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加強上海金融立法 促進金融中心建設 　　張 在 禎 　　目 錄 　　△ 序 言 　　一、上海金融立法的基本涵義 　　二、上海金融立法的促進作用 　　三、上海金融立法的指導思想 　　四、上海金融立法的基本原理 　　五、上海金融立法的基本原則 　　六、上海金融立法的有利條件 　　七、上海金融立法的常規(guī)形式 　　八、上海金融立法的特殊形式 　　九、上海金融立法的主要內(nèi)容 　　十、上海金融立法的層次模式 　　△ 結(jié) 語 　　△ 序 言 　　寫作初衷。上海邁向國際金融中心的道路還相當漫長。作為本市的一名金融法制工作者，身感負有推動這個城市的金融腳步向前邁進的社會責任，也想為上海的金融法制建設盡一份微薄之力，這便是寫作本文的初衷。 　　爭議問題。在有些同志看來，本文所談的問題，也許還是一個頗有爭議甚至是不值一談的話題。但筆者堅信，這不僅是一個值得深入探討的具有現(xiàn)實意義的問題，而且是需要生活在這個大都市的立法、司法、執(zhí)法和金融法制工作者立即采取行動奮力付諸實施的歷史性課題。 　　促進建設。本文不想討論上海是否是金融中心或應該不應該建立金融中心問題，也不考慮是建設國內(nèi)金融中心還是建設國際金融中心問題?！安灰砸?guī)矩，不成方圓”。筆者主要討論的是如何通過加強上海的地方性金融立法，如上海還不是金融中心，就要促使其成為金融中心;如上海已經(jīng)是金融中心，就要進一步促進其中心建設，鞏固其金融中心的地位。 　　一、上海金融立法的基本涵義 　　首先，所謂上海地方性金融立法有靜態(tài)和動態(tài)之分。靜態(tài)意義上的上海金融立法，是指有關(guān)上海地方性金融法規(guī)或政府規(guī)章等涉及金融內(nèi)容的規(guī)范性文件的總稱;而動態(tài)意義上的金融立法，是指上海立法機關(guān)或政府制定上海地方性金融法規(guī)或政府規(guī)章等有關(guān)金融內(nèi)容的規(guī)范性文件的活動。 　　其次，上海金融立法有廣義與狹義之分。廣義的上海金融立法，是指上海市的立法、執(zhí)法、司法、金融監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律機構(gòu)等單獨制定或聯(lián)合制定的各種有關(guān)金融內(nèi)容的地方性法規(guī)、政府規(guī)章、司法文件和行業(yè)自律規(guī)范;而狹義的上海金融立法，是指上海市立法機關(guān)和市政府制定的有關(guān)金融內(nèi)容的地方法規(guī)和政府規(guī)章。 　　本文既在靜態(tài)和動態(tài)兩種形態(tài)上，又在廣義與狹義兩種意義上，同時使用“上海金融立法”一詞。當然，在不同的情況下有所側(cè)重。 　　二、上海金融立法的促進作用 　　吸引國內(nèi)金融機構(gòu)。由于政治或歷史原因，我國重要金融機構(gòu)的總部大都不可避免地選址北京。國內(nèi)金融機構(gòu)將業(yè)務中心或產(chǎn)品中心選址上海，必然會考慮上海的經(jīng)濟環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、信用環(huán)境等金融環(huán)境狀況。加強上海金融立法，就是要優(yōu)化上海的金融環(huán)境。 　　吸引國外金融機構(gòu)。國外金融機構(gòu)進軍中國，肯定會考慮政治因素，但不會以政治因素為中心。外國人是否到某地投資，就要看是否有利可圖，要看當?shù)卣欠裰匾暦ㄖ?，要看他們的合法?quán)益在法律上是否能得到保護，要看當他們的權(quán)益受到侵害時，能否通過法律途徑得以解決。加強上海金融立法，就是要保護一切金融主體的合法權(quán)益。 　　加強金融法制建設。法制建設是國際金融中心建設的靈魂。市場經(jīng)濟在某種意義上說就是法制經(jīng)濟，金融中心作為市場經(jīng)濟的核心，更加需要法制的特別呵護。