《民辦高校舉辦者變更問題研究》由會員分享，可在線閱讀，更多相關《民辦高校舉辦者變更問題研究（9頁珍藏版）》請在裝配圖網上搜索。

. 民辦高校舉辦者變更問題研究 上海建橋學院民辦高等教育研究所 董圣足 上海市教委發(fā)展規(guī)劃處 李蔚 　 　　摘　要：民辦高校舉辦者變更既是法律賦予舉辦者的一項權利，也是民辦教育投資退出市場的一種方式。當下，在民辦高校舉辦者變更過程中，存在著變更程序混亂、資產交易不規(guī)范、新的舉辦者資質條件不達標、舉辦者營利傾向明顯和政府監(jiān)管不到位等問題。加強民辦高校舉辦者變更管理，應堅持“重在規(guī)范、促進發(fā)展，保障自主、依法行事，立足國情、實事求是，突出重點、分類指導”的原則，多管齊下，綜合治理。 　　關鍵詞：民辦高校；舉辦者變更 　 　　一段時間以來，隨著學校內外部形勢的變化，以及諸多因素的影響，不少地方的民辦高校舉辦者變更現象時有發(fā)生。從積極的意義上說，實現新老舉辦者的變更，有力于盤活教育資源，優(yōu)化各類生產要素；但從現實情況看，目前民辦高校舉辦者的變更存在很多不規(guī)范的地方，引發(fā)了不少問題和矛盾，有的甚至已影響到學校的安全與社會穩(wěn)定。因此，針對舉辦者變更問題，從理論和政策層面加強研究，并采取相應對策加以規(guī)制已顯得十分迫切。 　 　　一、舉辦者變更的概念界定 　 　?。ㄒ唬┡e辦者與舉辦者變更的定義 　　民辦學校的“舉辦者”，是指以出資、籌資等方式，發(fā)起、倡議并具體負責創(chuàng)辦民辦學校的社會組織或公民個人。[1]按此定義，民辦學校的舉辦者也即民辦學校的籌設人，籌設人既可以是法人形態(tài)的社會組織，又可以是自然人。從實際情況看，目前，我國民辦學校的舉辦者主要有這樣幾類：一是學校資產的捐贈者；二是學校資產的投資者；三是教育工作者，多是資深教師、校長、教育家以及離職退休的教育行政部門的官員。一般來說，民辦學校舉辦者的任務是籌設民辦學校，學校成立后，其使命便告完成，這時民辦學校的理事會或董事會行使學校重大事項的決策權，民辦學校的法定代表人對外代表學校，民辦學校的校長負責學校的教育教學和行政管理工作。[2] 　　所謂民辦學校舉辦者的變更，是指舉辦者的增、減或更替?，F實中，舉辦者的變更，主要是指出資人的變更，也就是說，出資人將自己在學校中的資產份額出讓給其他出資人，新的出資人替代原有舉辦者，成為新的舉辦者。在舉辦者發(fā)生變更時，學校法人仍然存續(xù)，學校的法人財產權也不會因此發(fā)生變化。 　?。ǘ┡e辦者變更的類型 　　《民辦教育促進法》中出現了“舉辦者”與“出資人”兩個概念，從范圍角度來看，兩者既有交叉又有區(qū)別：[3]首先，舉辦者可以是出資人，即按照《民辦教育促進法》第5條的規(guī)定實施了出資行為，①又參與學校的籌建和辦學活動。但舉辦者也可以不是出資人，如以捐資方式設立的民辦高校，其籌辦人就不是出資人；現在為數不少的自身沒有或很少初始投入、依靠長期滾動發(fā)展起來的民辦高校，從嚴格意義上講，其舉辦者也不是學校的出資人。其次，出資人既可以參與學校舉辦和管理活動（主要是參與董事會決策）；也可以只出資，僅享受法律規(guī)定的獲得合理回報的權利，而不具體參與學校的舉辦和管理活動。 　　通過以上分析，我們可以將舉辦者變更分為如下三種類型： 　　1.具有出資行為的舉辦者變更。主要是指在辦學過程中，原有出資人通過轉讓其在學校的全部或部分出資額，而發(fā)生新老舉辦者更替的情況。由于舉辦者既可以獨資也可以聯合辦學，故民辦高校的舉辦者可能是一人也可能是多人，當其中一人或數人同時轉讓其所持的出資額，而有一個或數個新的舉辦者接手進入時，就會發(fā)生舉辦者數量增加或減少的情況，當然更多的可能是一對一轉讓與收購，舉辦者的數量并沒有變化。 　　