要是推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的初級(jí)化，對(duì)于社員入社的土地，保留社員的所有權(quán)，并按照其入社土地的數(shù)量和質(zhì)量，每年從收入中給付一定的報(bào)酬，其性質(zhì)屬于半社會(huì)主義性質(zhì)?！陡呒?jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》則主要是把社員入社的私有土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，確認(rèn)集體土地所有制，其性質(zhì)屬于完全的社會(huì)主義性質(zhì)。兩個(gè)《示范章程》的頒布實(shí)施，完成并實(shí)現(xiàn)了土地的社會(huì)主義改造，標(biāo)志著集體土地所有制的正式確立。 第二階段（1957年～1977年）： 前十年土地立法的主要任務(wù)是完善農(nóng)村集體土地所有制，逐步建立土地征用制度。后十年是文革時(shí)期，土地法治建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞 記者：1957年～1977年的20年間，國(guó)家出臺(tái)的關(guān)于土地的法律制度很少，這期間我國(guó)土地法治建設(shè)是什么樣的情況？ 魏莉華：可以這樣說(shuō)。這個(gè)階段的前十年，土地立法的主要任務(wù)是完善農(nóng)村集體土地所有制，逐步建立土地征用制度，后十年“文革”使土地法治建設(shè)遭到嚴(yán)重破壞。這期間國(guó)家頒布了兩個(gè)重要法律文件。 一個(gè)是1958年1月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院公布施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》。這是在1953年政務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的基礎(chǔ)上修訂而成的，是較早專(zhuān)門(mén)規(guī)范土地征用的行政法規(guī)，在許多方面具有積極意義。例如，它明確了土地征用的范圍，規(guī)定：國(guó)家興建廠礦、鐵路、交通、水利、國(guó)防等工程，進(jìn)行文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)和其他建設(shè)等需要，可以征用土地；它還特別注重對(duì)被征用土地者的安置，規(guī)定如果對(duì)被征用土地者一時(shí)無(wú)法安置, 應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用；它還強(qiáng)調(diào)了土地征用的原則，規(guī)定盡可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或者少拆房屋。該《辦法》為土地征用法律制度的建立奠定了基礎(chǔ)。 另一個(gè)是1962年9月中國(guó)共產(chǎn)黨第八屆中央委員會(huì)第十次全體會(huì)議通過(guò)的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，又稱(chēng)“六十條”?！傲畻l”明確規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)是人民公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，“六十條”不是法律，是黨的文件，但“六十條”確立的農(nóng)村集體土地所有權(quán)“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的規(guī)定，寫(xiě)入了后來(lái)的《土地管理法》和《物權(quán)法》，一直沿用至今。目前，“六十條”在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)方面仍然發(fā)揮著重要作用。 第三階段（1978年～1985年）： 這一階段土地立法的重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，逐步建立和完善城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度成為土地立法的核心 記者：1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，黨和國(guó)家的工作重點(diǎn)從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、實(shí)行改革開(kāi)放的戰(zhàn)略決策上來(lái)，在依法治國(guó)的基本方略下，社會(huì)主義法制建設(shè)不斷完善和加強(qiáng)。這一階段我國(guó)土地立法工作是如何開(kāi)展的？ 魏莉華：1978年以后，我國(guó)進(jìn)入了土地法治的恢復(fù)、重建和發(fā)展的新時(shí)期，土地立法重點(diǎn)從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，逐步建立和完善城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用制度成為土地立法的核心。 1980年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》。隨著改革開(kāi)放政策的實(shí)施，中外合資企業(yè)大量涌現(xiàn)。1980年，國(guó)務(wù)院公布了《關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，明確：中外合營(yíng)企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場(chǎng)地，都應(yīng)計(jì)收?qǐng)龅厥褂觅M(fèi)。中外合營(yíng)企業(yè)對(duì)批準(zhǔn)核撥的建設(shè)用地，只有使用權(quán)，沒(méi)有所有權(quán)。嚴(yán)禁買(mǎi)賣(mài)或變相買(mǎi)賣(mài)土地?！兑?guī)定》還明確了場(chǎng)地使用費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，成為改革開(kāi)放初期國(guó)家制定并頒布的第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范城市國(guó)有土地取得和使用的行政法規(guī)。 1982年國(guó)務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》?！