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摘要： 我國城市社區(qū)居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上肯定了居委會擁有自治權(quán)。但在現(xiàn)實中居委會的服務(wù)功能弱化，行政色彩濃厚，很大程度上違背了居委會誕生時的根本意愿。當(dāng)前社區(qū)居委會普遍存在行政化傾向的問題，在實際運行中，主要不是從事自治的工作，而是依附于政府職能部門及其派出機關(guān)，承擔(dān)著沉重的行政工作。本文通過對居委會職能和工作現(xiàn)狀的分析，指出目前國內(nèi)社區(qū)居委會存在自治性缺失，行政化傾向突出的問題。最后，為促進社區(qū)民主自治進程的目的，提出若干相應(yīng)的對策。 關(guān)鍵詞 居委會，行政化，民主，對策 ABSTRACT Neighborhood residents of urban communities are self-management, self-education, self-service grassroots level political organizations, "The Peoples Republic of China Organic Law of Urban Residents Committee" have affirmed the neighborhood autonomy in the law. But in reality weakening of neighborhood services, administrative color is too much, which contrarys to the fundamental wishes of neighborhood birth . There are problems about administrative tendency in current community committees. In actual operation, the key is not self-service work, but attached the function department of the government and the sending office to undertake the administrative work. In this paper, the functions and work of the committees on the analysis, pointed out the existence of the domestic community committees, such as lacking of autonomy, and the tendency of administrative is too sharp. Finally, in order to promote the process of the community democratic self-government, I will put forward several countermeasures. KEY WORDS Residents committee; administrative; democracy; suggestion 目 錄 前 言 3 1. 城市社區(qū)居委會的角色定位及其行政化現(xiàn)象 4 1.1城市社區(qū)居委會的角色定位及職能 4 1.2城市社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象 5 2. 城市社區(qū)居委會行政化傾向的表現(xiàn)及其產(chǎn)生的具體問題：以“江門市良化西第二社區(qū)為例” 5 2.1城市社區(qū)居委會行政化傾向的具體表現(xiàn) 6 2.1.1城市社區(qū)居委會行政工作繁重 6 2.1.2城市社區(qū)居委會游走在“官管與民治之間” 7 2.2城市社區(qū)居委會行政化傾向產(chǎn)生的具體問題 8 2.2.1定性定位問題 8 2.2.2工作職責(zé)問題 8 2.2.3換屆選舉問題 9 3. 城市社區(qū)居委會行政化傾向的原因分析 10 3.1關(guān)于社區(qū)居委會的法律缺乏完善 10 3.2社區(qū)居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系混淆不清 10 3.3社區(qū)自治組織投入不足，缺少自主意識 11 3.4社區(qū)居民對社區(qū)的意識淡薄 12 4.改善城市社區(qū)居委會行政化傾向現(xiàn)象的對策 13 4.1形成社區(qū)自治共識 13 4.2完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度 13 4.3政府適度減少干預(yù)，主要協(xié)助社區(qū)自治組織實行民主自治 14 4.4提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力 14 結(jié) 論 16 參考文獻 16 致 謝 18 前 言 《憲法》明確了城市居民委員會的性質(zhì)，居民委員會不是一級政權(quán)和行政組織，它是具有一套組織系統(tǒng)的群眾性自治組織，是我國城市居民群眾在本居住地域內(nèi)自己管理自己、自己教育自己、自己服務(wù)自己的共同管理好本居住地區(qū)各項事務(wù)的組織，是人民群眾直接管理自己事務(wù)的組織形式。