2.沒有出資行為的舉辦者變更。主要是指沒有初始投入、依靠滾動積累發(fā)展起來的民辦高校創(chuàng)辦人的更替。現實中，這類學校中有不少創(chuàng)辦人由于年齡、健康或其他原因，紛紛通過子女繼承、政府接管或物色新的接班人，交出了學校的控制權，退居二線，完成了舉辦權的新老交接。 　　3.捐資辦學的學校舉辦者變更。一般情況下，對于純粹由捐資舉辦的學校，捐贈者在設立學校時已將財產捐贈給學校，捐贈財產的所有權已經轉移，除非有特殊情況，捐贈者作為舉辦者的身份不會變更。但是，如果學校成立后有后續(xù)的捐贈者，學校在征得原捐贈人或其遺產執(zhí)行人同意后，報經審批部門核準，也可以增加新的捐贈人作為共同舉辦者。 　 　　二、民辦高校舉辦者變更存在的問題 　 　　現實中，部分民辦高校的舉辦者由于章程約定、經營困難或不看好民辦教育前景等原因，紛紛通過尋找新“買主”、以資產受讓或舉辦權轉移等方式，完成新老舉辦者更替，退出了民辦高等教育市場。從我們所了解的情況來看，雖然這類學校中的多數舉辦者變更，最終都通過了教育行政部門的行政核準，也進行了相應的法人變更登記，但也有一些學校在變更過程及后續(xù)管理中，出現了不少問題和矛盾。其中，既有舉辦者層面的問題，也有行政監(jiān)管層面的問題。 　?。ㄒ唬┡e辦者層面的問題 　　1.舉辦者變更程序比較混亂。一些民辦高校的舉辦者，尤其是教育資產尚未完全過戶到學校法人名下的舉辦者，在引進新的舉辦者時，帶有很大的隨意性，往往只是“買”“賣”雙方達成一個協(xié)議，甚至在內部董事會會議未開，且沒有進行財務清算的情況下，就完成了資產交割，根本未認真履行法定程序。有的民辦高校舉辦者變更，盡管內部通過了董事會決議（多數也是原舉辦者主導的結果），但出于某種利益考慮以及為了規(guī)避管制，新老舉辦者（甚至還串通學校方面）共同“合謀”，即使發(fā)生了事實上的舉辦者變更，也不向主管機關報告，不按相關規(guī)定辦理變更登記手續(xù)。這不僅給教育行政部門的監(jiān)督和管理增加了難度，也給學校今后的法律爭端留下了隱患。 　　2.新老舉辦者資產交易不規(guī)范。按照有關法律精神，民辦高校舉辦者能夠轉讓的只是自身所有權范圍內的資產。②但實際上，因為不少民辦高校并未按照《民辦教育促進法》及其實施條例的規(guī)定，就學校的法人財產進行分類登記，這使得原有舉辦者往往將學校所有校產都視為自己的投入資產及其增值。因此，在發(fā)生舉辦者變更時，原有舉辦者都將學校相應資產加以變現并據為己有。此外，出于避稅目的，有的舉辦者在變更時，還簽訂所謂的“0資產”轉讓協(xié)議，由原舉辦者作出“放棄所有者權益”的承諾，讓新舉辦者“無償”接管學校資產，而私下再由新舉辦者支付給原舉辦者一筆可觀的資金。這實際上已涉嫌非法資產交易，是一種違法行為。 　　3.舉辦者資質不符合法定要求和相關規(guī)定。這突出表現在兩個方面：一是一些境外機構或基金繞過相關法律規(guī)制，變相收購國內民辦高校。如新加坡某上市公司通過其在中國境內的獨資或合資企業(yè)，已收購多家國內民辦高?；蛎褶k高等教育機構的資產，從而控制了民辦高校的辦學權；某國際風險基金前段時間也在北京、廣東、上海等地尋找國內民辦高校的“賣主”。而按照《中外合作辦學條例》的規(guī)定，這些機構并不能單獨在國內設立以中國公民為主要招生對象的學校及其他教育機構。③二是舉辦者的資金實力達不到相關要求。教育部“26號令”規(guī)定，參與舉辦獨立學院的社會組織，其總資產應在３億元人民幣、凈資產應在1.2億元以上；獨立設置的民辦高校也有規(guī)定的土地、建筑面積等設置要求。因此，不論是初期的舉辦者還是后來的接替者，都必須具備一定的經濟實力。