洞彐?zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》是新中國(guó)第一部專(zhuān)門(mén)規(guī)范農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)的法規(guī)，它首次提出珍惜和合理利用每一寸土地是我國(guó)的國(guó)策；確立了村鎮(zhèn)建房的統(tǒng)一規(guī)劃制度，還授權(quán)省級(jí)人民政府根據(jù)不同地區(qū)的不同情況規(guī)定社員建房的用地標(biāo)準(zhǔn)，建立了村鎮(zhèn)用房的審批制度。該《條例》的許多規(guī)定都被寫(xiě)進(jìn)了1986年的《土地管理法》，成為沿用至今的重要法律制度。 《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》是在1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》的基礎(chǔ)上制定的。該《條例》第一次明確規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、土地附著物補(bǔ)償費(fèi)以及農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)償費(fèi)，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)?shù)靥岣吡搜a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的安置途徑也作出了相應(yīng)調(diào)整，主要有：就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊(duì)或并隊(duì)安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非、集體或國(guó)有企業(yè)安置等。該《條例》的頒布實(shí)施解決了國(guó)家建設(shè)的土地需求。 1982年現(xiàn)行《憲法》頒布實(shí)施。1982年12月４日，第四部《憲法》即現(xiàn)行《憲法》經(jīng)五屆全國(guó)人大第五次會(huì)議通過(guò)并頒布。在此之前，我國(guó)曾先后制定過(guò)三部《憲法》，即1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》。1982年現(xiàn)行《憲法》也對(duì)土地問(wèn)題作出了專(zhuān)門(mén)規(guī)定。首先，它明確了國(guó)有和農(nóng)民集體所有土地的范圍，規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。其次，它確立了土地征用制度，規(guī)定國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用。 第四階段（1986年～1996年）： 這是土地法治的全面建設(shè)期，以《土地管理法》為核心的土地管理法律體系初步建立 記者：在我國(guó)土地法治建設(shè)進(jìn)程中， 1986年頒布實(shí)施的《土地管理法》，標(biāo)志著新中國(guó)成立以來(lái)第一部全面規(guī)范土地管理和土地利用的專(zhuān)門(mén)法律的誕生。這10年間發(fā)生的一系列重要的法治事件，對(duì)我國(guó)土地法治建設(shè)都具有重要的里程碑意義。 魏莉華：是這樣的，這10年是我國(guó)土地法治全面建設(shè)期，初步建立了以土地管理法為核心的土地管理法律體系。 1986年4月12日，《民法通則》頒布。《民法通則》從保護(hù)和規(guī)范財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的角度，對(duì)土地問(wèn)題作出了明確規(guī)定。該法第七十四條明確了集體土地的經(jīng)營(yíng)管理者，規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。第八十條明確了國(guó)家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護(hù)、合理利用的義務(wù)。土地不得買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。 1986年6月25日，《土地管理法》頒布。上世紀(jì)80年代初期，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，亂占濫用耕地現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。為切實(shí)加強(qiáng)土地管理，遏制亂占濫用耕地的高潮，1986年全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā肥切轮袊?guó)成立以來(lái)第一部全面規(guī)范土地管理和土地利用的專(zhuān)門(mén)法律?！锻恋毓芾矸ā返念C布，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)土地管理無(wú)法可依的局面，使我國(guó)的土地管理實(shí)現(xiàn)了由過(guò)去建設(shè)部門(mén)管理城市土地、農(nóng)業(yè)部門(mén)管理農(nóng)村土地的多頭分散管理，向成立國(guó)家土地管理機(jī)構(gòu)，以法律、行政、經(jīng)濟(jì)、科技手段對(duì)城鄉(xiāng)土地實(shí)行集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。 1987年1月，國(guó)務(wù)院頒布《耕地占用稅暫行條例》，決定在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)征耕地占用稅。這是保護(hù)耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)用土地資源的一項(xiàng)重大決策。1988年國(guó)務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開(kāi)征城鎮(zhèn)土地使用稅。對(duì)于促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用發(fā)揮了重要作用。1993年12月，為規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)、抑制房地產(chǎn)投機(jī)、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，國(guó)務(wù)院公布《土地增值稅暫行條例》，開(kāi)征土地增值稅。這三個(gè)與土地相關(guān)的稅收法規(guī)的頒布實(shí)施，體現(xiàn)了國(guó)家開(kāi)始注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段加強(qiáng)土地管理和保護(hù)的立法理念。 