“法制”的基本要求就是有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。而有法可依作為法制的前提，所講的就是立法問題。事實表明，能成為國際金融中心的城市都是法制嚴明的典范，如倫敦、紐約、新加坡、香港都是法制成熟的金融大都市。加強上海金融立法，就是要加強金融法制建設。 　　完善上海信用環(huán)境。應當說，上海的信用環(huán)境在國內(nèi)還算較好，但并非已是市府領導所要求的信用“首善之區(qū)”，在某些方面與國內(nèi)其他城市相比還有一定差距。不盡人意之處也隨處可見，要解決這些問題，需要加強上海地方信用立法，完善上海的信用環(huán)境。 　　吸引國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才。如何吸引海內(nèi)外金融人才來滬工作和投資創(chuàng)業(yè)?良好的金融服務環(huán)境和完善的金融法制建設，必將是吸引國內(nèi)外眾多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才落戶上海的重要條件，同時大批優(yōu)質(zhì)企業(yè)和人才的到來，又會促進上海金融業(yè)的快速發(fā)展。 　　三、上海金融立法的指導思想 　　關(guān)于上海金融立法的指導思想問題，就是為什么討論加強地方金融立法?通過金融立法要解決什么問題?金融中心城市與一般非金融中心城市有何區(qū)別?筆者以為金融中心城市的金融活動，可概括為六個字“規(guī)范、便捷、嚴格”。 　　所謂“規(guī)范”，就是說金融機構(gòu)的經(jīng)營服務活動必須符合規(guī)范，對金融創(chuàng)新業(yè)務要進行創(chuàng)新立法予以規(guī)范;所謂“便捷”，就是說金融機構(gòu)對客戶提供金融服務要便捷，同時政府和監(jiān)管機構(gòu)對金融機構(gòu)的指導也要便捷;所謂“嚴格”，就是說對金融機構(gòu)的監(jiān)督管理要嚴格，政府和監(jiān)管機構(gòu)及其工作人員要嚴格依法辦事，客戶要嚴格遵守金融法規(guī)。最后達到金融機構(gòu)、政府和監(jiān)管機構(gòu)、客戶三贏的局面。 　　因此，上海地方金融立法的指導思想是，緊密配合國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，依托上海及長三角經(jīng)濟基礎，服務全國，接軌國際，依據(jù)國家法律，遵循國際慣例，研究金融業(yè)務，倡導金融創(chuàng)新，規(guī)范金融經(jīng)營，提供便捷服務，實施嚴格管理，促進國際金融中心建設。 　　四、上海金融立法的基本原理 　　支持保護。金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，金融安全與經(jīng)濟安全息息相關(guān)。任何一個國家或地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展與金融業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營是分不開的。今年3月原最高人民法院長期分管民商事審判工作的副院長、現(xiàn)任全國人大常委會法制工作委員會的李國光委員在滬為上海金融法制研究會組織的“2004金融法制論壇”作《走向法治的中國金融業(yè)》演講時，就頗有感觸地談到，法院在審理涉及商業(yè)銀行的案件時，一方面要按照平等原則將銀行作為普通的當事人對待，同時又將銀行作為特殊的當事人，對涉金融案件予以高度關(guān)注，因為銀行的錢絕大部分來自企業(yè)和儲戶?？梢姡覈痉ㄏ到y(tǒng)是相當注意保護金融機構(gòu)合法權(quán)益的。上海市政府歷來就有重視和保護在滬金融機構(gòu)合法權(quán)益的良好傳統(tǒng)，在上海建立金融中心的過程中，就更應注意對金融行業(yè)的保護。大力保護金融機構(gòu)合法權(quán)益的具體措施，可以通過上海地方金融立法得以實現(xiàn)。