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立法實踐與創(chuàng)新的光輝歷程 ——就新中國土地法制建設(shè)訪國土資源部政策法規(guī)司副司長魏莉華 新中國成立60年來，黨和國家高度重視用法律手段規(guī)范土地管理和保護，形成了一整套比較完備的土地管理法律制度。我們能以不到世界10%的耕地，養(yǎng)活了占世界22%的人口，基本解決了我國人口的溫飽問題，這不能不說是一個世界奇跡。 新中國成立60年來的土地法治建設(shè)，凝集著新中國幾代領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧，凝集著土地管理工作者不斷探索實踐的心血，更體現(xiàn)了人民群眾的首創(chuàng)精神。以《憲法》為核心，以《物權(quán)法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》和《農(nóng)村土地承包法》為重要組成部分的土地管理法律體系基本形成，成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，并按照構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展新機制的新要求，不斷改革創(chuàng)新，與時俱進。在新中國成立60周年之際，本報記者采訪了國土資源部政策法規(guī)司副司長魏莉華，回顧新中國成立以來土地法治建設(shè)走過的光輝歷程。 我國是一個人多地少的大國，土地法治建設(shè)在我國具有特殊重要的意義：土地不僅關(guān)系國家糧食安全，更關(guān)系社會穩(wěn)定，關(guān)系國家經(jīng)濟的平穩(wěn)運行?；仡櫺轮袊?0年的土地法治歷程，大體可以分為五個階段，除“文革”十年外，大都與新中國的各個歷史時期同步推進，具有鮮明的改革創(chuàng)新特征。如何認識這一法治歷程，以及各個階段在我國社會主義發(fā)展進程中發(fā)揮的重要作用？日前記者采訪了國土資源部政策法規(guī)司副司長魏莉華。 第一階段（1949年～1956年）： 這一時期土地立法的主要任務(wù)是確認和鞏固土地改革成果，使廣大農(nóng)民成為土地的主人，并逐步確立農(nóng)村集體土地所有制 記者：據(jù)我所知，新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國民主革命的基本問題是土地革命，曾制定過多部土地法，如1928年的《井岡山土地法》，1931年的《中華蘇維埃共和國土地法》等，尤其是1947年制定的《中國土地法大綱》，讓億萬貧苦農(nóng)民在轟轟烈烈的土地改革中終于有了屬于自己的土地，為新中國的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。1949年新中國成立后，黨和政府的土地立法的主要任務(wù)是什么？制定了哪些重要法律制度？ 魏莉華：1949年新中國成立后到1956年，土地立法的主要任務(wù)是確認和鞏固土地改革成果，使廣大農(nóng)民成為土地的主人，并逐步確立農(nóng)村集體土地所有制，這期間頒布了以下幾部重要法律。 一是1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》?！豆餐V領(lǐng)》在當時具有臨時憲法的作用。在土地改革方面，《共同綱領(lǐng)》明確了土地改革的目標，就是要有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制?！豆餐V領(lǐng)》關(guān)于土地改革的規(guī)定，為新中國成立初期的土地立法奠定了憲政基礎(chǔ)。 二是1950年6月28日中央人民政府第八次會議通過的《中華人民共和國土地改革法》?！锻恋馗母锓ā肥切轮袊谝徊筷P(guān)于土地問題的專門法律。這部法律在總則中明確：要廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。《土地改革法》還對土地的沒收和征收、土地的分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行方法等，都作了明確而具體的規(guī)定。由于《土地改革法》不適用于大城市郊區(qū)，政務(wù)院于1950年11月還公布了《城市郊區(qū)土地改革條例》，對大城市郊區(qū)的土地改革問題作了具體規(guī)定。到1952年底，土改工作基本完成，3億無地或少地的農(nóng)民分得了約7億畝土地和其他生產(chǎn)資料。 三是1954年《憲法》的頒布。1954年《憲法》作為新中國成立后的第一部《憲法》，對土地問題作出了專門規(guī)定。如第八條規(guī)定，“國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”，第十三條規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有”。這些規(guī)定體現(xiàn)了保護公民土地財產(chǎn)權(quán)的憲法精神，意義重大而深遠。 