可是，縱觀居民委員會的發(fā)展歷程，直到更名為社區(qū)居民委員會也未能走出自治不足的困境。社區(qū)居民委員會的自治不足，很大程度上源自其行政化傾向。本文的選題目的主要是在實踐觀察與理論分析的情況下，討論社區(qū)居民委員會的行政化想象，并經(jīng)過思考，進而提出相應(yīng)對策，改善當(dāng)前社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象。在我國，關(guān)于社區(qū)居民委員會行政化現(xiàn)象的研究方面，黃開科的《社區(qū)治理中的政府角色》、向德平的《社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析》和胡勇的《街道辦事處與社區(qū)居民委員會關(guān)系探討》等對我國社區(qū)居委會存在的行政化現(xiàn)象及其原因、及對策各方面都有了一定的研究。同時，很多研究都表明，我國作為城市居民“基層群眾性自治組織”的居委會實際上承擔(dān)著雙重角色：一方面要辦理社區(qū)的事情，另一方面又要辦理政府及其派出機構(gòu)交辦的實情。隨著社區(qū)建設(shè)的深入，社區(qū)居委會作為社區(qū)的基層群眾性組織，政府聯(lián)系廣大群眾的橋梁，作為社區(qū)建設(shè)的主要依托和主體組織之一，在城市居民日常社會生活中的地位和作用大為提高。但是，居委會行政色彩較前更強，對街道的實際隸屬性質(zhì)有所加強，社區(qū)自治能力非常薄弱。綜上所述，我國城市居民委員會存在著濃厚的行政化傾向。 我國正致力于構(gòu)建社會主義和諧社會，在這樣的背景下，建設(shè)和諧社區(qū)有了其必要性。但是，當(dāng)居民委員會的行政化傾向現(xiàn)象過于嚴重時，會加重社區(qū)居民委員會的工作負擔(dān)，削弱了居委會為社區(qū)居民服務(wù)的熱情，降低了居委會的自治功能。法律上規(guī)定為自治組織的社區(qū)居委會，在實際中出現(xiàn)了職責(zé)、功能不恰當(dāng)?shù)钠?，這種理論與實踐的矛盾是當(dāng)前和諧社區(qū)建設(shè)過程中存在的最主要問題之一。所以，改善社區(qū)居民委員會的行政化傾向，提高社區(qū)居民委員會的自治功能，培養(yǎng)社區(qū)居民自治意識，有利于實現(xiàn)城市基層群眾的自治，也有利于建設(shè)和諧社區(qū)。 本論文通過理論分析與實際調(diào)查相結(jié)合的方法闡述江門市良化西第二社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象，從而探討目前我國居委會普遍存在的行政化問題，研究其原因，提出相應(yīng)對策，為推進社區(qū)居委會的民主進程提供有效方法。 1. 城市社區(qū)居委會的角色定位及其行政化現(xiàn)象 1.1城市社區(qū)居委會的角色定位及職能 “社區(qū)”是社會學(xué)中一個基本概念，在古代漢語中，并沒有這個詞匯。最早提出“社區(qū)”概念的是德國社會學(xué)家滕尼斯，他在1887年出版的《社區(qū)與社會》一書中最先使用了“社區(qū)”一詞。他認為，社區(qū)是由同質(zhì)人口組成的關(guān)系密切、守望相助、疾病相撫、富有人情味的社會團體。人們加入這樣的團體不是自己有目的選擇的結(jié)果，而是因為他生于斯，長于斯，是自然形成的。這樣的團體逐漸向由異質(zhì)人口組成的、由分工和契約聯(lián)系起來的、缺乏感情和關(guān)系疏遠的社會過渡，是歷史發(fā)展的必然趨勢。 張明亮.城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國社會出版社，2004年，第2頁 “社區(qū)”一詞由誕生到現(xiàn)在，經(jīng)過一系列的演變與發(fā)展，人們對社區(qū)的界定雖然并不一致。但是，多數(shù)社會學(xué)家普遍認為，社區(qū)的本質(zhì)因素包括社會互動、地域性和共同約束等等。 劉慶龍.中國城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2008年，第3頁 作為具有多重功能的地域社會生活共同體，社區(qū)還是一個有組織、有秩序的社會實體。社區(qū)生活中存在著許多人際關(guān)系和民間糾紛需要調(diào)解，存在著許多公共事務(wù)需要處理。所以，管理機構(gòu)成了社區(qū)不可或缺的要素之一。就我國目前的情況來看，我國的城市社區(qū)中的管理組織機構(gòu)由三部分構(gòu)成：社區(qū)黨團組織、行政管理組織（市轄區(qū)政府和城市基層社區(qū)的街道辦事處）和居民自治組織（城市的社區(qū)居民委員會）。 