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轉(zhuǎn)變政府職能，加快社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè) ——東湖街道養(yǎng)老服務(wù)社會化的現(xiàn)狀與思考 摘要：為了老齡化社會的到來，滿足日益擴大的養(yǎng)老服務(wù)需求，政府需要轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，提供養(yǎng)老服務(wù)。通過對東湖街道養(yǎng)老服務(wù)商的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)、分析目前養(yǎng)老服務(wù)社會化運行期間的問題，明確了養(yǎng)老服務(wù)社會化是經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然選擇以及政府在養(yǎng)老服務(wù)社會化中的職責(zé)定位，并探討了通過加強政策監(jiān)管，加大支持力度、搭建溝通平臺等解決問題改進(jìn)工作，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)社會化的良性運行和各方多贏發(fā)展的方法和策略。 關(guān)鍵詞：政府職能 養(yǎng)老服務(wù) 社會化 政社關(guān)系 一、項目基本情況 （一） 研究背景和目的 目前，我國老齡人口迅速增長，已經(jīng)進(jìn)入老齡化國家的行列。中國老齡事業(yè)面臨著快速老齡化、老人高齡化、家庭空巢化三大挑戰(zhàn)。隨著我國的綜合國力的的大幅提升，政府作為國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，要正視“邊富邊老”這一非政府一己之力能解決的社會問題，責(zé)無旁貸地以主導(dǎo)者身份，努力構(gòu)建良性的政社關(guān)系，確保社會、經(jīng)濟同步發(fā)展，組織提供公共服務(wù)，滿足日益擴大的養(yǎng)老需求。 社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)的理念就很好的契合了這一需求。現(xiàn)以朝陽區(qū)東湖街道養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)為例，通過政府主導(dǎo)各方，將“養(yǎng)老服務(wù)”這一蘊含巨大市場、關(guān)系民生穩(wěn)定的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，借助市場機制，依托社會組織，采取政府購買服務(wù)的方式生產(chǎn)提供出來，初步實現(xiàn)了政府績效、經(jīng)濟利益、社會效益共榮多贏的效果。 為了進(jìn)一步明確政府在養(yǎng)老服務(wù)社會化中的職責(zé)定位，揭示運作實踐中的困難與問題，探索解決問題的新途徑，特進(jìn)行此項研究，為構(gòu)建完善由政府主導(dǎo)、市場運作、社會參與、部門協(xié)同的社會養(yǎng)老服務(wù)體系提供依據(jù)。 （二）研究方法和內(nèi)容 本研究采用了焦點團體座談會、開放式調(diào)查問卷等定性研究方法，深入了解企業(yè)、社會組織的具體情況，重點針對運行中的問題和需求進(jìn)行調(diào)查，作為養(yǎng)老服務(wù)社會化過程中政府明確職責(zé)定位、改進(jìn)工作方法的重要依據(jù)。調(diào)查內(nèi)容涉及從養(yǎng)老服務(wù)社會化的政策宣傳、配套補貼、準(zhǔn)入退出、監(jiān)督管理、交流培訓(xùn)、信息反饋、滿意度調(diào)查、政務(wù)事務(wù)服務(wù)等多個方面。 （三）調(diào)查實施控制 本研究的調(diào)查對象是東湖街道“居家養(yǎng)老”、“一刻鐘社區(qū)服務(wù)圈”中與為老服務(wù)有關(guān)的定點服務(wù)商和社區(qū)居委會、老年人協(xié)會、志愿者協(xié)會等社會組織。調(diào)查計劃樣本設(shè)計共50個，實際完成有效樣本34個。執(zhí)行中，調(diào)查對象涵蓋了餐飲服務(wù)、日漸照料、家政維修、理發(fā)洗衣、醫(yī)療衛(wèi)生、法律維權(quán)、文化教育、體育健身、精神慰藉等為老服務(wù)多個方面，盡量滿足調(diào)查對象的代表性。 二、調(diào)查結(jié)果分析 （一）結(jié)果匯總 對于接受調(diào)查的34家服務(wù)提供單位反饋的情況匯總?cè)缦拢? 1．服務(wù)提供者成為定點服務(wù)商原因和途徑 （1）有31家是通過工作人員宣傳動員兒同意加入，2家是看到周圍商家加入后才了解而主動申請的，1家是從其它媒體途徑了解并申請加入的； （2）22家服務(wù)商是由于社會公益意識、社會責(zé)任感和孝親敬老的感情并看好為老服務(wù)市場的今后發(fā)展，5家是經(jīng)計算對企業(yè)盈利或社會組織發(fā)展有幫助，3家表示政府找上門，不加入怕日子不好過； 2．服務(wù)提供者在服務(wù)于過程中遇到的困難 （1）11家認(rèn)為有些老年人要求苛刻，19家認(rèn)為有些老年人由于性格、習(xí)慣，難以溝通； （2）33家因為對老年人的健康狀況擔(dān)心而影響服務(wù)的進(jìn)一步深入開展，3家在服務(wù)過程中曾經(jīng)出現(xiàn)小意外，6家認(rèn)為對意外風(fēng)險很恐懼； （3）3家認(rèn)為優(yōu)惠價格和部分免費服務(wù)，給提供者帶來的負(fù)擔(dān)很大，16家認(rèn)為能堅持運營，但有負(fù)擔(dān)；24家認(rèn)為困難的源頭在于成本上漲； （4）18家認(rèn)為隨著物價、人工成本上漲，政府制定的服務(wù)指導(dǎo)價已明顯偏低，3家認(rèn)為部分服務(wù)內(nèi)容沒有明確的指導(dǎo)價，不便合理收費，無法長期開展； 3．服務(wù)提供者對政府管理服務(wù)的需求 （1）27家認(rèn)為政府非常有必要制定準(zhǔn)入退出及服務(wù)監(jiān)管條例、制度； （2）對于補貼政策：19家認(rèn)為服務(wù)券結(jié)算要求苛刻、程序繁雜；3家提供免費服務(wù)的社會組織，認(rèn)為政府投入不足； （3）6家拿到獎勵金，但表示與最初宣傳的政策不符；18家認(rèn)為政策變動應(yīng)征求服務(wù)商意見；10家希望在其它行政管理方面給予特殊照顧；17家對于政策的延續(xù)性存在憂慮； （4）針對價格優(yōu)惠與成本增加的矛盾：16家希望政府發(fā)揮資源調(diào)配作用，幫助企業(yè)降低原材料、人工成本；9家希望減免為老服務(wù)方面產(chǎn)生的稅費；14家認(rèn)為政府應(yīng)增加補貼的金額和覆蓋度； （5）對于應(yīng)對意外風(fēng)險：15家愿意試行行業(yè)保險機制，分化風(fēng)險；14家希望宣傳提高老年人意外保險的參保率；8家愿意企業(yè)聯(lián)合繳納部分基金作為保障。 （二）問題分析 通過對調(diào)查結(jié)果的分析，將已經(jīng)存在或可能出現(xiàn)影響?zhàn)B老服務(wù)社會化發(fā)展的問題歸類于四個方面： 1．政府政策、監(jiān)管的問題 在為老服務(wù)商征集的初期和收費標(biāo)準(zhǔn)制定過程中求快、求全、求惠，同時缺乏相應(yīng)的政策宣傳力度、公開征集手段、補貼政策透明性，一定程度造成企業(yè)的非平等競爭；準(zhǔn)入退出標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管的滯后性，導(dǎo)致認(rèn)定的服務(wù)商良莠不齊，調(diào)整變動頻繁；為加大惠民力度，一定程度存在行政職權(quán)介入、成本轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)；補貼政策的變動不穩(wěn)，有損政府誠信度等現(xiàn)象。 