四是1956年《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的頒布。雖然名稱叫“章程”，但均是由全國人大常委會通過的，因此是兩部重要的法律?！掇r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》主要是推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的初級化，對于社員入社的土地，保留社員的所有權(quán)，并按照其入社土地的數(shù)量和質(zhì)量，每年從收入中給付一定的報酬，其性質(zhì)屬于半社會主義性質(zhì)。《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》則主要是把社員入社的私有土地轉(zhuǎn)為合作社集體所有，確認集體土地所有制，其性質(zhì)屬于完全的社會主義性質(zhì)。兩個《示范章程》的頒布實施，完成并實現(xiàn)了土地的社會主義改造，標志著集體土地所有制的正式確立。 第二階段（1957年～1977年）： 前十年土地立法的主要任務(wù)是完善農(nóng)村集體土地所有制，逐步建立土地征用制度。后十年是文革時期，土地法治建設(shè)遭到嚴重破壞 記者：1957年～1977年的20年間，國家出臺的關(guān)于土地的法律制度很少，這期間我國土地法治建設(shè)是什么樣的情況？ 魏莉華：可以這樣說。這個階段的前十年，土地立法的主要任務(wù)是完善農(nóng)村集體土地所有制，逐步建立土地征用制度，后十年“文革”使土地法治建設(shè)遭到嚴重破壞。這期間國家頒布了兩個重要法律文件。 一個是1958年1月經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院公布施行的《國家建設(shè)征用土地辦法》。這是在1953年政務(wù)院頒布的《國家建設(shè)征用土地辦法》的基礎(chǔ)上修訂而成的，是較早專門規(guī)范土地征用的行政法規(guī)，在許多方面具有積極意義。例如，它明確了土地征用的范圍，規(guī)定：國家興建廠礦、鐵路、交通、水利、國防等工程，進行文化教育衛(wèi)生建設(shè)、市政建設(shè)和其他建設(shè)等需要，可以征用土地；它還特別注重對被征用土地者的安置，規(guī)定如果對被征用土地者一時無法安置, 應(yīng)該等待安置妥善后再行征用，或者另行擇地征用；它還強調(diào)了土地征用的原則，規(guī)定盡可能不征用或者少征用耕地良田，不拆或者少拆房屋。該《辦法》為土地征用法律制度的建立奠定了基礎(chǔ)。 另一個是1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》，又稱“六十條”?！傲畻l”明確規(guī)定，生產(chǎn)隊是人民公社中的基本核算單位。生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣。從嚴格意義上說，“六十條”不是法律，是黨的文件，但“六十條”確立的農(nóng)村集體土地所有權(quán)“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的規(guī)定，寫入了后來的《土地管理法》和《物權(quán)法》，一直沿用至今。目前，“六十條”在確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)方面仍然發(fā)揮著重要作用。 第三階段（1978年～1985年）： 這一階段土地立法的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，逐步建立和完善城鎮(zhèn)國有土地使用制度成為土地立法的核心 記者：1978年黨的十一屆三中全會后，黨和國家的工作重點從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟建設(shè)為中心、實行改革開放的戰(zhàn)略決策上來，在依法治國的基本方略下，社會主義法制建設(shè)不斷完善和加強。這一階段我國土地立法工作是如何開展的？ 魏莉華：1978年以后，我國進入了土地法治的恢復(fù)、重建和發(fā)展的新時期，土地立法重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，逐步建立和完善城鎮(zhèn)國有土地使用制度成為土地立法的核心。 1980年國務(wù)院頒布的《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》。隨著改革開放政策的實施，中外合資企業(yè)大量涌現(xiàn)。1980年，國務(wù)院公布了《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》，明確：中外合營企業(yè)用地，不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)的場地，都應(yīng)計收場地使用費。