如深圳市為鞏固和強化區(qū)域金融中心地位，在2003年就制定了《深圳市支持金融企業(yè)發(fā)展若干規(guī)定》。 　　適當干預。“穩(wěn)定壓倒一切”的基本原理，特別適用于上海金融中心建設工作。銀行、證券、保險涉及眾多儲戶、股民、險民等民眾利益。金融安全不僅涉及經(jīng)濟安全和百姓生活，還會影響政治穩(wěn)定和社會治安。上海金融中心建設的一個最起碼要求，就是牢固地建立在金融安全區(qū)的基礎之上。有權(quán)必有責，同時，有責也必有權(quán)，權(quán)力與責任必須相協(xié)調(diào)。既然在滬的金融機構(gòu)一旦出現(xiàn)重大風險問題，必然影響到上海的經(jīng)濟和社會穩(wěn)定，那么創(chuàng)建全市范圍的金融風險防范化解機制，就是上海市政府的天賦職責。要做到這一點，就必須對在滬金融機構(gòu)進行嚴格要求，規(guī)范管理，對任何可能造成重大金融風險的苗頭，必須進行快速處置，適當干預。金融中心離不開地方政府介入，至于政府如何介入，最好的辦法就是通過上海地方性金融立法予以規(guī)范。 　　統(tǒng)一協(xié)調(diào)。從表面上看，金融行業(yè)似乎比較單一。然而，七年多的商業(yè)銀行信貸管理經(jīng)歷，使我清醒地認識到金融業(yè)務高聳宏觀經(jīng)濟，深陷微觀領域，涉及方方面面。僅簡單的銀行抵押貸款業(yè)務就涉及房屋土地管理、工商行政管理、公安車輛管理、海運船舶管理、航空飛機管理、資產(chǎn)評估機構(gòu)、財產(chǎn)保險機構(gòu)、公證機構(gòu)等與抵押物登記管理有關(guān)的政府部門和中介機構(gòu)，如果要解決其中存在的問題，僅靠某一部門是無法完成的，必須由政府出面統(tǒng)一協(xié)調(diào)。例如要解決上海民辦學校的貸款擔保問題，就可能涉及教育局、勞動局、民政局、工商局、事業(yè)單位管理局、財政局、稅務局等政府機關(guān)。上海也出現(xiàn)過比較成功的統(tǒng)一協(xié)調(diào)案例，2003年上海市金融服務辦公室根據(jù)市府領導的批示，就中國人民銀行上海分行呈報的《關(guān)于本市房地產(chǎn)抵押貸款中若干法律問題的緊急報告》中涉及的有關(guān)問題，召開了由市府法制辦、市房地產(chǎn)交易中心、市房地局法規(guī)處、央行上海分行法律辦、市銀行業(yè)公會等部門參加的協(xié)調(diào)會，基本解決了房地產(chǎn)交易中心要求辦理在建工程或土地使用權(quán)抵押的銀行事先出具放棄抵押權(quán)承諾函引發(fā)的在滬預購商品房預告登記和銀行抵押權(quán)沖突問題和銀行在辦理房地產(chǎn)抵押注銷登記、重新登記和變更登記過程中出現(xiàn)的“真空期”問題。試想，通過上海地方金融立法工作，將這樣的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制法制化不是更好嗎? 　　五、上海金融立法的基本原則 　　依法原則。即依法制定原則，又可稱合法性原則，就是說上海的地方立法活動要有合法依據(jù)。當然這里的“法”主要是指國內(nèi)法，也包括國際條約或國際慣例。主要要求就是，立法主體要合法;立法程序要合法;立法內(nèi)容要合法。有必要指出，“依法制定”上海地方性金融法規(guī)，也不排除依據(jù)黨和國家的有關(guān)金融方針政策。 　　合理原則。即合乎情理原則，又可稱合理性原則，是指上海市制定的與金融有關(guān)的法規(guī)，要客觀、適度、符合人之常情和金融服務的一般道理。例如，根據(jù)《民事訴訟法》關(guān)于財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行中規(guī)定“被申請人提供擔保的，人民法院應當解除財產(chǎn)保全?！贝艘?guī)定對于一般經(jīng)濟糾紛案件是可行的，但是對于大額金融案件訴訟中，當金融機構(gòu)費盡千辛萬苦，通過法院凍結(jié)了借款人巨額資金時，若借款人提供一些非資金性實物作擔保，適用該規(guī)定解除凍結(jié)措施就非常不妥，因為銀行資產(chǎn)需要有流動性。