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第四講城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理 城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化的思考 山西 天羅地網(wǎng) 公路收費(fèi)站標(biāo)識圖 一 城市基礎(chǔ)設(shè)施概述 涵義是指為企業(yè)生產(chǎn)和居民生活提供基本條件 保障城市存在和發(fā)展的各種工程及其服務(wù)的總稱 城市基礎(chǔ)設(shè)施與市政設(shè)施 城市公用事業(yè)城市公用事業(yè)城市基礎(chǔ)設(shè)施城市公共設(shè)施市政工程設(shè)施城市事業(yè)設(shè)施 城市基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)涵能源設(shè)施供排水設(shè)施交通設(shè)施郵電通訊設(shè)施環(huán)保設(shè)施防災(zāi)設(shè)施 城市基礎(chǔ)設(shè)施特性分類 通 供 保 防 用 1 服務(wù)的公共性與社會性基礎(chǔ)設(shè)施與其他主體設(shè)施的顯著區(qū)別在于 后者可能只為某些企業(yè)或人提供服務(wù) 而基礎(chǔ)設(shè)施必須為全社會 全體市民提供服務(wù)公共的開放系統(tǒng) 不能拒絕任何使用者的需求所提供的產(chǎn)品和服務(wù) 福利品 道路 公廁 下水道 橋梁 綠地商品 電話 自來水 電力 煤氣 電信 郵政即使作為商品也是公共商品 publicgoods 而非私有品 一個人的使用不能以排斥其他人的使用為前提出于社會公平 社會穩(wěn)定及社會倫理的原因 對于一些收費(fèi) 實(shí)行商品化管理的服務(wù)和供應(yīng) 也必須無償供應(yīng)或低價供應(yīng)1 城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性 2 運(yùn)轉(zhuǎn)的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性 城市道路網(wǎng) 電網(wǎng) 自來水管網(wǎng) 煤氣輸配管網(wǎng)等各類設(shè)施自成體系 城市基礎(chǔ)設(shè)施的各個分類設(shè)施系統(tǒng)之間的密切聯(lián)系 城市基礎(chǔ)設(shè)施形成城市內(nèi)部一個相對獨(dú)立的系統(tǒng) 3 建設(shè)的超前性和形成的同步性 時間上的超前 容量上的超前 同步性是指城市基礎(chǔ)設(shè)施與相關(guān)的其它設(shè)施工程同時形成能力 4 效益的間接性和長期性 二 我國城市基礎(chǔ)設(shè)施投資政策的演進(jìn) 1949 1979財(cái)政投資為主 1980 1989設(shè)立城市維護(hù)專項(xiàng)資金開始多渠道籌集建設(shè)資金和設(shè)施使用收費(fèi)84年國務(wù)院發(fā)文 城市公用事業(yè)實(shí)行企業(yè)化管理 市政設(shè)施逐步實(shí)行有償使用 各地開始征收排水費(fèi) 占道費(fèi) 過橋費(fèi)等 85年利改稅 國務(wù)院決定設(shè)立城市建設(shè)維護(hù)稅 86年北京開始征收城市建設(shè)配套費(fèi) 各地仿效 1989 1999多渠道籌集建設(shè)資金實(shí)物地租行政事業(yè)性收費(fèi)集資攤派 1999 市場化融資階段2001年12月國家計(jì)委 關(guān)于印發(fā)促進(jìn)引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知 2002年3月公布 外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄 2002年12月建設(shè)部 關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場化進(jìn)程的意見 2003年10月十六屆三中全會決定2004年5月建設(shè)部 市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 三 我國采用的公用事業(yè)民營化的形式 1 BOT模式 Build Operate Transfer的縮寫 即建造 運(yùn)營 移交 由投資方建設(shè)并專營一定期限最后移交政府的方式 如 目前國內(nèi)規(guī)模最大的上海竹園第一污水處理廠項(xiàng)目 即由以民間資本為主的投資聯(lián)合體以BOT形式投資建設(shè)并專營20年 北京肖家河污水處理廠 BOT方式融資建設(shè)的以焚燒垃圾發(fā)電的南海環(huán)保發(fā)電廠 2 合資模式如 2001年法圖昭和水務(wù)公司與奉賢自來水公司第三水廠合作成立了上海首家中外合作的昭和自來水公司 合資的新奧燃?xì)夤?2003年首創(chuàng)威水投資有限公司與深圳市投資管理公司合作 