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流通領(lǐng)域食品安全漏洞、監(jiān)管風(fēng)險及化解監(jiān)管風(fēng)險對策 （一）法律上的漏洞 首先現(xiàn)行的食品安全的法律法規(guī)體系不夠完整。在流通領(lǐng)域有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、商務(wù)等多部門參與。其次內(nèi)容不夠全面。如食品安全風(fēng)險評估制度、食品安全預(yù)警制度、食品安全危機處理制度、食品安全事故處理制度等重要內(nèi)容尚未納入法律的調(diào)整范圍，食品安全保障制度還存在一些空白。 在法律法規(guī)方面還存在著一些盲區(qū)，比如仍沒有針對批發(fā)市場的法規(guī)。由于生產(chǎn)過于分散，如果完全靠從生產(chǎn)環(huán)節(jié)抓食品安全管理，漏洞太多。 對場外交易的馬路流動攤點食品安全的檢測處于真空狀態(tài)。在現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管體系中，路邊流動攤點由城管部門負(fù)責(zé)取締，但是城管部門只管場外交易行為，并不管所售食品的安全狀況。 與《食品安全法》相配套的法規(guī)尚未出臺。該法29條規(guī)定：食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，……具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會依照本法制定，但直到現(xiàn)在我省仍未出臺相關(guān)管理辦法。 （二）管理上的漏洞 1、政府對“食品安全”經(jīng)費投入不足。 近年來，我國在流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管方面投入經(jīng)費少，檢測設(shè)備很少或根本沒有添置，一些檢測設(shè)備嚴(yán)重老化，未能及時更新，同時還缺少一些必備的檢測設(shè)備；抽檢經(jīng)費嚴(yán)重不足，難以及時檢驗食品質(zhì)量的真?zhèn)?，檢查中經(jīng)常出現(xiàn)一些無法認(rèn)定的質(zhì)量問題；還有食品流通許可證的發(fā)放要求免費，所需費用由財政列入預(yù)算給予保障，但實際上經(jīng)費卻難以保障，這些都大大制約了食品安全監(jiān)管工作的開展。 2、工商機關(guān)監(jiān)管能力不足。近年來，各級工商行政管理機關(guān)雖然不斷加大人員、經(jīng)費投入，加大監(jiān)管力度，但是面對流通領(lǐng)域眾多的食品和經(jīng)營單位，其監(jiān)管能力明顯不足。主要表現(xiàn)在： 一是推行的進(jìn)銷貨臺賬臺帳等制度，在實際工作中落實難。 當(dāng)前工商部門在對食品安全監(jiān)管中，要求食品經(jīng)營戶實行進(jìn)貨查驗、索證索票、進(jìn)銷貨臺賬等五項制度，但在實際檢查中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)比例的食品經(jīng)營業(yè)主限于種種原因難以落實，如進(jìn)銷貨臺賬雖然建立了，但是填寫不完整、不及時、不規(guī)范的現(xiàn)象較為普遍，基本上是做了一些應(yīng)付工商部門檢查的表面文章。 二是市場主體經(jīng)營方式不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村市場監(jiān)管難。