2．企業(yè)運作中利弊平衡問題 服務(wù)商遵循市場規(guī)律，以營利為目的，雖然成為定點服務(wù)商，獲得了社會認(rèn)可、隱形宣傳，得到更多的潛在客戶，但當(dāng)其面對政府補貼政策變動及政策延續(xù)性憂慮；服務(wù)能力與老年人服務(wù)預(yù)期的差距；大幅優(yōu)惠與物價、人工成本大幅增加的矛盾；企業(yè)低利潤服務(wù)與稅收無減免的矛盾；以及對服務(wù)過程中的意外風(fēng)險的恐懼等一系列影響問題時，自然妨礙其進(jìn)一步拓展服務(wù)的積極性的發(fā)揮。 3．社會組織作用發(fā)揮不充分問題 社區(qū)社會組織發(fā)展起步晚、基礎(chǔ)薄弱，一定程度上對政府依賴性強，行政色彩濃重。有些社會組織系由街道或社區(qū)對口的工作人員擔(dān)任負(fù)責(zé)人，作為職能部門的“分枝”、“花邊”開展工作，沒有足夠的動力、人力、財力去發(fā)揮應(yīng)有的承接服務(wù)、行業(yè)自律、服務(wù)監(jiān)管的作用。 4．服務(wù)對象觀念意識問題 老年人自身健康狀況、生活習(xí)慣、消費意識對既是養(yǎng)老服務(wù)社會化的內(nèi)在推動力，也是提供服務(wù)的天然阻力；過去政府“大包大攬”的職能模式使老年人及其子女主觀上對政府、社會的依賴性增強，客觀上，居住模式的變化使空巢、獨居老人增多，導(dǎo)致家庭贍養(yǎng)意識明顯弱化。 三、主要結(jié)論 (一)養(yǎng)老服務(wù)社會化是經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然選擇 改革開放30年來，社會主義市場經(jīng)濟體制的確立并深入發(fā)展，中國的政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系也隨之發(fā)生了全方位、深層次的變化。經(jīng)過挫折探索政府機構(gòu)逐漸轉(zhuǎn)變職能，有意識地從微觀經(jīng)濟領(lǐng)域退出來，主要精力集中到了經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等方面，“強政府、大服務(wù)”的新型政府-社會關(guān)系格局基本確立。調(diào)動使以養(yǎng)老服務(wù)為代表的公共服務(wù)的社會化成為了一種必然的趨勢。 1、轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)高效政府的必然要求 在社會管理服務(wù)活動中，政府既要通過發(fā)揮經(jīng)濟杠桿、市場調(diào)節(jié)的作用，發(fā)揮了企業(yè)的能動力量，調(diào)動社會組織等第三部門的參與積極性；又要強調(diào)多渠道監(jiān)管，與服務(wù)商達(dá)成良好契約合作關(guān)系，發(fā)揮政策支持、資源調(diào)配的優(yōu)勢，避開專業(yè)性和靈活度方面的劣勢，減低直接管理成本，實現(xiàn)更高效、優(yōu)質(zhì)、便民的管理服務(wù)模式。 2、 建設(shè)服務(wù)政府，滿足多元化需求的必然手段 經(jīng)濟社會的發(fā)展，給老年人的生活帶來了巨大的變化，不但溫飽等生理、安全需求標(biāo)準(zhǔn)明顯提高，老人社交、尊重和自我實現(xiàn)需求更是日益凸顯；與此同時，子女照料、家庭養(yǎng)老職能弱化，供需缺口拉大；而行政科層制結(jié)構(gòu)下所提供的類似計劃經(jīng)濟模式下的壟斷的、單一的、僵化的養(yǎng)老服務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足。一方面是大量的公共資源閑置浪費，一方面是老人的需求得不到滿足，造成了“有供者無求，有求者無供”的尷尬局面。