1988年《憲法修正案》的頒布和《土地管理法》的修改，確立了國(guó)有土地有償使用制度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，《土地管理法》確立的無(wú)償無(wú)期限的劃撥用地制度，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，越來(lái)越難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的要求。在總結(jié)地方試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1988年七屆全國(guó)人大一次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十四條第四款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄稇椃ㄐ拚浮返念C布在當(dāng)時(shí)具有劃時(shí)代的重要意義，它不僅為國(guó)有土地有償使用制度的建立掃清了法律障礙，更為自然資源有償使用制度的改革拉開(kāi)了序幕。 1988年12月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》。這次修改主要解決土地作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題，修改的主要內(nèi)容是將原來(lái)“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定，修改為“任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，同時(shí)增加兩款，規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度，國(guó)有土地有償使用的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。同時(shí)，為了進(jìn)一步加大對(duì)土地違法行為的制止力度，在第五十二條增加一款，規(guī)定“受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個(gè)人，必須立即停止施工。對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰”。此外，修改后的《土地管理法》還明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。 1990年國(guó)務(wù)院先后公布了55號(hào)令《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》和56號(hào)令《外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》。這兩部行政法規(guī)的頒布實(shí)施，具有改革和探索的積極意義，為國(guó)有土地有償使用制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1994年，在總結(jié)國(guó)務(wù)院55號(hào)令實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和成效的基礎(chǔ)上，國(guó)家頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，將國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上升為法律制度。以此為標(biāo)志，我國(guó)的土地立法工作進(jìn)入了土地資源與資產(chǎn)并重管理的新階段。 為切實(shí)解決生產(chǎn)建設(shè)過(guò)程中被破壞土地的復(fù)墾問(wèn)題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，1988年國(guó)務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確土地復(fù)墾實(shí)行“誰(shuí)破壞，誰(shuí)復(fù)墾”的原則。同時(shí)，為了保證《土地管理法》的順利實(shí)施，加大耕地保護(hù)力度，國(guó)務(wù)院于1991年頒布了《土地管理法實(shí)施條例》，1994年頒布了《基本農(nóng)田保護(hù)條例》。 第五階段（1997年以后）： 這是土地法治建設(shè)的深化改革期，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度成為土地立法的核心 記者：1997年以后，實(shí)行世界上最嚴(yán)格的土地管理制度成為我國(guó)土地立法的核心。這期間我國(guó)土地立法有哪些重要的法治事件？土地管理制度有哪些重大變革？ 魏莉華：這一時(shí)期重要的法治事件有： 一是對(duì)1988年《土地管理法》進(jìn)行全面修訂。上世紀(jì)90年代后期，我國(guó)耕地保護(hù)再次面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)，耕地面積銳減，加之耕地質(zhì)量差且后備資源不足，人地矛盾日趨尖銳。1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要。1998年8月26日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《土地管理法（修訂草案）》，并于1999年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。1999年，國(guó)務(wù)院還頒布了重新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，并與修訂后的《土地管理法》同步實(shí)施。 1998年的《土地管理法》在總結(jié)過(guò)去土地管理改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以建立世界上最嚴(yán)格的土地管理法律制度為目標(biāo)，對(duì)以分級(jí)限額審批為主要內(nèi)容的土地管理制度進(jìn)行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”。同時(shí)，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)土地管理改革作了方向性規(guī)定：對(duì)過(guò)去已證明成功的經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)上升為法律；對(duì)過(guò)去法律中阻礙改革的條款，進(jìn)行了修正；對(duì)已在實(shí)踐中初顯生機(jī)、有待發(fā)展完善的做法作了原則性規(guī)定，為下一步深化改革留下了廣闊的法律空間；對(duì)世界上通行的成功做法，予以大膽地吸收借鑒。 