對此，我們上海市的金融立法可否考慮做出更合理的靈活規(guī)定呢? 　　操作原則。即便于操作原則，又可稱為可操作性原則，是指上海的金融法規(guī)要具有可操作性，方便日后的執(zhí)法、守法和司法。處理好具體性和抽象性的關(guān)系、統(tǒng)一性和靈活性的關(guān)系、多變性與穩(wěn)定性的關(guān)系、現(xiàn)實性與超前性的關(guān)系。在制定與金融業(yè)務密切相關(guān)的地方法規(guī)或地方政府規(guī)章時，應當征求金融機構(gòu)的書面意見或召開適當規(guī)模的立法座談會、論證會、聽證會，以增強上海地方金融立法的可操作性。 　　六、上海金融立法的有利條件 　　具有優(yōu)秀的金融立法傳統(tǒng)。僅以證券方面立法為例，早在1987年上海市經(jīng)濟體制改革辦公室、上海市人民政府財貿(mào)辦公室、中國人民銀行上海市分行就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于商業(yè)企業(yè)職工入股、轉(zhuǎn)股問題的補充規(guī)定》。1990年上海市人民政府發(fā)布了《上海市證券交易管理辦法》。1991年中國人民銀行與上海市人民政府聯(lián)合發(fā)布了《上海市人民幣特種股票管理辦法》。1996年底中國人民銀行頒布了《上海浦東外資金融機構(gòu)經(jīng)營人民幣業(yè)務試點暫行辦法》。 　　具有金融創(chuàng)新立法意識。1999年上海率先成立了“上海資信有限公司”，創(chuàng)建了個人信用檔案制度;2003年上海市人民政府制定的《上海市個人信用征信管理試行辦法》，是國內(nèi)首部由地方政府頒布的金融規(guī)章。 　　具有大量的立法人力資源。市人大常委會作為地方法定立法機關(guān)、市府法制辦公室作為地方政府規(guī)章起草機構(gòu)、市府委辦局的政策法規(guī)處作為專門法制機構(gòu)、市立法研究所作為地方立法研究機構(gòu)具有大量的專職立法人員，上海社科院法學研究所、華東政法學院、上海政法管理干部學院、上海高等院校的法學院和研究所具有從事理論研究的立法人員，上海公安、檢察、法院、律師、公證機關(guān)具有豐富司法經(jīng)驗的立法人員，央行上海分行和上海銀監(jiān)局、保監(jiān)局、證管辦、銀行業(yè)公會、商業(yè)銀行、證券公司、保險公司等在滬金融機構(gòu)具有金融實踐經(jīng)驗的法制人員，都是上海地方金融立法的重要人力資源。 　　具有豐富的金融創(chuàng)新素材。如何使上海成為我國資本市場的“試驗田”，如何積極推動地方金融資源整合組建金融控股公司，如何推進上海銀行由地方性股份制商業(yè)銀行發(fā)展為跨區(qū)域經(jīng)營的銀行，如何開展住房抵押貸款證券化試點，如何推出國債期貨、股指期貨、燃料油期貨、外匯期貨、黃金期貨等衍生產(chǎn)品，如何發(fā)展金融輔助產(chǎn)業(yè)，如何進行離岸銀行業(yè)務試點等等，都是上海地方金融創(chuàng)新立法的素材。 　　七、上海金融立法的常規(guī)形式 　　《立法法》規(guī)定，基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度只能制定法律。因此，有關(guān)金融基本制度的事項應當由國家統(tǒng)一立法。改革開放以來，全國人大及其常委會非常重視金融立法，已制定了中國人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、票據(jù)法、擔保法、保險法、證券法、基金法等金融法律。但是，金融立法與金融發(fā)展的要求，特別是與金融創(chuàng)新的要求還有相當?shù)木嚯x。 　　根據(jù)《憲法》和《立法法》，上海市人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這里寫的是“不相抵觸”而不是“根據(jù)”，也就是說，不是必須先有法律，才能根據(jù)法律、行政法規(guī)制定地方性法規(guī)。