當(dāng)前農(nóng)村普遍采用作坊式生產(chǎn)形式，大都實行分散經(jīng)營，存在著農(nóng)村食品生產(chǎn)源頭“小、亂、散”的現(xiàn)象，生產(chǎn)經(jīng)營者絕大多數(shù)系本地村民或外來人員，以租賃房屋和家庭作坊式的個體加工業(yè)為主，守法意識不強，相當(dāng)一部分無衛(wèi)生許可證和營業(yè)執(zhí)照，生產(chǎn)條件差，加工水平低，產(chǎn)品質(zhì)量難以保證。 三是工商部門監(jiān)管手段不足，導(dǎo)致無縫監(jiān)管難。由于工商部門職能有限，又加上人手短缺、經(jīng)費不足、裝備落后等原因，造成食品安全監(jiān)管力不從心。工商部門對食品安全的監(jiān)管的一項重要手段，就是對流通領(lǐng)域的食品安全檢測，檢測的基本程序一般是：確定監(jiān)測對象———首先懷疑可能存在問題的食品———然后送法定鑒定部門檢驗（因為我們自己的檢測儀檢驗不具有法律效力）———如果有問題，可以處罰，檢驗費由經(jīng)營者承擔(dān)；如果沒問題，檢驗費工商部門也要承擔(dān)。因此，檢測的力度越大，承擔(dān)的風(fēng)險也就越大。 3、職能部門之間缺乏有效的信息交流機制，導(dǎo)致全方位監(jiān)管難。 從“農(nóng)田到餐桌”的安全食物鏈分屬工商、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)、農(nóng)牧等多個部門監(jiān)管，由于這些部門管理體制不同，人、財、物的主管部門各有其主，有的在該唱主角時卻當(dāng)了配角，有的在該當(dāng)配角時卻唱了主角。特別是農(nóng)貿(mào)市場中的米、面、肉、菜等日常食用農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)管，工商部門無權(quán)抽檢，農(nóng)業(yè)部門抽檢的力度和頻次又達(dá)不到要求，并且難以做到將抽查結(jié)果及時向工商部門通報，往往是等工商部門知道了再去查扣時，問題食品早以銷售一空。同時在整合執(zhí)法力量、協(xié)同執(zhí)法步調(diào)、密切配合作戰(zhàn)、信息互通等方面仍然存在問題。 （三）認(rèn)識上的漏洞。 一是食品安全知識普及及安全意識不高。食品安全宣傳的聲勢不大、氛圍不濃，力度不夠。城鎮(zhèn)居民對食品安全的認(rèn)識相對較高，農(nóng)村消費者食品安全意識較低，加之消費能力有限，間接造成了違法食品有市場需求、違法者有生存空間。 二是消費者對安全優(yōu)質(zhì)食品的認(rèn)知水平不高。在廣大農(nóng)村地區(qū)，持“不干不凈，吃了沒病”的陳舊觀念的消費者為數(shù)不少。并且農(nóng)村消費者維權(quán)意識薄弱，自我保護(hù)意識不強，在遇到問題食品時，農(nóng)村消費者的投訴率比較低。 三是市場經(jīng)營者素質(zhì)普遍不高。部分食品經(jīng)營者法律意識、道德意識淡薄，唯利是圖思想嚴(yán)重，不講求誠信道德，不注重食品質(zhì)量；部分食品經(jīng)營者在進(jìn)貨時不認(rèn)真履行法定進(jìn)貨查驗義務(wù)，很少去注意商品的商標(biāo)、廠名、廠址，甚至生產(chǎn)日期及合格證等內(nèi)容；而有些消費者在消費時，受個人收入低等因素的制約，首先考慮的也是價格因素，忽視產(chǎn)品的內(nèi)在品質(zhì)，即便是在自身的合法權(quán)益受到損害時，大多是沒吃出問題不維權(quán)。 二、工商部門在流通領(lǐng)域監(jiān)管過程中存在的風(fēng)險 （一）流通許可風(fēng)險：包括登記許可程序出錯、許可資料審查出錯、實質(zhì)審查出錯等風(fēng)險。 （二）日常監(jiān)管風(fēng)險。包括日常巡查不到位、巡查工作流于形式、督促食品經(jīng)營者履行法定義務(wù)、完善食品質(zhì)量準(zhǔn)入制度不到位。 （三）專項整治風(fēng)險。