二是1997年新《刑法》增設(shè)土地犯罪條款。在新《刑法》出臺(tái)以前，原《刑法》中對(duì)土地制度的保護(hù)沒(méi)有單獨(dú)設(shè)立罪名，土地違法與治罪無(wú)關(guān)，致使一些違法者有恃無(wú)恐，土地違法案件大量發(fā)生，屢禁不止。1997年新修訂的《刑法》專(zhuān)門(mén)增加了土地犯罪條款，即《刑法》第二百二十八條規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓倒賣(mài)土地使用權(quán)罪、第三百四十二條規(guī)定的非法占用耕地罪以及第四百一十條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用占用土地罪和非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)罪。這四個(gè)罪名涵蓋了管地、用地、轉(zhuǎn)讓三大領(lǐng)域，使土地管理受到了《刑法》的保護(hù)，為嚴(yán)格管理土地，依法落實(shí)保護(hù)耕地的基本國(guó)策提供了重要的法律武器。 三是2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒布。1978年安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的農(nóng)民率先開(kāi)始了土地家庭承包的探索。1982年中央1號(hào)文件明確肯定了家庭承包的社會(huì)主義性質(zhì)。1993年國(guó)家將“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”寫(xiě)進(jìn)《憲法》，將其作為我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度固定下來(lái)。1998年修訂的《土地管理法》第一次從法律上明確了土地承包期30年不變，將黨的政策上升為法律。而《農(nóng)村土地承包法》則是我國(guó)第一部以法律形式對(duì)土地承包中涉及的重要問(wèn)題作出規(guī)定的專(zhuān)門(mén)法律，它進(jìn)一步穩(wěn)定了黨在農(nóng)村的土地承包政策，對(duì)于保障億萬(wàn)農(nóng)民的根本權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定，具有深遠(yuǎn)意義。 四是2004年《憲法修正案》的頒布和《土地管理法》的再次修訂。2004年3月14日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用，”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！稇椃ā愤@一條款的修正，不僅將原來(lái)的土地征用區(qū)分為土地征收或者征用，而且從《憲法》層面上強(qiáng)調(diào)無(wú)論征收或者征用都要給予補(bǔ)償，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)公民合法權(quán)益的保障。 為適應(yīng)《憲法修正案》，2004年8月28日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉的決定》，對(duì)《土地管理法》的部分條款進(jìn)行了第三次修正，主要是將總則第二條第四款的“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)，將《土地管理法》中的“土地征用” 全部修改為“土地征收”。 五是2007年《物權(quán)法》的頒布。《物權(quán)法》是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中起支架作用的重要法律，是民法的重要組成部分。它的頒布實(shí)施，對(duì)國(guó)土資源管理影響重大。國(guó)土資源是最重要和最有價(jià)值的“物”，規(guī)定土地權(quán)利和礦權(quán)保護(hù)和管理的基本原則，是《物權(quán)法》最重要的內(nèi)容?！段餀?quán)法》全面肯定了《土地管理法》確立的以耕地保護(hù)為核心的土地用途管制制度，并將黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完善征地制度的一系列政策措施上升為法律規(guī)定?！段餀?quán)法》還對(duì)國(guó)土資源法律制度進(jìn)行了改革創(chuàng)新，首次從國(guó)家民事基本法的角度明確國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，并從諸多方面完善了國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)制度。同時(shí)，《物權(quán)法》還對(duì)農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和宅基地管理改革留下了足夠的法律空間，成為國(guó)土資源管理部門(mén)保護(hù)資源資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益的重要法律武器。 此外，為適應(yīng)土地參與宏觀調(diào)控，進(jìn)一步提高新增建設(shè)用地成本的需要，國(guó)務(wù)院于2006年修訂了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，決定自2007年1月1日起，將城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額在原來(lái)的基礎(chǔ)上提高兩倍，并將外商投資企業(yè)納入征稅范圍。2007年12月，國(guó)務(wù)院公布新修訂的《耕地占用稅暫行條例》，決定自2008年1月1日起，將耕地占用稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)提高４倍，占用基本農(nóng)田的，適用稅額還要再提高50％。同時(shí)統(tǒng)一了內(nèi)、外資企業(yè)耕地占用稅稅收負(fù)擔(dān)，從嚴(yán)規(guī)定了減免稅項(xiàng)目，取消了對(duì)鐵路線(xiàn)路、飛機(jī)場(chǎng)跑道、停機(jī)坪、炸藥庫(kù)占地免稅的規(guī)定。這對(duì)于貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，減少占用耕地，充分利用城市現(xiàn)有土地，更多地籌集用于“三農(nóng)”的資金都具有十分重要的意義。這是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，調(diào)整利益機(jī)制的重大決策，可以加大用地者的土地保有成本，促進(jìn)集約節(jié)約用地。 