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第四講城市基礎設施建設和管理,——城市基礎設施市場化的思考,山西“天羅地網”公路收費站標識圖,一、城市基礎設施概述,涵義是指為企業(yè)生產和居民生活提供基本條件、保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務的總稱。,,城市基礎設施與市政設施、城市公用事業(yè)城市公用事業(yè)城市基礎設施城市公共設施市政工程設施城市事業(yè)設施,,,,,城市基礎設施的內涵能源設施供排水設施交通設施郵電通訊設施環(huán)保設施防災設施,城市基礎設施特性分類,,通,供,保,防,用,,,,,,,,,,,,1、服務的公共性與社會性基礎設施與其他主體設施的顯著區(qū)別在于，后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務，而基礎設施必須為全社會、全體市民提供服務公共的開放系統(tǒng)，不能拒絕任何使用者的需求所提供的產品和服務：福利品：道路、公廁、下水道、橋梁、綠地商品：電話、自來水、電力、煤氣、電信、郵政即使作為商品也是公共商品（publicgoods），而非私有品，一個人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會公平、社會穩(wěn)定及社會倫理的原因，對于一些收費、實行商品化管理的服務和供應，也必須無償供應或低價供應1,城市基礎設施的特性,,2、運轉的系統(tǒng)性和協(xié)調性—城市道路網、電網、自來水管網、煤氣輸配管網等各類設施自成體系—城市基礎設施的各個分類設施系統(tǒng)之間的密切聯(lián)系—城市基礎設施形成城市內部一個相對獨立的系統(tǒng),,3、建設的超前性和形成的同步性—時間上的超前—容量上的超前—同步性是指城市基礎設施與相關的其它設施工程同時形成能力,,4、效益的間接性和長期性,二、我國城市基礎設施投資政策的演進,1949—1979財政投資為主,,1980—1989設立城市維護專項資金開始多渠道籌集建設資金和設施使用收費84年國務院發(fā)文“城市公用事業(yè)實行企業(yè)化管理，市政設施逐步實行有償使用”。各地開始征收排水費、占道費、過橋費等。85年利改稅，國務院決定設立城市建設維護稅。86年北京開始征收城市建設配套費，各地仿效。,,1989—1999多渠道籌集建設資金實物地租行政事業(yè)性收費集資攤派,,1999—市場化融資階段2001年12月國家計委《關于印發(fā)促進引導民間投資的若干意見的通知》2002年3月公布《外商投資產業(yè)指導目錄》2002年12月建設部《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》2003年10月十六屆三中全會決定2004年5月建設部《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》,三、我國采用的公用事業(yè)民營化的形式,1、BOT模式（Build-Operate-Transfer的縮寫，即建造——運營——移交）由投資方建設并專營一定期限最后移交政府的方式。如：目前國內規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項目，即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設并專營20年；北京肖家河污水處理廠；BOT方式融資建設的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠。,,2、合資模式如：2001年法圖昭和水務公司與奉賢自來水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水公司；合資的新奧燃氣公司；2003年首創(chuàng)威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作，法國通用水務公司依據簽訂的《深圳市水務（集團）有限公司合資合同》，投資29.4億元于深圳市水務（集團）有限公司，并擁有其40%的股權。合資模式具有以下優(yōu)點：一是政府可以融通社會資金，減輕政府財政壓力；二是打破了原來的壟斷體制；三是民營企業(yè)的介入，可以提高效率，降低成本。,,3、直接購并直接購并非典型的民營化方式。如：1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠。2002年5月，上海浦東自來水公司50%國有股股權溢價轉讓于威望迪。威望迪以20億元現(xiàn)金，超過資產評估價近三倍的價格，承諾對合資公司1582名員工不進行裁員，保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標準的優(yōu)質自來水并將保持政府統(tǒng)一定價的條件。,,4、純民營模式即由民營資本獨家投資建。2002年9月，由香港亞太環(huán)保有限公司獨家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司，與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議。根據該協(xié)議，香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2.8億元，在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠。從而正式拉開了外資進軍中國垃圾產業(yè)的序幕。,,5、TOT（Transfer-Operator-Transfer的縮寫，即轉讓——經營——轉讓）模式政府投資建設的項目，在一定時期內有償轉讓于非政府投資主體經營，政府回收資金可用于新項目建設，并最終擁有項目所有權。如2004年安徽國禎環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資1.6億元，以TOT方式購買了淮河流域第一座城市污水處理廠——徐州污水處理廠30年的經營權。