在城市社區(qū)中，社區(qū)居委會不屬于黨團組織，也不屬于行政管理組織，而是居民的自治組織。居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上賦予了社區(qū)居委會居民自治組織的明確定位。 城市社區(qū)居委會作為城市居民的基層群眾性自治組織，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》在法律上明確規(guī)定了其職能任務(wù)。（一）宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，維護居民的合法權(quán)益，教育居民履行依法應(yīng)盡的義務(wù)，愛護公共財產(chǎn)，開展多種形式的社會主義精神文明建活動；（二）辦理本居住地區(qū)居民的公共事務(wù)和公益事務(wù)；（三）調(diào)解民間糾紛；（四）協(xié)助維護社會治安；（五）協(xié)助人民政府或者其它的派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、青少年教育等項工作；（六）向人民政府或者它的派出機關(guān)反映居民的意見、要求和提出建議。 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過） 第三條 1.2城市社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象 城市社區(qū)居委會是社區(qū)走向自治的具體實施主體，作為城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，法律賦予了城市居委會在社區(qū)公共事務(wù)的決策和處理上擁有較大的自主權(quán)。另一方面，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條中明確指出，居民委員會需要協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機關(guān)開展工作。實際上，城市居委會接受政府及其派出機構(gòu)的指導(dǎo)，協(xié)助政府及其派出機構(gòu)開展工作，完成政府及其派出機構(gòu)委托承辦的一些政府事務(wù)。 這樣，城市社區(qū)居委會不單單只是基層群眾性自治組織。實際上，居委會承擔(dān)著復(fù)雜的雙重角色：一方面要處理好社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)；另一方面則要辦理政府及其派出機構(gòu)委托的事務(wù)。城市社區(qū)居委會既要向本地居民負責(zé)，為社區(qū)居民服務(wù)。又要對政府及其派出機構(gòu)負責(zé)，辦理好政府及其派出機構(gòu)委托的事務(wù)。實踐中，從居民委員會的發(fā)展過程中可以看出，雖然它是一個基層群眾自治組織，但其自治功能并沒有得到充分的發(fā)揮，其運行過程帶有濃厚的行政色彩。在現(xiàn)實中，事實上甚至成了街道辦事處的下級組織，變成了準政府性質(zhì)的行政機構(gòu)。 2.城市社區(qū)居委會行政化傾向的表現(xiàn)及其產(chǎn)生的具體問題：以“江門市良化西第二社區(qū)為例” 2.1城市社區(qū)居委會行政化傾向的具體表現(xiàn) 2.1.1城市社區(qū)居委會行政工作繁重 居委會工作過多，負荷過重，行政色彩濃厚，是當(dāng)前城市社區(qū)居委會行政化傾向的鮮明表現(xiàn)。在實際工作中，城市社區(qū)居民委員會很少表現(xiàn)出居民自治組織的特性，而是成了街道辦事處的附屬機構(gòu)。理論上，居民委員會應(yīng)該把工作重心放到辦理好社區(qū)事務(wù)，對本地居民負責(zé)。但是，事實上居民委員會的日常工作往往不是立足社區(qū)自治調(diào)動居民的社區(qū)參與，相反是接受政府委派的各項工作并接受政府的檢查評比。各級政府委派或交辦的事情通常達100多項，涉及到民政幫困、計劃生育、調(diào)解糾紛、環(huán)境衛(wèi)生、社會治安、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)宣傳教育、文明達標、外來人口登記與管理、收費收款等十大類。 徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000年，第244頁 江門市良化西第二社區(qū)由五名居委會干部組成，繁復(fù)的工作無可否認是沉重的負擔(dān)。在如此的行政工作中，居委會干部時常只能無奈地接受。 忙于開會、應(yīng)付檢查、完成政府及其派出機構(gòu)下達的任務(wù)，居委會干部與政府公務(wù)員的工作已經(jīng)難于準確區(qū)分。作為一個群眾性的自治組織，主要職責(zé)本應(yīng)該是為社區(qū)居民服務(wù)。但是，面對這樣或那樣的會議和壓力沉重的各項評比，居委會干部往往缺乏精力實實在在地完成好本職工作。