[1] 地方性法規(guī)可以規(guī)定的事項，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項;二是屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項。除《立法法》規(guī)定的只能制定法律的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，上海市根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。 　　同時，上海市人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本市地方性法規(guī)，制定地方政府規(guī)章。地方政府規(guī)章可以規(guī)定的事項，一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項;二是屬于本市的具體行政管理事項。 　　八、上海金融立法的特殊形式 　　金融事項是否是地方立法的禁區(qū)呢?上海市的立法機關(guān)和政府是否只有以上常規(guī)形式的立法權(quán)呢?改革開放20多年來，在我國的立法實踐中，全國人大及其常委會共做出過8次決定，授權(quán)國務院和地方國家機關(guān)立法。除了1983年、1984年、1985年三次對國務院做出授權(quán)決定外，也先后五次做出決定對廣東省和福建省、海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市的人大及其常委會制定經(jīng)濟法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)實施。[2] 記得1999年到南方某經(jīng)濟特區(qū)為銀行討債時，欠款銀行的一位司機還很自豪地對我們說“我們這個城市可享有立法權(quán)啊!”《立法法》規(guī)定，必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。至于對地方國家機關(guān)的授權(quán)立法問題，則沒有作為一項基本制度規(guī)定下來，也沒有撤銷過去對有關(guān)地方的授權(quán)。這可以理解為，如果實踐確有必要，仍可以采取個案解決的辦法，授權(quán)某些地方國家機關(guān)立法。[3] 　　這就為上海市地方立法機關(guān)的金融創(chuàng)新立法提供了法律空間。上海市立法機關(guān)要積極爭取國家政策的支持，應當積極爭取全國人大及其常委會做出上海市人大及其常委會制定金融法規(guī)的授權(quán)立法決定。特別值得上海借鑒的是1994年八屆全國人大第二次會議做出授權(quán)廈門市人大及其常委會制定法規(guī)在經(jīng)濟特區(qū)實施的決定，就是根據(jù)福建省袁啟彤等36名全國人大代表提出的議案做出的。[4] 既然將上海建設成為國際金融中心是一項既定的國家戰(zhàn)略，那么作為加快實施建設上海國際金融中心國家戰(zhàn)略的重大舉措或聯(lián)合推進機制，國家立法機關(guān)完全可以授權(quán)上海市立法機關(guān)進行受權(quán)立法。[5] 特別需要強調(diào)的是，上海市地方立法機關(guān)的創(chuàng)新性金融受權(quán)立法，決不是什么特權(quán)，相反是一種重大責任，是一個金融經(jīng)濟比較發(fā)達的大都市對提升全國金融業(yè)的整體競爭力應當承擔的歷史責任。也可以說，上海肩負著歷史使命，寄托著國家的夢想。 　　2003年3月，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會專門為中國銀行和建設銀行制定了《關(guān)于中國銀行、中國建設銀行公司治理改革與監(jiān)管指引》的專門規(guī)章，提出了兩家試點銀行股份制改革的總目標，充分體現(xiàn)了與時俱進、特事特辦的原則。