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談我國財(cái)政政策支持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的通盤考察（上） 二十世紀(jì)年代初，中國在世界范圍的新技術(shù)革命浪潮使經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)方興未艾的當(dāng)口，發(fā)動(dòng)了以國家現(xiàn)代化為指向的改革開放。中國的財(cái)政政策在改革開放二十余年來的歷程，也沿著建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的軌跡，在積極借鑒市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，結(jié)合本國各階段的具體情況，發(fā)揮了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的作用。 一、中國改革開放以來財(cái)政政策的基本情況與機(jī)制轉(zhuǎn)變概述 一從分權(quán)“突破口”到分稅分級(jí)框架建立：財(cái)政體制變革中財(cái)政政策向“間接調(diào)控”轉(zhuǎn)變 中國漸進(jìn)改革的初期，與農(nóng)村改革、建立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)一道，財(cái)政是在傳統(tǒng)體制上打入楔子的“突破口”之一：從年起改變以往“總額分成、一年一定”的集權(quán)型財(cái)政體制，改行“劃分收支、分級(jí)包干”的分權(quán)型財(cái)政體制。這一階段的種種安排，都是為正面啟動(dòng)城市改革和宏觀、微觀配套改革準(zhǔn)備條件。財(cái)權(quán)向地方下放之后，在企業(yè)層次上先后進(jìn)行了企業(yè)基金制和企業(yè)利潤留成制的改革試驗(yàn)，又前進(jìn)到一、二步利改稅，試圖在對(duì)外開放、發(fā)展多種所有制經(jīng)濟(jì)、培育市場(chǎng)的大背景下，通過放權(quán)讓利和規(guī)范政府與企業(yè)的分配關(guān)系，達(dá)到搞活企業(yè)、解放生產(chǎn)力的改革目的。 年，以利改稅為基礎(chǔ)，財(cái)政“分灶吃飯”體制的具體形式改為“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”，年后，又調(diào)整為“多種形式的財(cái)政包干”?！胺謾?quán)”取得了明顯成效，又很快暴露出一系列矛盾和問題：地區(qū)割據(jù)、財(cái)力分散和運(yùn)作失范，企業(yè)難以真正搞活，政府間財(cái)力分配也難以真正規(guī)范和穩(wěn)定。經(jīng)過反復(fù)的問題剖析、理論研討、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒和試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，中國財(cái)政體制改革的基本思路以及財(cái)政改革與整體改革配套的軸心逐步得到明確，原創(chuàng)：即認(rèn)識(shí)到應(yīng)建立以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，從政府財(cái)力收支的制度框架上，改變憑借行政隸屬關(guān)系壓抑和損害經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的“條塊分割”，從而適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，二位一體地處理好政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本經(jīng)濟(jì)關(guān)系，使宏觀經(jīng)濟(jì)管理由傳統(tǒng)的直接控制，轉(zhuǎn)為政府運(yùn)用政策工具、通過市場(chǎng)中介間接調(diào)控的新經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。 年，中國推出財(cái)政、稅收的配套改革，初步建立了以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制框架，成為由“行政性分權(quán)”分灶吃飯向“經(jīng)濟(jì)性分權(quán)”分稅分級(jí)的一個(gè)里程碑式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新體制下，中央、地方劃開事權(quán)，各自掌握不同稅種，同時(shí)也保留若干比例明晰、規(guī)范劃分的共享稅，以自己的收入安排支出，形成各級(jí)獨(dú)立的預(yù)算同時(shí)也發(fā)展力求規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付，企業(yè)則在稅法面前一律平等，不分大小，不論行政級(jí)別，不再考慮行政隸屬關(guān)系，依法既交國稅，又交地方稅，走向明晰產(chǎn)權(quán)和公平競爭的道路。 這種分稅分級(jí)的新財(cái)政體制，內(nèi)在地要求財(cái)政政策的設(shè)計(jì)和運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)杠桿經(jīng)濟(jì)參數(shù)形式為主，成為中國財(cái)政政策在體制模式和經(jīng)濟(jì)增長模式“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”進(jìn)程中，向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下間接調(diào)控境界靠攏、提高政策效力的制度依托。 