除了會議與評比，居委會還要完成政府及其派出機構(gòu)委派的各種任務(wù)。例如，在良化西第二社區(qū)，居委會就要承擔(dān)著收取掃街費以及各種罰款收費等等的任務(wù)。居委會干部畢竟不是公務(wù)員，社區(qū)居委會也不是行政部門，繁重的行政工作難免會導(dǎo)致居委會行政化傾向的加劇。 2.1.2城市社區(qū)居委會游走在“官管與民治之間”要結(jié)合你的案例來說明問題 顧名思義，城市社區(qū)居委會應(yīng)該是由特定地域里的全體居民而不是其他組織或機構(gòu)，決定設(shè)立或者解散的。而居委會除了為全體居民負責(zé)外，不應(yīng)該有自己的利益訴求，也不應(yīng)該直接聽命于其他組織或機構(gòu)。但是，事實遠非如此。在國內(nèi)，居委會的職能和工作現(xiàn)狀表現(xiàn)著復(fù)雜的雙向性。一方面，居委會與政府及其派出機關(guān)之間體現(xiàn)著明顯的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。另一方面，居委會與社區(qū)居民有著密不可分的關(guān)系。通俗地說，城市社區(qū)居委會游走在“官管與民治之間”。 城市社區(qū)居委會依附于街道辦事處，已經(jīng)是不爭的事實。良化西第二社區(qū)在日常工作上，政府各職能部門或派出機關(guān)指派的行政任務(wù)占居委會工作的80%以上，居委會承擔(dān)的主要是行政工作。在運行方式、考核機制等方面，居委會也體現(xiàn)著明顯的行政化。人事和工資均由上級街道辦事處說了算，居委會大部分工作以上面的安排為主?，F(xiàn)實中居委會的服務(wù)功能嚴重缺失，取而代之的是行政化的運行方式，明顯地隸屬于街道辦事處。而目前對城市社區(qū)居委會的監(jiān)督考核名義上有兩種形式：一種是居民民主評議社區(qū)居委會，一是由街道和政府有關(guān)職能部門對社區(qū)進行考核評比。但在實際中，由于街道和政府職能部門的考核結(jié)果與社區(qū)的工作經(jīng)費、人員任免等掛鉤。因此，街道及政府職能部門的考核占據(jù)著絕對的主導(dǎo)地位，左右著社區(qū)居委會的工作取向。 居委會接受政府相關(guān)職能部門及其派出機關(guān)直接領(lǐng)導(dǎo)的同時，還需對本地居民的利益負責(zé)。居委會干部一方面要承擔(dān)繁復(fù)的行政工作，同時也要兼顧處理社區(qū)的公共事務(wù)。在處理社區(qū)內(nèi)部事務(wù)的過程中，居委會有著較強的自主權(quán)。但是，這其中大部分的都只是雞毛蒜皮的事情。在觀察中發(fā)現(xiàn)，良化西第二社區(qū)居委會在日常工作時間里經(jīng)常需要處理社區(qū)發(fā)生的事情。比如說，樓房的防盜門壞了、社區(qū)里的下水道堵塞了、社區(qū)廣場設(shè)施損毀了等等，居委會都要負責(zé)聯(lián)系維修的工作。居委會還有一個很重要的任務(wù)，就是調(diào)解居民之間的任務(wù)。在調(diào)查過程中，不少居民到居委會進行投訴。有投訴鄰居晚上打麻雀聲量過高導(dǎo)致擾民的，有投訴鄰居在陽臺使用煤爐產(chǎn)生廢氣的，有投訴鄰居亂拋垃圾影響社區(qū)環(huán)境等等?？傊?，居委會的工作時間里都要時刻準備著接受居民這樣或那樣的要求。居委會在這種情況下，理論上說是有著居民自治的特性。 在理論與法律上，居委會應(yīng)該是單純的居民自治性組織。但在我國的基本國情影響下，居委會仍然存有其濃厚的行政色彩。游走在“官管與民治之間”，說明我們的居民委員會仍然未能實現(xiàn)真正的民主自治，還需要在行政化的情況下摸索前進。 2.2城市社區(qū)居委會行政化傾向產(chǎn)生的具體問題 2.2.1定性定位問題 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》明確將城市居委會定性定位為基層群眾性自治組織，接受政府及其派出機關(guān)的指導(dǎo)，服務(wù)于本地居民。但在居委會行政化傾向下，居委會的定位產(chǎn)生了實質(zhì)性的變化。服務(wù)功能的弱化，行政色彩濃厚使居委會轉(zhuǎn)變?yōu)闇收再|(zhì)的行政機構(gòu)。居委會名義上還是實行居民自治，實質(zhì)上卻已經(jīng)隸屬于街道辦事處。 江門市良化西第二社區(qū)，很普通的一個居委會，同時也是定位模糊的居委會。先不說本地居民對居委會的認識，畢竟大部分人對居委會的定位本來就是含糊不清的。在一般人的眼中，社區(qū)居委會跟政府機構(gòu)基本上是等價的，居委會就像是政府為了管理社區(qū)而誕生的。這種居委會的定位思想不僅在居民中存在，就連在居委會委員中也存在。良化西第二社區(qū)居委會，按照委員們的說法，他們普遍都是按照江門市北街街道辦事處的指示開展工作。當(dāng)居委會自治功能嚴重弱化，它就很難將自身定位為基層群眾性自治組織。 當(dāng)居委會的定性定位發(fā)生變化時，會嚴重影響其工作取向。作為居民自治組織，主要服務(wù)對象是本地居民，對居民的最大利益負責(zé)。但當(dāng)居委會依附于街道辦事處，其主要服務(wù)對象成了上級政府職能部門及其派出機關(guān)。