中外合營企業(yè)對批準核撥的建設(shè)用地，只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。嚴禁買賣或變相買賣土地?！兑?guī)定》還明確了場地使用費的具體標準，成為改革開放初期國家制定并頒布的第一部專門規(guī)范城市國有土地取得和使用的行政法規(guī)。 1982年國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和《國家建設(shè)征用土地條例》?！洞彐?zhèn)建房用地管理條例》是新中國第一部專門規(guī)范農(nóng)村村鎮(zhèn)建設(shè)的法規(guī)，它首次提出珍惜和合理利用每一寸土地是我國的國策；確立了村鎮(zhèn)建房的統(tǒng)一規(guī)劃制度，還授權(quán)省級人民政府根據(jù)不同地區(qū)的不同情況規(guī)定社員建房的用地標準，建立了村鎮(zhèn)用房的審批制度。該《條例》的許多規(guī)定都被寫進了1986年的《土地管理法》，成為沿用至今的重要法律制度。 《國家建設(shè)征用土地條例》是在1953年的《國家建設(shè)征用土地辦法》的基礎(chǔ)上制定的。該《條例》第一次明確規(guī)定，征用土地的補償費包括土地補償費、青苗補償費、土地附著物補償費以及農(nóng)業(yè)人口安置補償費，并在此基礎(chǔ)上適當?shù)靥岣吡搜a償標準，對農(nóng)村剩余勞動力的安置途徑也作出了相應(yīng)調(diào)整，主要有：就地農(nóng)業(yè)安置，鄉(xiāng)村企業(yè)安置，遷隊或并隊安置以及農(nóng)轉(zhuǎn)非、集體或國有企業(yè)安置等。該《條例》的頒布實施解決了國家建設(shè)的土地需求。 1982年現(xiàn)行《憲法》頒布實施。1982年12月４日，第四部《憲法》即現(xiàn)行《憲法》經(jīng)五屆全國人大第五次會議通過并頒布。在此之前，我國曾先后制定過三部《憲法》，即1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》。1982年現(xiàn)行《憲法》也對土地問題作出了專門規(guī)定。首先，它明確了國有和農(nóng)民集體所有土地的范圍，規(guī)定城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。其次，它確立了土地征用制度，規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。 第四階段（1986年～1996年）： 這是土地法治的全面建設(shè)期，以《土地管理法》為核心的土地管理法律體系初步建立 記者：在我國土地法治建設(shè)進程中， 1986年頒布實施的《土地管理法》，標志著新中國成立以來第一部全面規(guī)范土地管理和土地利用的專門法律的誕生。這10年間發(fā)生的一系列重要的法治事件，對我國土地法治建設(shè)都具有重要的里程碑意義。 魏莉華：是這樣的，這10年是我國土地法治全面建設(shè)期，初步建立了以土地管理法為核心的土地管理法律體系。 1986年4月12日，《民法通則》頒布?！睹穹ㄍ▌t》從保護和規(guī)范財產(chǎn)所有權(quán)的角度，對土地問題作出了明確規(guī)定。該法第七十四條明確了集體土地的經(jīng)營管理者，規(guī)定：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。第八十條明確了國家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國家保護它的使用、收益的權(quán)利；使用單位有管理、保護、合理利用的義務(wù)。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。 1986年6月25日，《土地管理法》頒布。上世紀80年代初期，隨著國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，亂占濫用耕地現(xiàn)象日趨嚴重。為切實加強土地管理，遏制亂占濫用耕地的高潮，1986年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國土地管理法》?！锻恋毓芾矸ā肥切轮袊闪⒁詠淼谝徊咳嬉?guī)范土地管理和土地利用的專門法律?！锻恋毓芾矸ā返念C布，結(jié)束了長期以來土地管理無法可依的局面，使我國的土地管理實現(xiàn)了由過去建設(shè)部門管理城市土地、農(nóng)業(yè)部門管理農(nóng)村土地的多頭分散管理，向成立國家土地管理機構(gòu)，以法律、行政、經(jīng)濟、科技手段對城鄉(xiāng)土地實行集中統(tǒng)一管理的轉(zhuǎn)變。 1987年1月，國務(wù)院頒布《耕地占用稅暫行條例》，決定在全國范圍內(nèi)開征耕地占用稅。這是保護耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，開發(fā)建設(shè)農(nóng)用土地資源的一項重大決策。