而現實中，有的學校舉辦者變更時，接替者自身實力不濟，主要是依靠負債或入主學校后以違規(guī)挪用學費的方式，支付原舉辦者的收購費用。這就使得舉辦者變更后，學校的運行資金得不到保障，從而嚴重影響學校的發(fā)展。 　　4.一些新舉辦者的商業(yè)營利傾向明顯。從國內已發(fā)生的數起舉辦者變更的案例來看，一些新舉辦者入主學校后，確實是將發(fā)展民辦高等教育作為一項長期事業(yè)來對待。但不能否認的是，也有一部分后來的舉辦者是將投資教育作為一種短期的商業(yè)活動來運作的，存在著比較強烈的營利動機及營利行為。有的后繼舉辦者進入學校后，不按章程辦事，不恰當地更換決策機構及學校領導班子成員，插手學校人事安排，掌控學校財政大權，刻意減少教學活動經費，并通過虛增辦學成本等手段套取資金。這不僅干擾了學校的正常秩序，也削弱了學校的發(fā)展后勁。有的后繼舉辦者接手學校后，并非真心實意地要把學校辦好，而是想通過商業(yè)包裝的方式，再次將學校加以變賣，從中牟利。如華東地區(qū)某職業(yè)學院，從2000-2006年6年間，學校舉辦者已經六易其主。這種以民辦學校作為標的隨意買賣的行為，嚴重擾亂了民辦高等教育市場，造成了極壞的社會影響。 　?。ǘ┬姓O(jiān)管層面的問題 　　1.政府部門的監(jiān)管工作不到位。這表現在兩方面：一是相關部門對民辦高校內部動態(tài)跟蹤不夠，對于一些舉辦者的不規(guī)范變更及交易行為反應滯后，難以在第一時間掌握相關情況，等到發(fā)現問題時，往往已“生米煮成熟飯”，很多時候，出于學校的穩(wěn)定考慮，監(jiān)管部門也只得對這種不規(guī)范交易予以事后追認，被迫準予辦理相關變更登記。二是政府相關部門之間溝通不暢、協(xié)調不夠、政出多門、各自為戰(zhàn)等也是造成民辦高校舉辦者之間不規(guī)范變更頻繁發(fā)生的重要原因。由于歷史原因，很多民辦高校的法人財產沒有完全落實到位，大部分資產仍登記在其舉辦單位——教育投資公司的財務帳冊上，而教育投資公司是經過工商行政部門注冊登記的企業(yè)，其在公司層面發(fā)生的股東變更及其股權處置（類似于舉辦者變更），只需公司董事會決議并報工商行政部門核準登記即可，而不必經教育行政部門同意。而且就算教育投資公司股東及其股權結構發(fā)生重大變化，學校的實際控制人已發(fā)生了實質性改變，但名義上的學校舉辦者仍是作為一個整體法人的教育投資公司，沒有發(fā)生變化。因而在法理上，教育行政部門難以對舉辦者變更加以干預，使之成為監(jiān)管上的一個盲點。 　　2.現有涉及舉辦者變更的規(guī)定缺少可操作性?！睹褶k教育促進法》第54條專門就民辦學校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定，即“民辦學校舉辦者的變更，須由舉辦者提出，在進行財務清算后，經學校理事會或者董事會同意，報審批機關核準”。但對諸如多個舉辦者如何提出變更申請、怎樣進行財務清算和資產界定、審批機關是否要對新舉辦者的資質條件及資金實力等進行前置性審查等細節(jié)問題則缺少可操作性的實施細則（《民辦教育促進法實施條例》也未就民辦學校的“變更與終止”事項作出進一步規(guī)定）。全國人大常委會法制工作委員會編著的《中華人民共和國民辦教育促進法釋義及實用指南》就舉辦者變更所作的解釋是：“變更舉辦者應當是民辦學校內部的自治事項，審批機關不宜也不必過多干預，因此按照本條（筆者注：指《民辦教育促進法》第54條）的規(guī)定，審批機關對經過上述程序的舉辦者變更只要核準而不是批準就可以了”。[4]值得注意的是，根據法律規(guī)定，審批機關的職責只是核準或不核準，民辦學校的出資人是否變更以及如何變更，只要符合法定的條件，④經學校理事會或董事會決定后，審批機關即應核準。