法國通用水務(wù)公司依據(jù)簽訂的 深圳市水務(wù) 集團(tuán) 有限公司合資合同 投資29 4億元于深圳市水務(wù) 集團(tuán) 有限公司 并擁有其40 的股權(quán) 合資模式具有以下優(yōu)點(diǎn) 一是政府可以融通社會資金 減輕政府財(cái)政壓力 二是打破了原來的壟斷體制 三是民營企業(yè)的介入 可以提高效率 降低成本 3 直接購并直接購并非典型的民營化方式 如 1997年威望迪和天津市合作興建的天津凌莊水廠 2002年5月 上海浦東自來水公司50 國有股股權(quán)溢價轉(zhuǎn)讓于威望迪 威望迪以20億元現(xiàn)金 超過資產(chǎn)評估價近三倍的價格 承諾對合資公司1582名員工不進(jìn)行裁員 保證提供優(yōu)于現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)質(zhì)自來水并將保持政府統(tǒng)一定價的條件 4 純民營模式即由民營資本獨(dú)家投資建 2002年9月 由香港亞太環(huán)保有限公司獨(dú)家投資的廣州亞太生活垃圾有限公司 與廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生局簽署了合作協(xié)議 根據(jù)該協(xié)議 香港亞太環(huán)保有限公司到2004年將投資約2 8億元 在廣州建立起一座日綜合處理生活垃圾1000噸的垃圾處理廠 從而正式拉開了外資進(jìn)軍中國垃圾產(chǎn)業(yè)的序幕 5 TOT Transfer Operator Transfer的縮寫 即轉(zhuǎn)讓 經(jīng)營 轉(zhuǎn)讓 模式政府投資建設(shè)的項(xiàng)目 在一定時期內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓于非政府投資主體經(jīng)營 政府回收資金可用于新項(xiàng)目建設(shè) 并最終擁有項(xiàng)目所有權(quán) 如2004年安徽國禎環(huán)保節(jié)能股份有限公司斥資1 6億元 以TOT方式購買了淮河流域第一座城市污水處理廠 徐州污水處理廠30年的經(jīng)營權(quán) 6 PPP PublicPrivatePartnership的簡稱 模式為了彌補(bǔ)BOT模式的不足 近年來出現(xiàn)的一種新的融資模式即政府公共部門與民營企業(yè)合作模式 該模式的涵義是 公共民營合作制 1992年英國最早應(yīng)用該模式 主要是為了完成某些公共設(shè)施 公共交通工具及相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè) 公共機(jī)構(gòu)與民營機(jī)構(gòu)簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù) 達(dá)成伙伴關(guān)系 以確保這些項(xiàng)目的順利完成 這是國際上新近興起一種新型的政府與私人合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施的形式 稱為國家私人合管公司 如 2004 12香港地鐵公司 北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司與北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司共同簽署了投資原則性協(xié)議 決定以PPP模式合作投資 建設(shè)及運(yùn)營北京地鐵4號線 四 西方民營化改革 理論 公共選擇理論 委托代理理論 交易成本理論 公共服務(wù)的安排與生產(chǎn)理論 公共產(chǎn)品理論 公私合作理論 項(xiàng)目區(qū)分理論 可銷售性評估理論 五 公用事業(yè)民營化改革的制度構(gòu)想 1 公平而嚴(yán)格的市場準(zhǔn)入制度放寬市場準(zhǔn)入 放寬民營企業(yè)和外資企業(yè)的市場準(zhǔn)入 實(shí)現(xiàn)投資主體多元化 讓各種競爭主體在一個公平的舞臺上進(jìn)行競爭 休謨 DavidHume 的 無賴原則 民營和外資企業(yè)也可以視為同樣的主體 有效的制度設(shè)計(jì)目的是能防止和遏制損公利及的 無賴 沖動 對進(jìn)入的競爭主體要進(jìn)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入審查 制定科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入制度和公開招標(biāo)制度 而不是簡單用行政命令和安排 使得公用事業(yè)民營化的合法性受到質(zhì)疑 現(xiàn)在對于民間資本和外資進(jìn)入公用事業(yè) 多是由國家部委的各種 意見 通知 暫行規(guī)定 和地方性法規(guī) 規(guī)章予以規(guī)定 其權(quán)威性 穩(wěn)定性 規(guī)范性不足 2 建立完備的信息公開制和公開招標(biāo)制度公用事業(yè)的管理運(yùn)作過程中 信息的封閉是一種普遍的現(xiàn)象 而公用事業(yè)民營化中則要求及時披露 公開相關(guān)的信息 否則 不同的競爭主體在競逐過程中將會處于信息不對稱的狀態(tài)之中 信息獲取不完全的企業(yè)在競爭中也將處于劣勢 結(jié)果將不利于企業(yè)參與公用事業(yè)的積極性 并最終影響到公用事業(yè)民營化的效果 公平競爭是民營化的核心 因此應(yīng)該建立信息的公開披露制度 使得信息的公開制度化 經(jīng)常化 為公用事業(yè)民營化營造一個公平的信息環(huán)境 公用事業(yè)民營化中要保證公平 合理的競爭 還需要建立公開的招標(biāo)制度 使得符合條件的企業(yè)都有機(jī)會參與競標(biāo) 并保證整個招標(biāo)過程的公開與透明 用制度的力量把各種不正當(dāng)?shù)慕灰?