1988年國務(wù)院頒布《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開征城鎮(zhèn)土地使用稅。對于促進土地的節(jié)約集約利用發(fā)揮了重要作用。1993年12月，為規(guī)范房地產(chǎn)市場、抑制房地產(chǎn)投機、促進房地產(chǎn)業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，國務(wù)院公布《土地增值稅暫行條例》，開征土地增值稅。這三個與土地相關(guān)的稅收法規(guī)的頒布實施，體現(xiàn)了國家開始注重運用經(jīng)濟手段加強土地管理和保護的立法理念。 1988年《憲法修正案》的頒布和《土地管理法》的修改，確立了國有土地有償使用制度。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，《土地管理法》確立的無償無期限的劃撥用地制度，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，越來越難以適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下土地作為生產(chǎn)要素進入市場的要求。在總結(jié)地方試點成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1988年七屆全國人大一次會議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十四條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，修改為“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！薄稇椃ㄐ拚浮返念C布在當時具有劃時代的重要意義，它不僅為國有土地有償使用制度的建立掃清了法律障礙，更為自然資源有償使用制度的改革拉開了序幕。 1988年12月，七屆全國人大常委會第五次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》。這次修改主要解決土地作為生產(chǎn)要素進入市場的問題，修改的主要內(nèi)容是將原來“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”的規(guī)定，修改為“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，同時增加兩款，規(guī)定“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”?！皣乙婪▽嵭袊型恋赜袃斒褂弥贫?，國有土地有償使用的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。同時，為了進一步加大對土地違法行為的制止力度，在第五十二條增加一款，規(guī)定“受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個人，必須立即停止施工。對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關(guān)有權(quán)制止。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰”。此外，修改后的《土地管理法》還明確了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，由縣級以上地方人民政府批準。 1990年國務(wù)院先后公布了55號令《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行辦法》和56號令《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》。這兩部行政法規(guī)的頒布實施，具有改革和探索的積極意義，為國有土地有償使用制度的建立奠定了堅實的基礎(chǔ)。1994年，在總結(jié)國務(wù)院55號令實施經(jīng)驗和成效的基礎(chǔ)上，國家頒布了《城市房地產(chǎn)管理法》，將國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度上升為法律制度。以此為標志，我國的土地立法工作進入了土地資源與資產(chǎn)并重管理的新階段。 為切實解決生產(chǎn)建設(shè)過程中被破壞土地的復(fù)墾問題，保護生態(tài)環(huán)境，1988年國務(wù)院頒布了《土地復(fù)墾規(guī)定》，明確土地復(fù)墾實行“誰破壞，誰復(fù)墾”的原則。同時，為了保證《土地管理法》的順利實施，加大耕地保護力度，國務(wù)院于1991年頒布了《土地管理法實施條例》，1994年頒布了《基本農(nóng)田保護條例》。 第五階段（1997年以后）： 這是土地法治建設(shè)的深化改革期，實行世界上最嚴格的土地管理制度成為土地立法的核心 記者：1997年以后，實行世界上最嚴格的土地管理制度成為我國土地立法的核心。