這樣，居委會的工作主要是能完成上級委派的任務(wù)工作，接受上級的監(jiān)督、考核以及評比。居委會將自身定義為準政府性質(zhì)的行政機構(gòu)，一方面是與法律背道而馳，同時也違背了其誕生的本質(zhì)意愿。行政化傾向不能改善，居委會的定性定位問題難于解決，影響著民主建設(shè)的進程。 2.2.2工作職責(zé)問題 居委會是城市基層群眾性自治組織，主要的工作職責(zé)應(yīng)該是搞好居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，致力協(xié)助政府及其派出機關(guān)去做與居民相關(guān)的工作。而且，這都要以不影響居民自治為前提。但在國內(nèi)，大大小小的社區(qū)都承擔(dān)著沉重的行政工作。也就是說，居委會每天都在忙著本不該管且難管好的行政事務(wù)。 良化西第二社區(qū)居委會與很多其他居委會一樣，每天都要處理很多復(fù)雜的行政工作。在調(diào)查期間，適逢居委會在處理計劃生育統(tǒng)計工作以及外來人口登記工作。居委會本應(yīng)該是協(xié)助政府處理這些與本地居民相關(guān)的工作，但是很大程度上居委會是完成工作的主要實行者。居委會中懂電腦的委員不多，而且也僅僅只有兩臺電腦。在統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時候，很多時候都要靠委員先用紙筆記錄，再慢慢輸入電腦。良化西第二社區(qū)居委會所管轄的區(qū)域并不很大，但是要處理街道辦事處下派的任務(wù)還是很吃力的，畢竟委員們都不是公務(wù)員。除了要完成沉重的行政工作任務(wù)，他們還要經(jīng)常接受上級的考核和接受多種多樣的評比。良化西第二社區(qū)居委會里的書柜上擺著不少的獎狀，說明了每年下來迎接評比工作占了居委會不少的工作量。而且，不僅整個居委會要接受考核，每一民委員都必須接受考核。所以，良化西第二社區(qū)居委會的工作任務(wù)與政府機構(gòu)已經(jīng)十分相似。 每個人的精力都是有限的，居委會的能力同樣是有限的。居委會天天如是地完成政府職能部門及其派出機關(guān)指派的行政任務(wù)，還要接受上級大量的行政考核與評比。這樣的工作強度，居委會干部的工作難免與居民的實際需要有所背離。工作職責(zé)的問題，影響著居委會干部的工作熱情，削弱了居委會的社區(qū)服務(wù)功能。 2.2.3換屆選舉問題要結(jié)合你的案例來說明換屆選舉的問題 1989年12月26日，全國人大常委會通過的并自1990年1月1日期施行的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，對居委會成員選舉產(chǎn)生的法律規(guī)定是：“居民委員會主任，副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表2至3人選舉產(chǎn)生。居民委員會每屆任期三年，其成員可以連選連任?！憋@然，法律明確規(guī)定了居委會的主任、副主任和委員都必須經(jīng)由跨小組的居民直接選舉產(chǎn)生。 然而，法律規(guī)定與現(xiàn)實畢竟是兩碼事。20世紀90年代中期以前，我國城市居委會成員基本上都未能做到由居民的“民選”產(chǎn)生，多為上級政府及其派出機關(guān)街道辦事處指定或任命。即使是個別居委會搞選舉，也多為走過場擺個形式而已。直到現(xiàn)在，居委會的換屆選舉問題還未能得到根本的解決。很多居民在面對居委換屆選舉時，才知道居委主任原來不是政府任命的。長期以來，居委干部換屆選舉以上級政府及其派出機關(guān)街道辦事處指定或任命的方式進行。良化西第二社區(qū)同樣存在該問題，換屆選舉缺乏民主。據(jù)了解，良化西第二社區(qū)居委會的居委干部名義上是居民選舉產(chǎn)生，實際上卻還都是以上級政府及其派出機關(guān)任命的方式實行。良化西第二社區(qū)居委干部部分人員原不是本地區(qū)居民，卻背負著居民自治的使命。更重要的是，居民委員會每屆任期只有三年，一旦原居委不能連任，新來的居委又要花上一段時間熟悉社區(qū)，這很大程度上影響了居委的自治。所以，居委會的行政化傾向中出現(xiàn)的換屆選舉問題，值得我們的深思。 2009年4月，國務(wù)院發(fā)布了《國家人權(quán)行動計劃（2009-2010）》，其中提出進一步擴大城市居民委員會直接選舉的覆蓋面，到2010年爭取到50%。 人權(quán)數(shù)字解讀：2010年居委會直選達到50%[J].領(lǐng)導(dǎo)決策信息，2009年5月第18期 居委會的行政化傾向嚴重，導(dǎo)致居民對居委會的換屆選舉概念含糊不清，阻礙居委會選舉走向真正的民主。 3.城市社區(qū)居委會行政化傾向的原因分析 3.1關(guān)于社區(qū)居委會的法律缺乏完善 《中華人民共和國城市居民委員會組織法》是關(guān)于社區(qū)居委會的主要法律，其中包括了對居委會各方面進行的解釋。但是，某些法律條款規(guī)定過于抽象，并未對居委會給予完善的法律支持。