這一經(jīng)典創(chuàng)舉，對促進上海地方金融立法具有很大啟發(fā)，不僅全國人大及其常委會可以對上海市人大及其常委會做出制定金融法規(guī)的授權(quán)立法決定，而且中國銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會可單獨甚至三機構(gòu)聯(lián)合為上海金融中心建設專門制定有關(guān)監(jiān)管或指引的部門規(guī)章。實際上2002年上海金融工作會議的召開和上海金融服務辦公室的成立，已經(jīng)開創(chuàng)了地方政府協(xié)調(diào)管理地方金融工作的先河，作為協(xié)調(diào)管理工具的地方金融立法又有什么不可以呢? 　　九、上海金融立法的主要內(nèi)容 　　金融意識立法。金融中心城市的政府和市民必須具有金融重要意識、金融保護意識和金融風險防范意識。金融中心城市的地方立法就要培養(yǎng)和提高做事情、想問題的金融意識，樹立全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的金融發(fā)展觀念。不能經(jīng)常出現(xiàn)這樣的情況，如急需用錢，附近沒有銀行和ATM機;好不容易找到ATM機，又告知“暫停服務”;到銀行取款，交通不便或者交通堵塞，或者社會治安不好，被搶被騙;到網(wǎng)上銀行交易，網(wǎng)絡不通;到商店購物POS機付款，通訊線路不通等等。這就要求我們對居民區(qū)、金融網(wǎng)點、網(wǎng)點交通等項目進行布局規(guī)劃時，必須統(tǒng)一考慮金融網(wǎng)點的其他服務設施問題。我們的學校教育、電視節(jié)目、廣播報紙、甚至城市博覽會都是宣傳金融知識的媒介。培育金融中心意識也是金融立法的內(nèi)容之一。2010年上海世博會的口號是“城市使生活更美好”，這里當然包括城市使融資更方便。我們不妨也為金融中心建設提出一個口號“金融中心使生活更富有”。同時，我們在籌辦世博會時，就應當充分考慮如何利用金融服務開展世博工作，如何利用世博促進金融中心建設。 　　統(tǒng)一協(xié)調(diào)立法。協(xié)調(diào)地方政府及其委辦局等職能機構(gòu)與中央各金融監(jiān)督管理委員會上海監(jiān)管局的關(guān)系、統(tǒng)一協(xié)調(diào)上海市的立法、執(zhí)法、司法和金融系統(tǒng)的關(guān)系，是上海地方金融立法的主要功能之一。突破銀政壁壘，實現(xiàn)長三角金融聯(lián)動也需要通過協(xié)調(diào)立法?！读⒎ǚā芬?guī)定國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)制定規(guī)章。如中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會作為國務院直屬的正部級事業(yè)單位，根據(jù)法律授權(quán)監(jiān)督管理全國銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務活動，有權(quán)制定并發(fā)布對銀行業(yè)金融機構(gòu)及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的規(guī)章規(guī)則。但是，中國銀監(jiān)會上海監(jiān)管局卻沒有立法權(quán)，其制定的文件不是規(guī)章，充其量是一般意義上的規(guī)范性文件。在滬的保險和證券等其他監(jiān)管機構(gòu)也是如此。這就需要具有地方立法權(quán)的市人大和市政府出面，不妨建議成立上海市金融立法聯(lián)合委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)推進有關(guān)上海市金融立法工作。