這期間我國土地立法有哪些重要的法治事件？土地管理制度有哪些重大變革？ 魏莉華：這一時期重要的法治事件有： 一是對1988年《土地管理法》進行全面修訂。上世紀90年代后期，我國耕地保護再次面臨十分嚴峻的形勢，耕地面積銳減，加之耕地質(zhì)量差且后備資源不足，人地矛盾日趨尖銳。1988年修改的《土地管理法》已經(jīng)明顯不能適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下加強土地管理、切實保護耕地的需要。1998年8月26日，九屆全國人大常委會第四次會議通過了《土地管理法（修訂草案）》，并于1999年1月1日起開始實施。1999年，國務(wù)院還頒布了重新修訂的《土地管理法實施條例》和《基本農(nóng)田保護條例》，并與修訂后的《土地管理法》同步實施。 1998年的《土地管理法》在總結(jié)過去土地管理改革經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，以建立世界上最嚴格的土地管理法律制度為目標，對以分級限額審批為主要內(nèi)容的土地管理制度進行了根本性的變革，確立了新型的土地用途管制的法律制度，規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護”。同時，對進一步推進土地管理改革作了方向性規(guī)定：對過去已證明成功的經(jīng)驗，及時上升為法律；對過去法律中阻礙改革的條款，進行了修正；對已在實踐中初顯生機、有待發(fā)展完善的做法作了原則性規(guī)定，為下一步深化改革留下了廣闊的法律空間；對世界上通行的成功做法，予以大膽地吸收借鑒。 二是1997年新《刑法》增設(shè)土地犯罪條款。在新《刑法》出臺以前，原《刑法》中對土地制度的保護沒有單獨設(shè)立罪名，土地違法與治罪無關(guān)，致使一些違法者有恃無恐，土地違法案件大量發(fā)生，屢禁不止。1997年新修訂的《刑法》專門增加了土地犯罪條款，即《刑法》第二百二十八條規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓倒賣土地使用權(quán)罪、第三百四十二條規(guī)定的非法占用耕地罪以及第四百一十條規(guī)定的非法批準征用占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。這四個罪名涵蓋了管地、用地、轉(zhuǎn)讓三大領(lǐng)域，使土地管理受到了《刑法》的保護，為嚴格管理土地，依法落實保護耕地的基本國策提供了重要的法律武器。 三是2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒布。1978年安徽省鳳陽縣小崗村的農(nóng)民率先開始了土地家庭承包的探索。1982年中央1號文件明確肯定了家庭承包的社會主義性質(zhì)。1993年國家將“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”寫進《憲法》，將其作為我國農(nóng)村的一項基本經(jīng)濟制度固定下來。1998年修訂的《土地管理法》第一次從法律上明確了土地承包期30年不變，將黨的政策上升為法律。而《農(nóng)村土地承包法》則是我國第一部以法律形式對土地承包中涉及的重要問題作出規(guī)定的專門法律，它進一步穩(wěn)定了黨在農(nóng)村的土地承包政策，對于保障億萬農(nóng)民的根本權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，保持農(nóng)村穩(wěn)定，具有深遠意義。 四是2004年《憲法修正案》的頒布和《土地管理法》的再次修訂。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了《憲法修正案》，決定將《憲法》第十條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”?！稇椃ā愤@一條款的修正，不僅將原來的土地征用區(qū)分為土地征收或者征用，而且從《憲法》層面上強調(diào)無論征收或者征用都要給予補償，體現(xiàn)國家對公民合法權(quán)益的保障。 為適應(yīng)《憲法修正案》，2004年8月28日，十屆全國人大常委會第十一次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》，對《土地管理法》的部分條款進行了第三次修正，主要是將總則第二條第四款的“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”修改為“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償”。同時，將《土地管理法》中的“土地征用” 全部修改為“土地征收”。 五是2007年《物權(quán)法》的頒布?！段餀?quán)法》是在中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，是民法的重要組成部分。它的頒布實施，對國土資源管理影響重大。