但審批機關如按比較寬松的原則對舉辦者變更進行核準，是否會給日益嚴重的民辦高校舉辦者變更現象帶來監(jiān)管上的新難題，則是值得研究的問題。 　　3.對于違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為查處不力?！睹褶k教育促進法》第62條對“擅自改變民辦學校名稱、層次、類別和舉辦者”的行為，在法律責任上作出了明確規(guī)定，即“由審批機關或者其他有關部門責令限期改正，并予以警告；有違法所得的，退還所收取費用后沒收非法所得；情節(jié)嚴重的，責令停止招生、吊銷辦學許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但對于事實上已發(fā)生的一些民辦高校舉辦者的不規(guī)范變更現象，行政主管部門或因管理力量薄弱，難以深入進行調查取證；或因法律依據不充分，缺乏有針對性的查處手段；或出于維持學校穩(wěn)定考慮，暫不便于采取強制性措施，致使其中一些涉嫌違規(guī)乃至違法的舉辦者變更行為得不到及時、有效的制止和懲戒，也在某種程度上縱容了不規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的發(fā)生與發(fā)展。 　 　　三、規(guī)范民辦高校舉辦者變更行為的對策建議 　 　　以上所列舉的民辦高校舉辦者變更所存在的種種問題，亟需引起監(jiān)管部門及有關方面的高度重視，切實加強對相關問題的針對性研究，并從實際出發(fā)，盡快采取得力措施，對舉辦者變更行為加以引導、規(guī)范，健全和完善相關制度。 　?。ㄒ唬┮?guī)范舉辦者變更行為應堅持的原則 　　1.重在規(guī)范，促進發(fā)展。對民辦高校舉辦者變更加以規(guī)制，其目的并非禁止和限制舉辦者的合法變更行為，而在于規(guī)范和完善舉辦者的變更程序，防范和杜絕舉辦者變更過程中的各類不正當交易和違法行為，保障國家、學校、舉辦者、教育者和受教育者等各權利主體的合法權益不受侵害，其最終目的是為了促進學校的穩(wěn)定運行與健康發(fā)展。因此，從規(guī)制和管理的角度來講，應允許常規(guī)的舉辦者變更發(fā)生，但要杜絕學校資產的惡意轉讓。 　　2.保障自主，依法行事。舉辦者變更是《民辦教育促進法》賦予學校舉辦者的一項法定權利。按照立法精神，舉辦者變更主要是學校內部事務，應以學校為主體進行決策和操作；作為審批機關，其主要職責在于對舉辦者變更進行程序性和資格性審查，只要符合法定條件，不影響學校的發(fā)展，原則上應予核準。因此，審批機關在尊重舉辦者的自主選擇、不干預學校內部事務的同時，其工作重點應是完善舉辦者變更的相應程序，明確舉辦者的資格條件，并按照《行政許可法》的規(guī)定，照章辦事，對舉辦者變更申請進行依法審核。 　　3.立足國情，實事求是。民辦高校也是社會主義公益性事業(yè)，作為非營利性組織的一種類型，其法人財產的構成及剩余資產的歸屬問題比較復雜。⑤鑒于現階段我國民辦高校的辦學主體主要是社會力量投資辦學的現實情況，為了保護和激發(fā)舉辦者出資辦學的積極性，在舉辦者變更的規(guī)制上，應充分尊重并依法保障舉辦者合理的產權訴求，實事求是地對學校資產的歸屬問題作出相應界定。在維護學校法人財產權完整、確保其中的國有資產保值增值的基礎上，原則上應允許原舉辦者轉讓其出資的原值及以合理回報為限的增值部分。 　　4.突出重點，分類指導。如前所述，舉辦者變更主要有三種類型，其中具有出資行為的舉辦者變更，是當前民辦高校舉辦者變更的主要類型，這也是問題比較多發(fā)的一種類型，因此在政策導向上，應予以重點關注并強化監(jiān)管。