二為處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定關(guān)系而努力：連年赤字與財(cái)政困境 中國“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”啟動(dòng)時(shí)的“歷史欠賬”堆積如山，為了達(dá)到以改革促進(jìn)發(fā)展和長期穩(wěn)定、以穩(wěn)定保證改革開放與發(fā)展的基本環(huán)境的目的，把握住經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)“硬道理”，貫徹現(xiàn)代化基本路線，所需要解決的矛盾、問題層出不窮，千頭萬緒，政府體系所需要的財(cái)力規(guī)模極大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出常規(guī)。因此，歷史積累因素和現(xiàn)實(shí)壓力因素的綜合和維護(hù)改革、發(fā)展、穩(wěn)定大局的迫切要求，便馬上形成了極度的財(cái)力緊張和明顯的財(cái)政困境，赤字連年發(fā)生，持續(xù)至今；財(cái)政收入占的比重也在分權(quán)過程中逐年下降，由年的．％降為年的．％，以后才有小幅回升見表一。 表一國家財(cái)政收支總額、收支差額及占比重 年份財(cái)政收入（億元）財(cái)政支出（億元）收支差額（億元）國內(nèi)生產(chǎn)總額（億元）財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重（） 注：在國家財(cái)政收支中，價(jià)格補(bǔ)貼年以前沖減財(cái)政收入，年以后列為財(cái)政支出。為了可比，本表將年以前沖減財(cái)政收入的價(jià)格補(bǔ)貼改列在財(cái)政支出中。 國家財(cái)政收入中不包括國內(nèi)外債務(wù)收入。 資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。 三轉(zhuǎn)軌中政府財(cái)力體系的多元化：預(yù)算外收支的膨脹與治理 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中分權(quán)改革的實(shí)施，以及政府資金面臨的多方面巨大需求壓力，使“預(yù)算外”、“制度外”資金迅速增長，在一些階段甚至急劇膨脹。中國的“預(yù)算外資金”早在年代初就為調(diào)動(dòng)地方、國營企業(yè)“積極性”而設(shè)立，但一向規(guī)模不大，到年代之后，以遠(yuǎn)高于預(yù)算資金的速度迅猛擴(kuò)張見表二，年時(shí)，已相當(dāng)于預(yù)算資金規(guī)模的．％。到年，改變其管理范圍與統(tǒng)計(jì)口徑，將企業(yè)專項(xiàng)基金和稅后留利從“預(yù)算外資金”中排除出去之后，由地方財(cái)政和政府主管部門掌握的預(yù)算外資金年度收入仍相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的／以上，年又躍升為．％。年再度調(diào)整預(yù)算外資金口徑，不再包括納入預(yù)算內(nèi)列收列支的若干項(xiàng)政府基金收費(fèi)收入，其總規(guī)模仍在預(yù)算內(nèi)資金規(guī)模的／左右。在預(yù)算外資金旁邊，還有更不透明的第三塊資金，原創(chuàng)：即所謂“制度外資金”或“預(yù)算外的預(yù)算外”，其總規(guī)模沒有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)數(shù)字，內(nèi)容也十分復(fù)雜，既包括社會(huì)保障的一些基金、政府集資收入、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自籌資金，也包括權(quán)力部門、單位的“小金庫”、“創(chuàng)收”收入和私自從制度內(nèi)轉(zhuǎn)出的資金。據(jù)一些專家估測(cè)，高峰時(shí)這塊資金也與預(yù)算外資金規(guī)模不相上下。年以后，以分稅分級(jí)體制為依托，上下結(jié)合地對(duì)于已呈明顯弊病的制度外、預(yù)算外資金的混亂與失控進(jìn)行了清理整頓，通過一系列措施加強(qiáng)管理，總的趨勢(shì)是先把三塊財(cái)力規(guī)范、歸并為預(yù)算內(nèi)、外兩塊，再逐步將預(yù)算外資金也納入預(yù)算內(nèi)管理，最終達(dá)到預(yù)算對(duì)政府財(cái)力的完整覆蓋。 四以開放促發(fā)展促改革：應(yīng)對(duì)全球化趨勢(shì)的財(cái)政政策與制度安排 中國的開放，內(nèi)在地包含著正視和自覺參與全球化過程的邏輯和內(nèi)容。開放的多種措施，使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多方面的政策與制度模式，對(duì)中國的經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生了種種影響。因此，開放在促進(jìn)發(fā)展、引進(jìn)資金和先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，也在促進(jìn)改革，即引進(jìn)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)體制創(chuàng)新的多種配套要素。中國的財(cái)稅政策在年代以來積極地促進(jìn)開放，在與世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等加強(qiáng)聯(lián)系與合作的同時(shí)，在擴(kuò)大開放的過程中，也積極地改造財(cái)稅自身的制度安排與政策框架。 表二預(yù)算內(nèi)、外資金數(shù)量及增長速度表—年 年份預(yù)算內(nèi)資金收入預(yù)算外資金收入 數(shù)量（億元）增長速度（）數(shù)量（億元）增長速度（） 第 4 頁 共 4 頁