除了日常監(jiān)管，還會根據(jù)實際情況開展一系列的專項整治工作，比如對重點商品、重點地域、重點時節(jié)的食品安全整治工作。 （四）食品安全執(zhí)法風(fēng)險。包括行政處罰程序不當(dāng)、采取強制措施越權(quán)、行政處罰中的不廉潔行為、濫用自由裁量權(quán)。不該罰的罰了，該嚴(yán)查的卻不嚴(yán)查，該取締的不取締，結(jié)果是以罰代管，縱容不法當(dāng)事人繼續(xù)從事非法食品經(jīng)營活動。 （五）食品抽樣檢驗風(fēng)險。包括越權(quán)抽檢、抽樣檢驗程序違法、抽樣超時。 （六）突發(fā)食品安全事故處置風(fēng)險。包括處置不力、處置不及時、處置不當(dāng)?shù)确矫妗? （七）食品安全信息發(fā)布風(fēng)險。工商部門，對重大食品安全信息沒有發(fā)布權(quán)，對食品安全監(jiān)管的重大信息也必須通過市級以上工商部門批準(zhǔn)。 三、堵塞食品安全漏洞化解監(jiān)管風(fēng)險的措施及對策： （一）加大對食品安全工作的宣傳力度，提高全民的食品安全意識。加大食品安全宣傳教育力度，增強食品經(jīng)營者食品安全意識和消費者的自我保護(hù)能力。 一是學(xué)透食品安全法規(guī)，讓全系統(tǒng)工商干部，增強責(zé)任感、使命感，引起高度重視。 二是基層工商所推行“月聯(lián)系”制度，以管轄區(qū)為單位，組織市場業(yè)主、食品超市、部分食雜店經(jīng)營者等進(jìn)行食品安全集中培訓(xùn)，有針對性地提高食品經(jīng)營者的食品安全意識。 三是結(jié)合網(wǎng)格式監(jiān)管，上門服務(wù)。如將《食品安全法規(guī)》摘錄成宣傳單，以《通知》的形式挨家挨戶散發(fā)到食品經(jīng)營者手中，讓每個食品經(jīng)營者知法、懂法。 四是運用現(xiàn)代化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，在紅盾信息網(wǎng)上開辟食品安全專欄，宣傳相關(guān)法律知識、信息、案例。 五是借助“五進(jìn)”活動開展送法進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)企業(yè)等活動，宣傳法律法規(guī)，維權(quán)知識，增強消費者防范能力。 六是借助“3.15”、“法制宣傳月”東風(fēng)，普及食品鑒別常識，公布典型案例，散發(fā)食品安全宣傳圖片、資料，進(jìn)行消法有獎知識問答等，增強消費者自我保護(hù)能力。 七是運用簡報、板報、設(shè)點擺攤等常規(guī)宣傳手法，提高全縣人民食品安全意識，努力營造良好的流通領(lǐng)域食品安全氛圍。 （二）加大對食品質(zhì)量責(zé)任落實和責(zé)任追究力度，提高工商、市場開辦者、經(jīng)營者的守責(zé)意識。 1、強化工商干部的問責(zé)制。要成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組和機構(gòu)，制訂和完善食品安全制度。完善《食品安全監(jiān)管工作經(jīng)濟(jì)獎懲辦法》，教育廣大工商干部職工要把食品安全當(dāng)作高壓線，千萬馬虎不得。要以前所未有的嚴(yán)厲態(tài)度實行責(zé)任追究，把食品安全責(zé)任制落實到最基層，工商所在轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)食品安全問題，除追究責(zé)任片區(qū)執(zhí)法人員的責(zé)任外，還要一并追究工商所長的連帶責(zé)任。 2、強化主辦單位的連責(zé)制。就是明確市場主辦單位是市場第一責(zé)任人，增強他們對轄區(qū)市場經(jīng)營者的管理責(zé)任。要與轄區(qū)內(nèi)市場主辦單位簽訂市場食品安全責(zé)任狀。