所以，政府要滿足多元化養(yǎng)老需求就必然要引入養(yǎng)老服務(wù)社會化機制，調(diào)配盤活各方資源，引入市場的活力，引入社會組織的生命力。 3、塑造廉政形象，提高政府公信力的必然途徑 按照原有的“包辦”模式，政府用公共財政購買自己生產(chǎn)的產(chǎn)品，內(nèi)部、外部監(jiān)督機制尚不甚健全，官僚腐敗易于滋生。即便是能做到“心照日月”，在外界眼中卻也難脫“瓜田李下”之嫌。而采取“市場運作、政府承擔(dān)、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的政府購買公共服務(wù)模式，發(fā)揮老年人協(xié)會、餐飲協(xié)會等群體、行業(yè)協(xié)會等社會組織的自律監(jiān)管和社會監(jiān)督作用，利用合同外包、特許經(jīng)營、特定補助、憑單式消費等市場方式，并將平等對立、談判協(xié)商、等價有償、回復(fù)補償?shù)取八椒ā笔侄我牍补芾砗凸卜?wù)，用市場激勵約束方式替代行政命令—控制，不僅減輕了財政負(fù)擔(dān)，提高了公共服務(wù)的效率和專業(yè)度，更保證了整個過程的公開、透明，有效提高了政府的公信度，預(yù)防了權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象發(fā)生。 （二）政府進(jìn)一步明確職責(zé)定位，構(gòu)建良性政社合作關(guān)系 “政府失靈”和“市場失靈”的存在，使得“政府包辦”和“完全市場”兩種單純的服務(wù)提供模式已經(jīng)被歷史所淘汰，只有建立在良性的政社合作關(guān)系上的社會化運作才是解決準(zhǔn)公共產(chǎn)品提供的高效方法。而運用這種方法的最關(guān)鍵點就是認(rèn)清本質(zhì)、明確定位。 1．政社關(guān)系中，政府與各方根本目標(biāo)存在本質(zhì)不同 在我國，人民政府代表的是廣大人民群眾的利益，亦即公共利益，追求的終極目標(biāo)是公共利益的最大化。而其他機構(gòu)，要么屬市場元素，遵循利益原則，追求利益最大化；要么一些社會組織雖屬非營利性組織，卻更致力于追求組織自身的發(fā)展。 2．政社關(guān)系中，主導(dǎo)與協(xié)同的角色定位不同 政府作為公共管理的主體和公共服務(wù)的主要提供者，具有法定的決策權(quán)力、執(zhí)行的強制力和資源掌控的絕對優(yōu)勢，對于養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)的提供具有制定政策規(guī)劃、權(quán)威主導(dǎo)、資源支持的作用；而市場和社會元素需要在限定范圍內(nèi)、授權(quán)情況下、資源支持中方可作為協(xié)同角色，實現(xiàn)提供養(yǎng)老服務(wù)等公共服務(wù)。 3．政社關(guān)系中，對于公平與效率的追求側(cè)重不同 作為公共管理、公共服務(wù)的一部分，養(yǎng)老服務(wù)的提供也面臨公平和效率何者為重的抉擇問題，而這種價值取向是本質(zhì)的重要體現(xiàn)。針對具體的服務(wù)提供，以效率為先的市場經(jīng)濟手段能夠更有效的激發(fā)能動性，更有效合理利用資源，更大限度引導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)效用，滿足老年人的多樣化需求，實現(xiàn)商家營利和社會組織的發(fā)展。但是市場經(jīng)濟無法效率意外的非經(jīng)濟目標(biāo)[1]。而政策補貼等行為是國民經(jīng)濟再分配的過程，必須堅持以公平為先，兼顧效率的原則。即在決定“為誰提供服務(wù)”時從公平出發(fā)，在決定“提供什么樣的服務(wù)時”與“怎樣提供服務(wù)時”效率優(yōu)先。 四、方法與策略 改進(jìn)政府職能，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化良性發(fā)展 面對老齡化的考驗，符合我國國情、社情的養(yǎng)老服務(wù)體系是沒有太多可借鑒的經(jīng)驗的。