例如，對于居民委員會是基層政權(quán)的組織形式還是非政府的自治組織的問題。 至今也無明確的法律規(guī)定，以至于一些政府官員和群眾都將居委會視為基層政權(quán)的組織形式。因此，法律的規(guī)定仍然是模糊不清的。 當(dāng)法律缺乏完善的時候，現(xiàn)實中往往就會有相應(yīng)問題難以解決。從實踐方面來看，居委會的組織屬性在模糊的法律條款下始終未能解決?，F(xiàn)實的情況是，居委會成為依附于街道辦事處的一個基層組織，行政化特征尤為突出。總的來說，法律缺乏完善往往給予了居委會出現(xiàn)行政化傾向的理論條件。 3.2社區(qū)居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系混淆不清 關(guān)于居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系，從理論和法律上講，居委會作為城市基層群眾的自治組織，只應(yīng)接受政府的工作指導(dǎo)、支持和幫助，協(xié)助政府及其派出機關(guān)做好與居民利益有關(guān)的公共衛(wèi)生、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會治安等項工作，并且向政府及其派出機關(guān)反映居民的意見、要求和建議。因此，政府及其派出機關(guān)與居委會的關(guān)系本質(zhì)上應(yīng)是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，需要協(xié)助與實施協(xié)助的關(guān)系，聽取居民意見、要求并接受居民考評與反映這種意見、要求及考評結(jié)果的關(guān)系，而非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。政府部門有責(zé)任向居委會的工作提出適當(dāng)?shù)慕ㄗh和參考性意見，而不應(yīng)直接指派工作并直接考核評比居委會的工作狀況。相反，政府部門應(yīng)該經(jīng)常地接受來自居委會及居民群眾對其工作狀況的考評。 但理論與法律上的規(guī)定與實際情況并不吻合，甚至完全相反，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系變成了領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。在這種情況下，居委會的工作只能向政府負責(zé)而非對居民負責(zé)。政府的去多職能部門為了使居委會能更多更好地承擔(dān)自己委派的工作，實現(xiàn)本部門的工作目標，也喜歡和習(xí)慣于以考核、評比的指揮棒來支配居委會的工作。在這種情況下，政府實際上全面支配著居委會的工作，使居委會日益與居民相脫離，日益遠離了自治的本性，成為代表政府管理社會的力量，成為基層政權(quán)的行政化組織。 當(dāng)社區(qū)居委會與政府及其派出機關(guān)的關(guān)系沒有明確的定位，居委會則更傾向于依附于其街道辦事處，表現(xiàn)出強烈的行政化。 3.3社區(qū)自治組織投入不足，缺少自主意識 居委會的行政化現(xiàn)象，一定程度上受其主觀傾向行政化的影響，居委會對民主自治的渴望與追求又是其能否推進民主進程的重要因素。回顧歷史，追溯居委會的發(fā)展過程，民主自治都只是停留在形式上的東西。在國內(nèi)環(huán)境下，居委會一直行政色彩較為濃厚，甚少具有強烈的自主意識。政府的越位行為，更抑制了基層群眾性組織的正常發(fā)展。過分依賴政府及其派出機關(guān)，使社區(qū)自治組織缺乏獨立自主的動力，更不用說培養(yǎng)自主意識。 客觀上，由于社區(qū)資源主要來源于政府，為了獲得政府下放的資源，居委會就唯有依附于政府。當(dāng)政府及其派出機關(guān)做出與居民相沖突的行為時，很大部分居委會不但不敢給予抗議與制止，甚至還參與其中。其次，政府及其派出機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)著居委會的工作。社區(qū)居委會方方面面都依附于政府及其派出機關(guān)，使其與政府之間的關(guān)系密不可分，不能獨立起來。現(xiàn)實生活中，居委會可以說是代表政府管理社會的力量，其自主意識難以成長。慢慢地，居委會只能變成了行政性或準行政性的組織。 3.4社區(qū)居民對社區(qū)的意識淡薄 社區(qū)居委會的行政化現(xiàn)象，與社區(qū)居民參與程度有關(guān)。民主自治的社區(qū)應(yīng)該依靠居民的廣泛參與來協(xié)助政府處理社區(qū)問題，扎實的群眾基礎(chǔ)是社區(qū)走向民主自治的基礎(chǔ)。但就目前的形勢來看，社區(qū)居民對社區(qū)的意識淡薄，對于社區(qū)事務(wù)的積極性不高。在居民參與度不高的情況下，居委會則更偏向依附政府及其派出機關(guān)，難以解決其中存在的行政化傾向。 第一，居民對社區(qū)居委會認可度不高阻礙了社區(qū)意識的形成與生長。國內(nèi)單位體制下，城市社會的所有方面幾乎都被納入單位行政體制中。