建立市場開辦者內(nèi)部管理制、經(jīng)營資格審查制、開辦者與經(jīng)營者簽訂管理協(xié)議制、消費者購不合格商品賠付制這四項制度來落實市場開辦者的責(zé)任。一旦出現(xiàn)區(qū)域性食品安全和嚴(yán)重食品質(zhì)量違法行為將限期整改，必要時取消該市場及該市場內(nèi)所有經(jīng)營者及其產(chǎn)品申領(lǐng)榮譽稱號的資格，直至吊銷市場開辦者的營業(yè)執(zhí)照，為食品安全監(jiān)管又增設(shè)一道“關(guān)口”。3、強化經(jīng)營主體的主責(zé)制。工商部門要按照《食品安全法》的要求督促監(jiān)管區(qū)內(nèi)的所有經(jīng)營者全面履行法定義務(wù)，簽訂《食品質(zhì)量安全承諾書》和《誠信經(jīng)營協(xié)議書》，要求每個經(jīng)營者建立進(jìn)貨查驗、進(jìn)銷貨臺帳、食品質(zhì)量承諾、不合格商品退市、召回的五項制度來落實經(jīng)營者的責(zé)任，強化食品經(jīng)營者的食品安全自律意識。在食品經(jīng)營場所醒目位置張貼或懸掛食品安全管理制度及公示牌，使消費者對食品質(zhì)量、投訴服務(wù)等一目了然，也便于接受社會監(jiān)督和群眾舉報。 （三）圈定“五大重點”，加大食品安全巡查和執(zhí)法力度。 1、圈定重點食品，做到目標(biāo)明確。按照國務(wù)院食安辦2011年度的工作重點，我們要重點管好乳制品、食用油、保健品、肉制品、酒類等幾大類食品，要對這些重點食品要定期或不定期地進(jìn)行專項檢查。 2、圈定重點區(qū)域，做到重點盯防。重點區(qū)域就是城鄉(xiāng)結(jié)合部、學(xué)校周邊及廢棄廠房、城區(qū)出租屋等地域。這些地點是管理相對薄弱的地方，應(yīng)作為巡查的重點，對這些地方要做到巡而有查、巡而不漏，及時發(fā)現(xiàn)和清除這些敏感地點的食品安全“隱患”。 3、圈定重點對象，做到心中有數(shù)。重點對象就是各類食品批發(fā)商、農(nóng)貿(mào)市場、商場超市以及小作坊等風(fēng)險較大的食品生產(chǎn)經(jīng)營單位。對這些重點對象，應(yīng)加強信用及檔案管理，對有“前科”的單位要開展多次回訪，重點“關(guān)照”，防止他們“故伎重演”、死灰復(fù)燃。 4、圈定重點時段，做到知己知彼。每年的元旦、春節(jié)、中秋節(jié)、國慶節(jié)既是購物的旺季，也是制假、售假的旺季。少數(shù)不法食品分子乘沒上班這個空當(dāng)，制假售假，開展“零點交易”。相關(guān)監(jiān)管人員要采取針鋒相對的監(jiān)管措施，加大巡查密度和頻次，組織“夜貓隊”來對付這類“碩鼠”，不給食品造假者以可乘之機。 5、圈定重點案件，做到震懾一方。“治亂必用重典”，在查辦食品安全案件時，針對消費者投訴和自身巡查中發(fā)現(xiàn)案源后就追根搠源，一抓到底。決不以案論案，以簡就簡，而是采取并案、串案一起抓，機關(guān)、基層一起上，對情節(jié)嚴(yán)重的堅決移交司法機關(guān)追究其刑事責(zé)任。同時還要精選典型案例，通過報紙、電臺等方式予以曝光，切實做到處理一個，震懾一方，有力打擊制假售假者的囂張氣焰。 （四）針對市場消費熱點難點，抓好食品質(zhì)量檢測。 一是加強日常快速檢測工作。按照湖北省工商局《工商所流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)督管理工作規(guī)范（試行）》的要求制定快速檢測實施方案，開展快速檢測工作，及時排查可疑線索，篩選問題食品，確保全縣食品消費安全。 二是加強流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)測。嚴(yán)格落實省、市局下達(dá)的監(jiān)測計劃，確保被抽食品具有代表性、針對性、不盲目抽檢；在后處理階段，對生產(chǎn)經(jīng)營不合格食品的違法行為嚴(yán)肅處理，絕不手軟。 （五）加大規(guī)范力度，建立食品安全信用監(jiān)管機制。要建立健全食品安全監(jiān)管長效機制，完善食品安全信用體系，對守信企業(yè)和失信企業(yè)建立檔案，并及時錄入信用信息監(jiān)管情況，失信企業(yè)將列入“黑名單”。對“問題食品”和列入“黑名單”的企業(yè)進(jìn)行重點監(jiān)管 1、強化源頭管理，全面推行“食品批發(fā)商備案管理”制度。為深入貫徹落實《食品安全法》等法律法規(guī)，切實加強流通環(huán)節(jié)食品批發(fā)商監(jiān)督管理，規(guī)范食品市場的源頭治理工作，打造我縣食品市場“來源可塑、安全可控、去向可查”的食品安全監(jiān)管新機制，維護(hù)廣大消費者的合法權(quán)益，要制定《流通環(huán)節(jié)食品批發(fā)商管理辦法》，對食品批發(fā)業(yè)商的人、車、貨、票、庫等重點環(huán)節(jié)進(jìn)行備案管理。同時推行“一票通”制度。對食品批發(fā)業(yè)戶全面使用符合法定要求的制式銷售票據(jù)；統(tǒng)一實行、統(tǒng)一備案、集中印刷。新的制式銷售票據(jù)需要按名稱、規(guī)格、數(shù)量、生產(chǎn)批號、保質(zhì)期、購貨者名稱及聯(lián)系方式、銷售日期等內(nèi)容如實登記，在樣式和登記內(nèi)容上做到了統(tǒng)一，實現(xiàn)了“一票通”。 2、強化網(wǎng)上監(jiān)管，推行遠(yuǎn)程自動化管理。對大型食品超市、食品批發(fā)企業(yè)批發(fā)商實行遠(yuǎn)程電子監(jiān)管。按照省、市局要求，我局全面推行網(wǎng)上監(jiān)管。電子監(jiān)管軟件是在進(jìn)貨查驗是通過條碼錄入，從而詳細(xì)記載經(jīng)營業(yè)戶進(jìn)貨、銷貨、存貨的全部信息，并直接發(fā)送到工商局業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端備案。通過工商局的電子監(jiān)控平臺，足不出戶就可以對經(jīng)營業(yè)戶進(jìn)貨、銷貨以及存貨情況實時監(jiān)控，食品銷售的名稱、品種、數(shù)量、去向等信息一目了然。還可以對臨界保質(zhì)期的食品發(fā)出預(yù)警報。便于經(jīng)營業(yè)戶自行下架和工商監(jiān)控人員巡查。 3、加強分類指導(dǎo)，推行信用等級監(jiān)管。分類細(xì)化，制定信用標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)主體準(zhǔn)入、違法記錄等方面的信用信息，把食品經(jīng)營主體信用情況具體劃分為守信、一般守信、失信3大類，分別用綠色標(biāo)牌、黃色標(biāo)牌、紅色標(biāo)牌標(biāo)示在食品經(jīng)營分類監(jiān)管示意圖上。對評出的不同信用等級的食品經(jīng)營主體，以不同的監(jiān)管頻率和措施進(jìn)行分類監(jiān)管。一是對綠牌經(jīng)營主體除專項市場巡查和消費者投訴、舉報外，4個月至少巡查一次。二是對黃牌經(jīng)營主體兩個月至少巡查一次，有一般違法行為的進(jìn)行案后回查，有特別輕微或輕微違法行為的提出警示、限期整改。三是對紅牌經(jīng)營主體每個月至少巡查一次以上，在一定范圍內(nèi)曝光，重點跟蹤巡查，密切監(jiān)控其是否停止違法經(jīng)營活動。對因特別嚴(yán)重違法行為被工商部門依法吊銷營業(yè)執(zhí)照的食品經(jīng)營者，發(fā)布營業(yè)執(zhí)照吊銷公告，曝光其違法行為。 （六）、暢通舉報途徑，加大對假冒偽劣商品的處罰力度。