,,6、PPP（PublicPrivatePartnership的簡稱）模式為了彌補BOT模式的不足，近年來出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門與民營企業(yè)合作模式。該模式的涵義是“公共民營合作制”，1992年英國最早應用該模式。主要是為了完成某些公共設施、公共交通工具及相關服務項目的建設，公共機構與民營機構簽署合同明確雙方的權利和義務，達成伙伴關系，以確保這些項目的順利完成。這是國際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設城市基礎設施的形式，稱為國家私人合管公司。如：2004-12香港地鐵公司、北京市基礎設施投資有限公司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司共同簽署了投資原則性協(xié)議，決定以PPP模式合作投資、建設及運營北京地鐵4號線。,四、西方民營化改革,理論——公共選擇理論——委托代理理論——交易成本理論——公共服務的安排與生產理論,,——公共產品理論——公私合作理論——項目區(qū)分理論——可銷售性評估理論,五、公用事業(yè)民營化改革的制度構想,1、公平而嚴格的市場準入制度放寬市場準入，放寬民營企業(yè)和外資企業(yè)的市場準入，實現(xiàn)投資主體多元化。讓各種競爭主體在一個公平的舞臺上進行競爭。休謨（DavidHume）的“無賴原則”，民營和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體。有效的制度設計目的是能防止和遏制損公利及的“無賴”沖動，對進入的競爭主體要進行嚴格的準入審查，制定科學合理的市場準入制度和公開招標制度；而不是簡單用行政命令和安排，使得公用事業(yè)民營化的合法性受到質疑。,,現(xiàn)在對于民間資本和外資進入公用事業(yè)，多是由國家部委的各種“意見”、“通知”、“暫行規(guī)定”和地方性法規(guī)、規(guī)章予以規(guī)定，其權威性、穩(wěn)定性、規(guī)范性不足。,,2、建立完備的信息公開制和公開招標制度公用事業(yè)的管理運作過程中，信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象。而公用事業(yè)民營化中則要求及時披露、公開相關的信息。否則，不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態(tài)之中，信息獲取不完全的企業(yè)在競爭中也將處于劣勢，結果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性，并最終影響到公用事業(yè)民營化的效果。公平競爭是民營化的核心，因此應該建立信息的公開披露制度，使得信息的公開制度化、經?；?，為公用事業(yè)民營化營造一個公平的信息環(huán)境。,,公用事業(yè)民營化中要保證公平、合理的競爭，還需要建立公開的招標制度，使得符合條件的企業(yè)都有機會參與競標，并保證整個招標過程的公開與透明，用制度的力量把各種不正當?shù)慕灰?、尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度。為此，政府應該根據《中華人民共和國招標投標法》制定詳細、具體的公用事業(yè)民營化公開招標投標制度，從而保證公用事業(yè)民營化過程中的招標與投標活動有法可依，有章可循。,,3、強化政府的監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機制第一、政府應明確政府的監(jiān)管職能。第二、加強合同監(jiān)管，對承包商提供服務的質量、數(shù)量、價格水平進行監(jiān)督，制止暴利。第三、要建立責任追究制度。第四、提高監(jiān)管人員素質。第五、構建一個由決策者、提供者和公共服務消費者組成的互動機制。,,4、不斷完善現(xiàn)行的價格機制第一、確立保本微利的收費原則。第二、制定科學合理的價格標準。第三、積極引入價格聽證制度。第四、在發(fā)生爭議的情況下，可以通過專門的仲裁機制來解決。,,5、注重培育和發(fā)展第三部門要培育和發(fā)展相關的社會中介組織。公用事業(yè)產品價格的形成和調整必須以其運營的成本為依據，因而要求有關企業(yè)的成本資料具有準確性。受部門利益的影響，由生產部門提供有關資料難以完全準確。因而為了保證成本資料的準確性，應由資信良好的會計事務所或審計所等社會中介組織對公用事業(yè)項目的成本進行審計與核算，以保證其評估結果的準確性與客觀性，為合理的定價提供科學的依據。,,培育相關行業(yè)的社團組織。這類組織的作用就在于加強行業(yè)內部的自律，下放政府以前無法下放的職能，減輕政府監(jiān)管的難度。國外之所以民營化能夠非常成功，得到民眾的擁護，政府對企業(yè)的產品服務質量和價格的監(jiān)管是一方面原因，還有一個重要原因是行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理。例如，英國政府對的民營化后的水務企業(yè)每年只進行幾次抽樣的檢查，卻能保證廣大民眾用水的質量和安全，這其中的原因就是廣大的行業(yè)協(xié)會和社會團體對這些企業(yè)的日常監(jiān)管。,,6、需要建立全面的民營化評估機制第一、這就需要政府對民營化的對象進行深人分析，明確公共服務的性質，辨明在哪些領域使公共部門和私營部門進行競爭是合適的，選定適當?shù)膶ο?，明確民營化所要實現(xiàn)的具體績效目標、可供選擇的服務提供者以及由此產生的諸如談判、監(jiān)督等方面的交易費用。將那些憲法和法律允許的，公共部門承擔不了或完成效果不好的公共服務交給私營部門提供。,,第二、政府還要進行成本效益分析，比較可供選擇的民營化形式的優(yōu)缺點，如具體的實施條件要求、有能力提供服務的私營部門的數(shù)量和能力等因素，選擇合適的民營化方式。此外，政府還要為民營化設定清晰透明的程序，明確民營化過程中的招標、通告、竟標、監(jiān)督和評價等方面的環(huán)節(jié)和標準。,,第三、還應培育社會信用中介機構，倡導“第三方評估”。借鑒西方誠信國家的先進經驗，為完善信用體系，該依據超公正、獨立的原則，大力扶持專業(yè)性的社會信用評級機構。,