當(dāng)個人進入到單位，單位與個人則形成密切的關(guān)系，單位能給個人足夠的保障。在這樣的情況下，個人則更愿意完全依附于單位，促使個人形成強烈的單位意識，社區(qū)居委會認可度自然很少。 政府的干預(yù)過多，也使居民更傾向于依賴政府，過分依賴的心理抑制著居民自治意識與社區(qū)意識的萌發(fā)。由于居委會由誕生以來都是在政府職能部門和街道辦事處的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，居民往往更傾向?qū)⑵涠ㄐ詾橐患壵块T。社區(qū)居委會作為一個法定的群眾性自治組織，實質(zhì)上卻一直存在著行政化傾向。這樣的運行模式，難以獲得居民的認同及信任，更不用說產(chǎn)生歸屬感。 第二，居民在參與社區(qū)活動中的期望與實際存在差距，制約著居民的熱情。居民期望參加的社區(qū)活動往往是與自己利益有著切身關(guān)系的，但通常在實際上他們卻參加不了。例如，對社區(qū)重大事務(wù)參與決策和管理，對社區(qū)權(quán)力的運用與監(jiān)督等等。說白了，參與期望與現(xiàn)實之間的矛盾實質(zhì)上是一個利益關(guān)系或者說權(quán)力的再調(diào)整問題。 居民參與社區(qū)活動的熱情，很大程度上取決于社區(qū)活動與自身利益的相關(guān)程度。當(dāng)居委會代表政府作為管理社會的力量，居民真正希望涉及的社區(qū)事務(wù)就難以參與，使他們更不愿意關(guān)注社區(qū)事務(wù)。當(dāng)居民與社區(qū)利益有直接關(guān)系時，他們則主動愿意參加到社區(qū)事務(wù)中來。 第三，居民對社區(qū)活動的參與條件不足。任何人要進行社區(qū)活動的時候，都需要具備一定的條件。其中包括，時間、能力、知識和金錢等等?，F(xiàn)代人的生活節(jié)奏快，時間和精力是社區(qū)活動缺乏人員參與的重要原因。在通常情況下，社區(qū)活動多數(shù)由離退休人員參與。所以，在參與條件不足的條件下，社區(qū)居民對社區(qū)的意識更難培養(yǎng)。 4.改善城市社區(qū)居委會行政化傾向現(xiàn)象的對策 4.1形成社區(qū)自治共識 城市社區(qū)居委會本質(zhì)是群眾性自治組織，居民是其中主要的組成元素。居民能否都積極參加社區(qū)活動，是形成社區(qū)自治意識的基礎(chǔ)。社區(qū)居委會在培養(yǎng)社區(qū)自治共識中是最主要的實施者，所有工作都應(yīng)該要以居委會為中心展開。要形成社區(qū)自治共識，社區(qū)居委會可以嘗試做到以下工作。 第一，舉辦形式廣泛且具有意義的社區(qū)活動，培養(yǎng)居民社區(qū)歸屬感。社區(qū)其實就像一個小社會，也像一個大家庭。在這個集體中生活著各種各樣的家庭或者個人，通過社區(qū)活動能很好地將他們聯(lián)系起來?，F(xiàn)在，很多居委會舉辦的活動都過分形式化，甚至只為完成上級指示或者純粹為了評比。這樣的活動不僅不能得到群眾的認可，更會使居民對居委會的行為產(chǎn)生排斥和厭惡。要居民產(chǎn)生歸屬感，就得使他們在精神上得到滿足。 第二，居委會的工作要透明公開，主動接受群眾的監(jiān)督。居委會服務(wù)的是本地居民而不是別人，其工作就必須對居民透明公開。居委會可以在宣傳欄，黑板報，信息欄等雙關(guān)地方粘貼工作細則與總結(jié)。通過設(shè)立意見箱、網(wǎng)絡(luò)郵箱或者電話等方式收集居民的意見以及進行反饋。 第三，關(guān)于居民利益的社區(qū)事務(wù)要積極咨詢居民意見，給予居民足夠的話語權(quán)。居民沒有社區(qū)自治意識，往往是抱著事不關(guān)己己不勞心的思想。當(dāng)其擁有足夠的權(quán)力，居民就會樂意參與社區(qū)活動。人都是自私的，都希望自身的利益得到最大化。當(dāng)群眾有當(dāng)家作主的心態(tài)，就會更努力追其民主自治。 4.2完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度 法律、法規(guī)和制度是規(guī)范社會行為的主要依據(jù)，完善的法律能維持社會的有序運行?，F(xiàn)行的居民委員會組織法是1989年12月通過，1990年1月1日起施行的。在今天看來，很多條款已經(jīng)不適合時代的需要。在社區(qū)發(fā)展的進程中，很多嘗試往往都是無法可依?！跋扔姓?，后有法律”是國內(nèi)行政管理和法制建設(shè)的一大特色，這種滯后性往往與社會的發(fā)展不相符。 在新時代下，國家要制定一系列關(guān)于社區(qū)建設(shè)的法律、法規(guī)和制度。進一步明確社區(qū)居委會在社區(qū)民主自治中的地位和作用、權(quán)力合義務(wù)，確保能夠依法自治。具體來說，要完善相應(yīng)的法律、法規(guī)和制度，主要是清楚界定社區(qū)的民主權(quán)、自治權(quán)、協(xié)管權(quán)、監(jiān)督權(quán)。 4.3政府適度減少干預(yù)，主要協(xié)助社區(qū)自治組織實行民主自治 在社區(qū)居委會去行政化過程中，要進一步明確政府與社區(qū)居委會在社區(qū)活動中的角色位置。