如2003年上海市銀行同業(yè)公會制定的《中資金融機構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實施辦法》和《外資金融機構(gòu)聯(lián)合制裁逃廢債行為實施辦法》，若有地方立法機關(guān)和市政府的參與，其執(zhí)行力度和社會效果肯定會更好。 　　補救完善立法。中國很多人都知道，上海有一條連接浦西南京東路外灘與浦東陸家嘴東方明珠的越江行人觀光隧道。按照《擔保法》司法解釋的規(guī)定，以公路橋梁、公路隧道或者公路渡口等不動產(chǎn)收益權(quán)出質(zhì)的，按照擔保法“依法可以質(zhì)押的其他權(quán)利”的規(guī)定處理。而根據(jù)擔保法相關(guān)規(guī)定，用不動產(chǎn)收益權(quán)質(zhì)押，要么交付權(quán)利憑證，要么辦理質(zhì)押登記。結(jié)果是這兩種必須履行的法律手續(xù)，在上海都無法辦理，支持該項目的貸款銀行只好去辦理了一般公證手續(xù)。其實，類似這樣的實例還很多，解決這樣的問題并不難，關(guān)鍵是有關(guān)部門要有責任心，要有金融中心意識。 　　保障服務立法。建設防范化解金融風險體系，創(chuàng)建上海金融安全區(qū)，打造良好的信用環(huán)境，打擊“逃廢債”活動，解決“法律白條”和“執(zhí)行難”問題，遏制政府人員金融違規(guī)行為，規(guī)范政府為貸款提供擔保問題，打擊和抑制金融犯罪活動，建立完善的金融資信評級和金融經(jīng)紀等中介服務體系，建立健全中小企業(yè)融資擔保體系，構(gòu)建民營企業(yè)金融支持體系等活動，都可以通過地方性的保障與服務立法加以規(guī)范。值得一提的是，加強金融中心城市政府人員金融知識的培訓也很有必要，如辦理最高額抵押貸款登記手續(xù)時，登記部門往往要求貸款銀行提供一份借款合同作為主合同，否則就不予辦理登記。其實，最高額抵押是先有一份抵押合同，隨后可能有幾份主合同，與一般抵押只對應一份主合同有很大不同。諸如此類的事情發(fā)生在其他地方也許正常，但是發(fā)生在要建立金融中心的上海就有點不協(xié)調(diào)。 　　地方特色立法。如上海的房地產(chǎn)金融不僅非?；钴S，對城市的發(fā)展與穩(wěn)定也至關(guān)重要，很有必要進行專項立法。再如上海出租車的營運牌照和小轎車的牌照雖然明碼標價但是無法用來作為辦理銀行擔保貸款的質(zhì)押權(quán)利，為什么不通過具有地方特色的立法加以解決?需要指出的是，特色立法不要弱化金融機構(gòu)已有的權(quán)利，如建設部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》規(guī)定，經(jīng)抵押權(quán)人同意，抵押房地產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓;央行《個人住房貸款管理辦法》規(guī)定，抵押期間，未經(jīng)貸款人同意，抵押人不得將抵押物轉(zhuǎn)讓;《上海市房地產(chǎn)抵押辦法》卻規(guī)定，抵押人在抵押期間可以轉(zhuǎn)讓抵押物，應當事先以書面形式通知抵押權(quán)人。抵押權(quán)人應當在接到通知后的15天內(nèi)書面答復抵押人，并可以向房地產(chǎn)登記機構(gòu)登記備案;逾期未作答復的視作無異議。這樣的地方立法就不利于辦理抵押貸款業(yè)務的銀行。 　　變通細化立法。如銀行借款合同糾紛訴訟案件數(shù)量多、標的大、案情大多相對簡單，而訴訟費用卻很高，鑒于到這些案件有一定行業(yè)特點，可否考慮制定《上海市金融案件處理辦法》，以簡化程序，提高效率，節(jié)省成本;對同一自然人同時兼任多個公司法定代表人，各關(guān)聯(lián)公司在借款時作循環(huán)擔保，將所借貸款分配使用，發(fā)生糾紛后轉(zhuǎn)移財產(chǎn)，逃避銀行債務，而銀行追索無據(jù)的情況，可否通過地方立法加以防范。