新中國(guó)成立60年來(lái)的土地法治建設(shè)，是一個(gè)不斷探索實(shí)踐和改革創(chuàng)新的過(guò)程。實(shí)踐永無(wú)止境，改革創(chuàng)新永無(wú)止境。站在新的歷史起點(diǎn)上，按照構(gòu)建保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展新機(jī)制的新要求，土地法治建設(shè)必將創(chuàng)造新的輝煌。（陳相花） 省部級(jí)學(xué)員班專(zhuān)題研討中國(guó)土地管理法制建設(shè) 9月7日上午，國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察甘藏春，在中央黨?！巴七M(jìn)土地管理制度改革”省部級(jí)干部專(zhuān)題研討班上主講《中國(guó)土地管理法制建設(shè)若干問(wèn)題》。 在回顧并梳理了中國(guó)土地立法的歷史概況和脈絡(luò)后，甘藏春重點(diǎn)圍繞土地管理法的性質(zhì)、土地權(quán)利體系、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、土地征收權(quán)、中央和地方土地管理權(quán)劃分及土地司法等問(wèn)題展開(kāi)論述。 “當(dāng)今中國(guó)的土地管理法是一部具有公法和私法結(jié)合性質(zhì)的法律”，甘藏春認(rèn)為，用單純的私法觀點(diǎn)或民法觀點(diǎn)來(lái)看待土地權(quán)利和土地法制都有失偏頗。他指出，總的來(lái)看，中國(guó)目前的土地權(quán)利束有“主干”但還沒(méi)有“枝繁葉茂”，其權(quán)利體系建設(shè)水平和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，與我國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展形勢(shì)相比，都還差距很大，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)、完善。他認(rèn)為，中國(guó)目前土地權(quán)利制度建設(shè)的最大問(wèn)題，不是改變農(nóng)村土地所有制的問(wèn)題，而是完善在集體土地所有制前提下構(gòu)成物權(quán)的配置?！段餀?quán)法》在土地權(quán)利建設(shè)方面邁出了巨大步伐，但物權(quán)化進(jìn)程仍面臨著諸多難題。研究這類(lèi)問(wèn)題既要堅(jiān)持改革方向，又要注意把改革控制在可控范圍內(nèi)逐步推進(jìn)。與土地權(quán)利體系相關(guān)的還有土地登記問(wèn)題。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，最核心的一點(diǎn)就是一個(gè)國(guó)家只能有一個(gè)統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，建立統(tǒng)一的登記制度，是中國(guó)實(shí)施《物權(quán)法》中亟待解決的問(wèn)題。 甘藏春說(shuō)，用地計(jì)劃管理上升到法的理論高度，實(shí)際上是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。農(nóng)地發(fā)展權(quán)要解決的核心問(wèn)題，就是農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地形成的收益增值權(quán)利歸屬。世界各國(guó)解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)的模式主要有兩種：一種是農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家所有，一種是歸土地所有者所有。從我國(guó)政策取向看，采取的是發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家但是逐步擴(kuò)大對(duì)所有權(quán)人利益照顧的模式。他提出，研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)是理解中國(guó)土地法制的一個(gè)核心內(nèi)容，但目前對(duì)土地增值發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)交易等問(wèn)題的研究，無(wú)論是理論還是實(shí)踐層面都還不夠深入。 甘藏春認(rèn)為研究征地制度，首先要明了征地權(quán)的概念。征地權(quán)是政府依據(jù)憲法的授權(quán)，對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)征為國(guó)有的一種特權(quán)。從未來(lái)中國(guó)發(fā)展總的方向看，區(qū)別公益性、經(jīng)營(yíng)性采取不同的方式是一個(gè)方向，從中國(guó)實(shí)際看，中國(guó)要改革和完善征地制度，現(xiàn)階段最核心的問(wèn)題是要解決對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題，這是中國(guó)征地制度改革的一個(gè)關(guān)鍵。他認(rèn)為，第一，要逐步提高征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)。第二，補(bǔ)償安置要采取以貨幣補(bǔ)償、社保安置還有實(shí)物補(bǔ)償多種渠道的補(bǔ)償安置方式，第三，要規(guī)范征地程序。 甘藏春認(rèn)為，在中國(guó)現(xiàn)行體制背景下，怎樣理順中央政府和地方政府的土地管理的職權(quán)劃分，是需要深入研究的問(wèn)題。他認(rèn)為，要按照土地管理職權(quán)的性質(zhì)來(lái)劃分，中央和省政府主要管土地政策總量供應(yīng)，市、縣政府主要管操作、實(shí)施，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)管監(jiān)督?？傊?，土地管理要調(diào)動(dòng)中央和地方兩級(jí)，特別是發(fā)揮中央政府和省政府的積極性，進(jìn)一步發(fā)揮省級(jí)政府在土地管理中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。此外，加強(qiáng)中國(guó)土地法制建設(shè)，關(guān)鍵還要研究適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的土地司法制。 甘藏春還對(duì)國(guó)家土地督察制度的法律地位、主要職責(zé)等問(wèn)題進(jìn)行了深入講解。