尋租和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生降低到最低程度 為此 政府應(yīng)該根據(jù) 中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法 制定詳細(xì) 具體的公用事業(yè)民營化公開招標(biāo)投標(biāo)制度 從而保證公用事業(yè)民營化過程中的招標(biāo)與投標(biāo)活動有法可依 有章可循 3 強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能 完善監(jiān)管機(jī)制第一 政府應(yīng)明確政府的監(jiān)管職能 第二 加強(qiáng)合同監(jiān)管 對承包商提供服務(wù)的質(zhì)量 數(shù)量 價格水平進(jìn)行監(jiān)督 制止暴利 第三 要建立責(zé)任追究制度 第四 提高監(jiān)管人員素質(zhì) 第五 構(gòu)建一個由決策者 提供者和公共服務(wù)消費(fèi)者組成的互動機(jī)制 4 不斷完善現(xiàn)行的價格機(jī)制第一 確立保本微利的收費(fèi)原則 第二 制定科學(xué)合理的價格標(biāo)準(zhǔn) 第三 積極引入價格聽證制度 第四 在發(fā)生爭議的情況下 可以通過專門的仲裁機(jī)制來解決 5 注重培育和發(fā)展第三部門要培育和發(fā)展相關(guān)的社會中介組織 公用事業(yè)產(chǎn)品價格的形成和調(diào)整必須以其運(yùn)營的成本為依據(jù) 因而要求有關(guān)企業(yè)的成本資料具有準(zhǔn)確性 受部門利益的影響 由生產(chǎn)部門提供有關(guān)資料難以完全準(zhǔn)確 因而為了保證成本資料的準(zhǔn)確性 應(yīng)由資信良好的會計(jì)事務(wù)所或?qū)徲?jì)所等社會中介組織對公用事業(yè)項(xiàng)目的成本進(jìn)行審計(jì)與核算 以保證其評估結(jié)果的準(zhǔn)確性與客觀性 為合理的定價提供科學(xué)的依據(jù) 培育相關(guān)行業(yè)的社團(tuán)組織 這類組織的作用就在于加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部的自律 下放政府以前無法下放的職能 減輕政府監(jiān)管的難度 國外之所以民營化能夠非常成功 得到民眾的擁護(hù) 政府對企業(yè)的產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管是一方面原因 還有一個重要原因是行業(yè)協(xié)會的監(jiān)督管理 例如 英國政府對的民營化后的水務(wù)企業(yè)每年只進(jìn)行幾次抽樣的檢查 卻能保證廣大民眾用水的質(zhì)量和安全 這其中的原因就是廣大的行業(yè)協(xié)會和社會團(tuán)體對這些企業(yè)的日常監(jiān)管 6 需要建立全面的民營化評估機(jī)制第一 這就需要政府對民營化的對象進(jìn)行深人分析 明確公共服務(wù)的性質(zhì) 辨明在哪些領(lǐng)域使公共部門和私營部門進(jìn)行競爭是合適的 選定適當(dāng)?shù)膶ο?明確民營化所要實(shí)現(xiàn)的具體績效目標(biāo) 可供選擇的服務(wù)提供者以及由此產(chǎn)生的諸如談判 監(jiān)督等方面的交易費(fèi)用 將那些憲法和法律允許的 公共部門承擔(dān)不了或完成效果不好的公共服務(wù)交給私營部門提供 第二 政府還要進(jìn)行成本效益分析 比較可供選擇的民營化形式的優(yōu)缺點(diǎn) 如具體的實(shí)施條件要求 有能力提供服務(wù)的私營部門的數(shù)量和能力等因素 選擇合適的民營化方式 此外 政府還要為民營化設(shè)定清晰透明的程序 明確民營化過程中的招標(biāo) 通告 竟標(biāo) 監(jiān)督和評價等方面的環(huán)節(jié)和標(biāo)準(zhǔn) 第三 還應(yīng)培育社會信用中介機(jī)構(gòu) 倡導(dǎo) 第三方評估 借鑒西方誠信國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn) 為完善信用體系 該依據(jù)超公正 獨(dú)立的原則 大力扶持專業(yè)性的社會信用評級機(jī)構(gòu)