政府在社區(qū)活動中是宏觀的調(diào)控者，對居委會起組織、指導(dǎo)、幫助、協(xié)調(diào)的主導(dǎo)性作用。而社區(qū)居委會應(yīng)該是一個相對獨立的個體，是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在社區(qū)活動中，是具體的實施者。 減少政府對社區(qū)居委會的干預(yù)，可以從以下兩個方面入手。其一，強化政府的服務(wù)意識。服務(wù)型政府是社會進步的體現(xiàn)，是政府從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變。政府應(yīng)該把指派居委會工作轉(zhuǎn)為指導(dǎo)及協(xié)助其工作，真心真意地為幫助社區(qū)解決問題據(jù)為己任。給予居委會更大的自主性，推進社區(qū)民主自治。其二，簡政放權(quán)，強化基層。按照“條塊結(jié)合、以塊為主、條專塊統(tǒng)”的原則協(xié)調(diào)關(guān)系，按照“政企分開、政事分開、政社分開”的原則和“小政府、大社會、大服務(wù)”的要求。對關(guān)于居民自治管理的工作，在給予指導(dǎo)和協(xié)助的情況下，放手讓居委會及社區(qū)自治組織實施。 4.4提高社區(qū)自治組織工作者素質(zhì)，提高社區(qū)自治能力 社區(qū)自治組織工作者是社區(qū)推進民主自治的重要資源，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的社區(qū)工作者對居委會的去行政化有著尤為重要的意義。隨著社會的進步，人才在不同行業(yè)都體現(xiàn)著不可或缺的作用。在社區(qū)工作中，工作人員的道德水平與專業(yè)知識水平都影響著其工作的效能。所以，提高社區(qū)自治組織工作者的素質(zhì)水平，能更有效率地提高社區(qū)自治能力。 在吸納社區(qū)工作者的時候，要注意把好入門關(guān)。居委會等社區(qū)自治組織，需要吸收具備相應(yīng)專業(yè)知識的個人。“以人為本，服務(wù)居民”則是社區(qū)工作者首要遵守的原則。為進一步提高社區(qū)工作者的素質(zhì)，加快社區(qū)的民主進程，應(yīng)當(dāng)定時對專職工作者進行適當(dāng)?shù)膷徫慌嘤?xùn)及道德水平培訓(xùn)。通過培訓(xùn)，提高工作者的理論水平以及實際工作能力。另一方面，培養(yǎng)他們的奉獻精神，達到全面提高綜合素質(zhì)。 結(jié) 論 城市社區(qū)居民委員會是基層組織自治管理的主要力量，長期依附于政府及其派出機關(guān)作為延伸的行政組織，是違背居民自治的根本目的。在構(gòu)建服務(wù)型政府的新時期，居委會要充分發(fā)揮其自治管理功能，擺脫直接被領(lǐng)導(dǎo)的尷尬局面。隨著社區(qū)的逐步完善與發(fā)展，居委會過去的運行模式顯然難以得到居民的認可與支持。隨著社區(qū)物業(yè)管理等自治組織的發(fā)展，居委會的社區(qū)資源被進一步搶占。所以，實施社區(qū)居委會的去行政化，推進社區(qū)民主自治進程是居委會在新時期下的艱巨任務(wù)。建設(shè)和諧社區(qū)，強化社區(qū)的服務(wù)功能，社區(qū)居委會要真心真意地為本地居民服務(wù)。 參考文獻 [1]林尚立. 社會民主與治理：案例研究[M]. 北京：社會科學(xué)文獻出版社，2005 [2]張明亮.新編城市社區(qū)建設(shè)讀本[M].北京：中國社會出版社，2004 [3]徐永祥.社區(qū)發(fā)展論[M].上海：華東理工大學(xué)出版社，2000 [4]李會欣，劉慶龍. 中國城市社區(qū)[M].鄭州：河南人民出版社，2002 [5]（美）萊斯特?M.薩拉蒙(Lester?M Salamon).公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].北京：商務(wù)印書館，2008 [6]胡勇. 街道辦事處與社區(qū)居民委員會居民會關(guān)系探討[J]. 寧波黨校學(xué)報，2002年05期 [7]中華人民共和國城市居民委員會組織法（修訂稿）[Z]. 中國選舉與治理網(wǎng)：http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=65262 [8]馮敏良，高揚. 論政府與城市居民委員會的關(guān)系調(diào)適[J]. 西南交通大學(xué)學(xué)報，2007年6月 [9]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對策分析[Z].社會學(xué)人類學(xué)中國網(wǎng)：http://www.sachina.edu.cn/Htmldata/article/2006/09/1211.html 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