而對于沒有出資行為的舉辦者變更和捐資行為的舉辦者變更，則應區(qū)別對待、分類指導。事實上，對于部分依靠滾動積累發(fā)展起來的民辦高校，其舉辦者大多年事已高，如能在政策規(guī)定上有所突破，給予那些辦學成績突出的創(chuàng)辦人一定的物質獎勵，積極推動舉辦者的新老交替，則對這些學校的發(fā)展是有利的。⑥同樣，對于捐資辦學的民辦高校而言，采取一些鼓勵措施，吸引更多的捐贈者作為共同舉辦者進入學校，也未嘗不是一件好事。 　?。ǘ┘訌娕e辦者變更管理的相應舉措 　　1.建章立制，完善并細化舉辦者變更的核準程序?！睹褶k教育促進法》就民辦學校舉辦者變更問題作了原則性規(guī)定。按照立法精神，結合民辦高校實際，從有利于操作和執(zhí)行的角度，該規(guī)定還需要進一步完善與細化。基于實踐，我們認為，舉辦者變更可以按照以下具體程序進行辦理： 　?。?）由舉辦者先向學校決策機構提出變更申請，決策機構以會議決議形式作出是否同意舉辦者變更的決定。 　　（2）由學校決策機構負責向審批機關提出舉辦者變更申請，并提交相應的書面材料，內容包括：原舉辦者的書面報告及決策機構關于同意變更的決議，變更的理由、實施方案及學校上一年度的財務審計報告，新舉辦者的名稱、地址、法人資格（或個人身份）證明、金融機構出具的資信證明等基本情況，新、老舉辦者簽訂的資產轉讓協(xié)議及資產交割方式；舉辦者變更后學校的辦學宗旨與發(fā)展規(guī)劃等。 　?。?）審批機關在收到學校書面申請材料之日起三個月內，可組織專家對該舉辦者變更事宜進行評估（著重對新舉辦者的財務能力、辦學條件、管理素質和法律資質等進行評估和認定），就新舉辦者的辦學資格和資金實力等進行核實查對；在此基礎上，作出是否同意變更的決定，并在行政許可期限內，以書面形式通知申請學校，同時函告學校法人登記機關。 　?。?）學校在收到審批機關核準變更的批復后，即可委托具有國家規(guī)定資質的會計師事務所、審計師事務所或其他資產評估機構，正式進入學校資產評估階段，對學校的法人財產及舉辦者所有權內的資產進行清算、評估和界定。 　　（5）資產評估、界定結束后，學校方面應及時向審批機關提交學校的資產組成清單及舉辦者擬轉讓的資產情況報告；在得到審批機關的確認后（當涉及國有資產和其他法人財產時，如審批機關認為必要，還可另行委托審計機關對資產評估情況進行核查審計），新老舉辦者方可依法辦理資產交割手續(xù)。 　　（6）新老舉辦者完成資產交割手續(xù)后，由學校按照規(guī)定程序，向審批機關提出舉辦者及相應決策機構成員、法定代表人變更的申請，重新換發(fā)辦學許可證，并在規(guī)定時限內到登記機關辦理注冊登記手續(xù)。 　　2.采取切實措施，落實民辦高校法人財產權。由于歷史和現實原因，我國現階段民辦高等教育的基本特征仍是投資辦學而非捐資辦學，故絕大多數舉辦者對投資教育都有一定的產權訴求。由于相關法律法規(guī)并沒有就舉辦者在學校出資部分的產權歸屬作出明確規(guī)定，以及《民辦教育促進法》所規(guī)定的出資人可從辦學結余中獲得合理回報并享有相應稅收優(yōu)惠的政策也未能具體落實等原因，當前相當一部分民辦高校舉辦者的辦學積極性受到了挫傷。調查表明，出于資產安全和切身利益考慮，不少舉辦者已萌生退意，紛紛尋找“買家”和新的“接盤手”，意欲退出教育領域。這種動向對民辦高校的發(fā)展是非常不利的，需要引起教育行政部門的高度關注。 　　目前，國務院和教育部正在大力推進民辦高校法人財產權的落實工作，這對于學校的穩(wěn)定運行和健康發(fā)展是完全必要的。但民辦高校在資產過戶過程中，確實也存在許多具體困難和政策障礙，需要政府部門加以協(xié)調解決。