在政府職能轉(zhuǎn)變和養(yǎng)老服務(wù)社會化的摸索實踐中，問題在所難免，關(guān)鍵是找到問題、分析問題、拿出解決問題方法并運用到實踐中去。 1．完善政策制度，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)范監(jiān)管 養(yǎng)老服務(wù)社會化是遵循政社合作關(guān)系開展的，還處于試點摸索、規(guī)律探尋的階段，所以要加強政策出臺前的調(diào)研和準(zhǔn)備工作，確保政策出臺時相應(yīng)的配套規(guī)范細(xì)則盡可能統(tǒng)一、全面、嚴(yán)謹(jǐn)，配套資金支持及時到位，避免由于執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、監(jiān)管力度有區(qū)別、配套資金不到位或?qū)嵤┓桨阜磸?fù)修改等情況，以免影響政策整體性和權(quán)威性，增加執(zhí)行難度，影響服務(wù)對象的滿意度，降低政府公信力。 2．加大補貼、支持力度，寓管理與服務(wù)之中 政府加大政策扶持和資源配置力度，要充分利用政府具備的資源優(yōu)勢，包括人力、物力、財力、政策、信息等方面的資源，為直接提供養(yǎng)老等公共服務(wù)的商家、機構(gòu)提供服務(wù)；拓展獨立競爭性政府購買服務(wù)，增加服務(wù)上認(rèn)定的公開、透明性以及范圍廣泛性，達(dá)到競爭擇優(yōu)的效果；同時確保相關(guān)補貼政策的穩(wěn)定性并且及時到位，切不可以任何名目苛扣截流；投入必要的資助資金扶持社會組織；根據(jù)市場變化和成本實際增加情況和服務(wù)對象承受能力，統(tǒng)一分類調(diào)定指導(dǎo)價格；對優(yōu)惠提供為老服務(wù)的企業(yè)出臺相應(yīng)的稅收減免政策；協(xié)調(diào)建立為老服務(wù)行業(yè)的風(fēng)險控制和共擔(dān)機制等，解決服務(wù)商的后顧之憂。 3．搭建平臺、溝通橋梁，實現(xiàn)多贏合作效果 政府的主導(dǎo)作用涉及為老服務(wù)的方方面面，但并不都需要政府親力親為的，而是搭建起服務(wù)商、社會組織為老服務(wù)的平臺，構(gòu)建起服務(wù)需求與服務(wù)提供的溝通交流、意見反饋的橋梁。在這其中，重點是發(fā)揮社會組織的作用，社區(qū)層面的公共服務(wù)供給，社區(qū)民間社會組織比政府能夠發(fā)揮更多的優(yōu)勢[2]。例如社區(qū)居委會、企業(yè)行業(yè)協(xié)會、志愿者協(xié)會、老年人協(xié)會等，實現(xiàn)對老年人及其子女的宣傳教育，對服務(wù)企業(yè)的自律自管，對服務(wù)提供的自助補充和對整體服務(wù)的監(jiān)督反饋等。 總之，養(yǎng)老服務(wù)社會化的過程是政府職能轉(zhuǎn)變的過程，是形成政府、社會良好合作關(guān)系的過程，是實現(xiàn)公平、效率兼顧，多方共贏的途徑。經(jīng)過一段時間的實踐探索，政府的主導(dǎo)責(zé)任不容推卸，社會參與的成效顯著，社會養(yǎng)老服務(wù)體系顯現(xiàn)雛形。相信通過對成績經(jīng)驗的梳理和對解決問題方法的摸索探究，養(yǎng)老服務(wù)社會化必將在政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)社會化領(lǐng)域創(chuàng)出一新的示范性的發(fā)展模式。 參考文獻(xiàn) [1] 張成福 黨秀云著：《公共管理學(xué)》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年。 [2] 蔡禮強著：《政府向民間組織購買公共服務(wù)研究報告》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年。