建立、完善、暢通消費維權(quán)舉報途徑，進(jìn)一步擴大消費維權(quán)網(wǎng)絡(luò)的社會覆蓋面。建立以12315申訴舉報指揮系統(tǒng)為窗口，市、縣、所三級互聯(lián)互通，信息共享的12315綜合執(zhí)法平臺，形成“一個中心受理、二個層次分辦、三級機構(gòu)執(zhí)法”的12315執(zhí)法維權(quán)體系。并在鄉(xiāng)村、學(xué)校、社區(qū)、大型超市等經(jīng)營場所設(shè)立“一會三站”，就近方便消費者申訴、投訴、舉報。每年對投訴站點進(jìn)行一次審核，取消不再符合要求的投訴站點，新增需要增設(shè)的投訴站點，做到及時、快捷地化解消費糾紛，及時查處假冒偽劣商品，切實加大假冒偽劣商品的處罰力度，維護(hù)消費者的合法權(quán)益。 五、改善食品安全監(jiān)管工作的建議 一是亟待政府加大領(lǐng)導(dǎo)力度?！妒称钒踩ā返谖鍡l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制……”上述規(guī)定既指明了縣級人民政府在食品安全監(jiān)督管理工作中的組織、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，又規(guī)定了縣人民政府對工商等食品安全監(jiān)督管理部門進(jìn)行評議、考核的職責(zé)，還規(guī)定由縣級人民政府確定本級工商等部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)。因此，在新的形勢下，工商部門一定會全面貫徹《食品安全法》，嚴(yán)格執(zhí)行政府、縣人大確立的工商部門的食品安全監(jiān)督管理職責(zé)，盼望政府、人大進(jìn)一步加大對工商工作的領(lǐng)導(dǎo)，切實解決工商部門在食品安全監(jiān)管工作中遇到的難題，把《食品安全法》貫徹好、落實好。 二是建立健全食品安全預(yù)警機制?！妒称钒踩ā返谄呤畻l規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和上級人民政府的食品安全事故應(yīng)急預(yù)案以及本地區(qū)的實際情況，制定本行政區(qū)域的食品安全事故應(yīng)急預(yù)案……”為有效防范和及時應(yīng)對突發(fā)的食品安全事故，政府應(yīng)盡快制定我縣食品安全預(yù)警機制，成立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)小組，添置相關(guān)設(shè)備，舉行應(yīng)急演練，切實做到防患于未然，及時消除食品安全事故隱患。 三是亟待建設(shè)一個食品檢測機構(gòu)。當(dāng)前，困擾縣級食品安全監(jiān)督管理部門的一大難題就是本地缺少一個食品檢測機構(gòu)，許多食品安全案件和消費者投訴事件因難以做到快辦快結(jié)，把小事件拖成了大隱患。 四是亟待政府設(shè)立食品安全專項資金。按照《食品安全法》的規(guī)定，為減輕食品經(jīng)營戶負(fù)擔(dān)，工商部門對頒證實行零收費。為推進(jìn)零收費工作的全面落實，盼望縣政府設(shè)立食品安全專項資金，解決許可證核發(fā)的經(jīng)費保障問題；同時還要加強對食品安全工作的投入，強化對技術(shù)和執(zhí)法人員的培訓(xùn)，配齊、配全、配優(yōu)執(zhí)法裝備，提供必要的抽檢經(jīng)費，加強食品質(zhì)量監(jiān)測，要建立以市場主辦單位自檢為基礎(chǔ)、消費者復(fù)檢為補充、執(zhí)法部門抽檢為保障的“三方互動”的監(jiān)測體系。 除此以外還應(yīng)設(shè)立食品安全獎勵基金，用以激勵那些為保障我縣食品安全工作作出了突出貢獻(xiàn)的相關(guān)人員以及投訴舉報有功人員。 第 11 頁 共 11 頁