考慮到我國的特殊國情和民辦高校的實際情況，我們認為，要順利做好資產過戶工作，穩(wěn)妥落實民辦高校法人財產權，關鍵是要處理好以下四方面問題：（1）明確舉辦者投入學校資產的最終歸屬問題，打消出資人的思想顧慮；（2）切實解決出資人的合理回報及其稅收優(yōu)惠問題；（3）免除資產過戶過程中的一切規(guī)費，不增加舉辦者及學校的經濟負擔；⑦（4）妥善解決資產過戶前后學校的融資與信貸問題，緩解辦學的資金壓力。在這些問題中，除了第三項資產過戶規(guī)費減免外，多數都是地方政府所無力解決的，需要由中央政府出面協(xié)調，有的還需要通過立法程序才能最終解決。 　　3.從行業(yè)特點出發(fā)，盡早統(tǒng)一民辦高校財務會計制度。由于缺少統(tǒng)一規(guī)范的財務會計制度，民辦高校在實際運行中執(zhí)行的會計制度非?；靵y，所使用的財務報表也五花八門。有執(zhí)行民間非營利組織會計制度及其財務報表的，有執(zhí)行事業(yè)單位的會計制度及其財務報表的，也有執(zhí)行企業(yè)會計制度及其財務報表的。現行的財會制度對于無論是否要求取得合理回報的民辦學校，其有關辦學成本方面的科目都極不明確，這直接導致了民辦學校會計做帳的混亂。⑧不同的會計制度和財務報表，不僅使得民辦高校自身的成本核算缺少科學性和可比性，也給上級主管部門的財務檢查和相關機構的資產評估工作帶來了很大難度。⑨同樣，財務會計制度不統(tǒng)一以及相應的記賬方法不一致，也給民辦高校舉辦者變更時的財務清算工作造成了不便，既難以準確計算出資人的合理回報部分，也容易造成學校法人財產的流失。 　　因此，按照《民辦教育促進法》及其實施條例的規(guī)定，在國家層面上，應盡快研制出臺符合民辦高校特點的統(tǒng)一的財務會計制度，代替目前廣為使用但無法反映行業(yè)特點的《民間非營利組織會計制度》。新的財務會計制度須全面反映民辦高校的財務收支結構和資產變動狀況，有利于民辦學校準確核算辦學成本和計提合理回報，有利于相關職能部門在對民辦高校資產進行評估審計時確立統(tǒng)一、明確的標準。 　　4.建立政府部門間的聯動機制，加強對不規(guī)范變更行為的監(jiān)管。在民辦高校法人財產權尚未落實到位的情況下，在教育投資公司（學校的舉辦單位）層面發(fā)生的內部股權變動從而導致學校實際控制人的變化，是當前民辦高校舉辦者變相變更的一種重要形式。由于以這種形式發(fā)生的變更在法律程序上不需要經過教育行政部門核準，只需工商注冊部門核準登記即可，故教育行政部門很難對其進行約束與監(jiān)管。鑒于各種主客觀因素的制約，民辦高校法人財產權完全落實到位尚有一個較長的過程，為此，對于涉及民辦高校資產變更的公司股東（股權）的重大變動事項，工商行政管理部門應與教育行政部門和社團法人登記機關之間建立起聯動工作機制，相互通報或函告信息，并于核準變更登記前，商請業(yè)務主管部門，就行政相對人的資質條件進行必要的前置性審查。這也是一種無奈但現實的過渡性措施。 　　此外，對于民辦高校舉辦者變更過程中發(fā)生的一些不規(guī)范乃至違規(guī)違法行為，如舉辦者抽逃個人出資、侵害法人財產、挪用辦學經費、隱匿學校資產、進行虛假交易、惡意規(guī)避稅收等等，政府相關部門也應加強監(jiān)督與管理，并嚴格依法進行查處，構成違法犯罪的，還要追究當事人的法律責任。事實證明，只有建立起靈敏而有效的監(jiān)管與懲戒機制，才能切實防范和杜絕不規(guī)范的舉辦者變更行為發(fā)生，維護民辦高校的穩(wěn)定運行，促進民辦高等教育事業(yè)的健康發(fā)展。 　 　　本文系2007年度上海市教育科學研究重點項目“民辦高校重組與退出機制研究”（A0707）的階段性成果。 　 　　