再如雖然有關(guān)文件規(guī)定“出口退稅帳戶托管貸款是商業(yè)性貸款，由商業(yè)銀行自主審查、自主決定”，但是在目前的經(jīng)濟背景下，該貸款實質(zhì)上是為了支持出口企業(yè)擴大出口，解決出口企業(yè)短期流動資金困難而推出的一項政策性很強的新型貸款業(yè)務。理應由最高法院作出保護性司法解釋，而地方法院也可采取保護性司法措施，如地方法院可以規(guī)定對退稅款采取凍結(jié)保全措施后，應當許可貸款銀行據(jù)實劃收退稅款以收回退稅貸款。 　　金融創(chuàng)新立法。一方面，有些金融業(yè)務因為經(jīng)驗還不成熟，立即制定法律或行政法規(guī)卻有困難，國家可以通過授權(quán)或委托立法決定，使上海地方先行試驗立法，制定地方性法規(guī)或規(guī)章，相對成熟后，再制定法律或行政法規(guī)。另一方面，上海要成為資金調(diào)度中心、資金運作中心、資金清算中心、金融創(chuàng)新中心、金融制度中心、金融產(chǎn)品中心，也都需要創(chuàng)新立法。金融實踐中，盡管商業(yè)銀行已經(jīng)開辦了人壽保險單質(zhì)押貸款業(yè)務，但是到目前為止，關(guān)于人壽保險單可否作為銀行質(zhì)押擔保貸款的質(zhì)押權(quán)利憑證問題，尚無明確的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，上海金融立法可否先行一步呢? 　　十、上海金融立法的層次模式 　　上海地方金融立法的層次模式應當是金字塔形。具體說來： 　　基本立法。第一層即最底層的是有關(guān)國際交往、國內(nèi)活動、區(qū)域聯(lián)合、城市發(fā)展等城市基本立法中有關(guān)金融事項的立法條款。 　　經(jīng)濟立法。第二層是有關(guān)上海的經(jīng)濟、技術(shù)、貿(mào)易等經(jīng)濟立法中有關(guān)金融事項的立法條款。 　　信用立法。第三層是優(yōu)化上海信用環(huán)境建設事項的信用立法。 　　金融立法。第四層是有關(guān)銀行、證券、期貨、保險、基金、信托、租賃、典當、房地產(chǎn)等基本制度以外的金融事項立法。 　　創(chuàng)新立法。第五層是有關(guān)上海地方金融創(chuàng)新的專項立法。 　　中心立法。第六層即最高層是關(guān)于建設金融中心的直接立法。如上海市政府專門出臺的《關(guān)于加強服務促進金融機構(gòu)來上海發(fā)展的若干政策意見》和2003年制定的《推進上海國際金融中心建設行動綱要》，就是屬于上海金融中心直接立法的先導政策。這些金融政策經(jīng)過進一步系統(tǒng)、充實、發(fā)展、完善和法制化，就可形成關(guān)于上海金融中心建設的地方性金融立法。 　　△ 結(jié) 語 　　筆者堅信，加強經(jīng)濟立法，促進經(jīng)濟建設;加強地方經(jīng)濟立法，促進地方經(jīng)濟建設;加強上海地方金融立法，必定促進上海金融中心建設! 　　作者簡介：張在禎，男，1962年出生，山東青州市人，華東政法學院1993屆法學碩士研究生，上海銀行風險管理部政策制度科經(jīng)理，主要研究方向：金融立法、商業(yè)銀行信貸風險管理、銀行貸款擔保等Email：zhangzzh@bankofshanghai.com。 　　注釋： 　　[1]參見 顧昂然 著《新中國立法概述》，第41頁，法律出版社，1995年10月第1版。 　　[2]參見 張春生 主編 《中華人民共和國立法法釋義》，第73頁，法律出版社，2000年8月第1版。 　　[3]參見 張春生 主編 《中華人民共和國立法法釋義》，第65頁，法律出版社，2000年8月第1版。 　　[4]參見 張春生 主編 《中華人民共和國立法法釋義》，第74頁，法律出版社，2000年8月第1版。 　　[5]關(guān)于Delegated legislation的釋義，國內(nèi)絕大多數(shù)學者譯為“委任立法”、“委托立法”或“授權(quán)立法”。筆者以為譯為“受權(quán)立法”或“受托立法”較為妥當。而Delegating legislation可譯為“委托立法”或“授權(quán)立法”。