注釋 　　①《民辦教育促進法》第5條規(guī)定：“民辦學校的舉辦者可以用資金、實物、土地使用權、知識產權以及其他財產作為辦學出資。國家的資助、向學生收取的費用和民辦學校的借款、接受的捐贈財產，不屬于民辦學校舉辦者的出資?！? 　?、诿褶k高校的資產主要來源于四個方面：舉辦者的投入、國家的直接或間接支持、社會捐贈、學生交納的各種費用?！睹褶k教育促進法實施條例》要求民辦學校對不同的資產必須實行分類記帳。顯然，民辦學校舉辦者的投入只是學校法人財產組成的一部分。 　　③《中外合作辦學條例》第62條規(guī)定，“外國教育機構、其他組織或者個人不得在中國境內單獨設立以中國公民為主要招生對象的學校及其他教育機構?！蓖鈬逃龣C構與國內教育機構之間的合作辦學，必須按照《中外合作辦學條例》規(guī)定的相應條件和程序申報辦理。 　　④這里所謂的“法定條件”，就是指《民辦教育促進法》第9條對民辦學校舉辦者的資格和條件所作的規(guī)定，即舉辦民辦學校的社會組織應當具有法人資格；舉辦民辦學校的個人應當具有政治權利和完全民事行為能力。應該說，這是法律對舉辦者的資格和條件所提出的最基本要求。 　?、菸覈睹耖g非營利組織會計制度》所定義的“民間非營利組織”的基本特征是：1.該組織不以營利為宗旨和目的；2.資源提供者向該組織投入資源不取得經濟回報；3.資源提供者不享有該組織的所有權。現行的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》也規(guī)定，“民辦非企業(yè)單位須在其章程草案或合伙協(xié)議中載明該單位的盈利不得分配，解體時財產不得私分”。顯然，這樣一些規(guī)定與現階段我國民辦教育主要系投資辦學的基本特征是不完全相符的，也難以為廣大民辦學校的舉辦者所接受。 　　⑥《黑龍江省人民政府關于促進民辦教育發(fā)展的若干意見》規(guī)定，“對于《中華人民共和國民辦教育促進法》施行前滾動發(fā)展起來的民辦學校，目前辦學積累達到一定規(guī)模但沒有明確出資比例的舉辦者，根據對學校發(fā)展貢獻情況，經學校理事會或者董事會同意，審批機關核定，可以一次性給予舉辦者相當于學校凈資產（扣除國有資產和社會捐贈部分）15%的獎勵，作為舉辦者的初始出資額?！? 　　⑦黑龍江省人大通過地方立法形式，明確規(guī)定“社會組織或者公民個人以不動產用于辦學，原有不動產過戶到民辦學校名下，并且不屬于買賣、贈予或者交換行為的，在辦理過戶手續(xù)時，只收取證照工本費”。（見《黑龍江省民辦教育促進條例》第43條）。 　?、嘁恍┎灰蠛侠砘貓蟮拿褶k學校，常常通過隨意增加支出科目從中獲取利潤；而一些要求合理回報的民辦學校，則因為不知道哪些科目可以列入辦學成本，從而虛增帳面節(jié)余，導致分配過度而積累不足。 　?、崂纾虾Ｊ凶?005年1月開始，要求民辦學校統(tǒng)一執(zhí)行《民間非營利組織會計制度》；若民辦學校要求取得“合理回報”，則需執(zhí)行《小企業(yè)會計制度》。由于民間非營利組織覆蓋面很廣，醫(yī)院、寺廟以及各種協(xié)會都屬于同一范疇，顯然《民間非營利組織會計制度》對民辦學校缺乏針對性，不適應民辦學校的特殊情況，既導致有關部門對民辦學校財務監(jiān)管難以到位，也阻礙了合理回報政策的有效執(zhí)行。 　 　　參考文獻 　　[1][3]教育部政策研究與法制建設司，國務院法制辦公室教科文衛(wèi)法制司.民辦教育促進法實施條例釋義[M].北京：中國青年出版社，2004.44，50. 　　[2]張春生.中華人民共和國民辦教育促進法釋義[M].北京：法律出版社，2003.128-129. 　　[4]許安標，劉松山.中華人民共和國民辦教育促進法釋義及實用指南[M].北京：中國民主法制出版社，2003.182. .