國土資源是最重要和最有價值的“物”，規(guī)定土地權(quán)利和礦權(quán)保護和管理的基本原則，是《物權(quán)法》最重要的內(nèi)容?！段餀?quán)法》全面肯定了《土地管理法》確立的以耕地保護為核心的土地用途管制制度，并將黨中央、國務(wù)院關(guān)于完善征地制度的一系列政策措施上升為法律規(guī)定?！段餀?quán)法》還對國土資源法律制度進行了改革創(chuàng)新，首次從國家民事基本法的角度明確國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，并從諸多方面完善了國有建設(shè)用地使用權(quán)制度。同時，《物權(quán)法》還對農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)和宅基地管理改革留下了足夠的法律空間，成為國土資源管理部門保護資源資源、保障發(fā)展、維護權(quán)益的重要法律武器。 此外，為適應(yīng)土地參與宏觀調(diào)控，進一步提高新增建設(shè)用地成本的需要，國務(wù)院于2006年修訂了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，決定自2007年1月1日起，將城鎮(zhèn)土地使用稅的稅額在原來的基礎(chǔ)上提高兩倍，并將外商投資企業(yè)納入征稅范圍。2007年12月，國務(wù)院公布新修訂的《耕地占用稅暫行條例》，決定自2008年1月1日起，將耕地占用稅的稅額標準提高４倍，占用基本農(nóng)田的，適用稅額還要再提高50％。同時統(tǒng)一了內(nèi)、外資企業(yè)耕地占用稅稅收負擔，從嚴規(guī)定了減免稅項目，取消了對鐵路線路、飛機場跑道、停機坪、炸藥庫占地免稅的規(guī)定。這對于貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，減少占用耕地，充分利用城市現(xiàn)有土地，更多地籌集用于“三農(nóng)”的資金都具有十分重要的意義。這是運用經(jīng)濟手段，調(diào)整利益機制的重大決策，可以加大用地者的土地保有成本，促進集約節(jié)約用地。 新中國成立60年來的土地法治建設(shè)，是一個不斷探索實踐和改革創(chuàng)新的過程。實踐永無止境，改革創(chuàng)新永無止境。站在新的歷史起點上，按照構(gòu)建保障和促進科學(xué)發(fā)展新機制的新要求，土地法治建設(shè)必將創(chuàng)造新的輝煌。（陳相花） 省部級學(xué)員班專題研討中國土地管理法制建設(shè) 9月7日上午，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春，在中央黨校“推進土地管理制度改革”省部級干部專題研討班上主講《中國土地管理法制建設(shè)若干問題》。 在回顧并梳理了中國土地立法的歷史概況和脈絡(luò)后，甘藏春重點圍繞土地管理法的性質(zhì)、土地權(quán)利體系、農(nóng)地發(fā)展權(quán)、土地征收權(quán)、中央和地方土地管理權(quán)劃分及土地司法等問題展開論述。 “當今中國的土地管理法是一部具有公法和私法結(jié)合性質(zhì)的法律”，甘藏春認為，用單純的私法觀點或民法觀點來看待土地權(quán)利和土地法制都有失偏頗。他指出，總的來看，中國目前的土地權(quán)利束有“主干”但還沒有“枝繁葉茂”，其權(quán)利體系建設(shè)水平和發(fā)達國家相比，與我國改革開放的發(fā)展形勢相比，都還差距很大，需要在實踐中不斷總結(jié)、完善。他認為，中國目前土地權(quán)利制度建設(shè)的最大問題，不是改變農(nóng)村土地所有制的問題，而是完善在集體土地所有制前提下構(gòu)成物權(quán)的配置?！段餀?quán)法》在土地權(quán)利建設(shè)方面邁出了巨大步伐，但物權(quán)化進程仍面臨著諸多難題。研究這類問題既要堅持改革方向，又要注意把改革控制在可控范圍內(nèi)逐步推進。與土地權(quán)利體系相關(guān)的還有土地登記問題。從世界各國的經(jīng)驗看，最核心的一點就是一個國家只能有一個統(tǒng)一的登記機構(gòu)。當前，建立統(tǒng)一的登記制度，是中國實施《物權(quán)法》中亟待解決的問題。 甘藏春說，用地計劃管理上升到法的理論高度，實際上是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的問題。農(nóng)地發(fā)展權(quán)要解決的核心問題，就是農(nóng)業(yè)用地改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地形成的收益增值權(quán)利歸屬。世界各國解決農(nóng)地發(fā)展權(quán)的模式主要有兩種：一種是農(nóng)地發(fā)展權(quán)屬于國家所有，一種是歸土地所有者所有。從我國政策取向看，采取的是發(fā)展權(quán)屬于國家但是逐步擴大對所有權(quán)人利益照顧的模式。他提出，研究農(nóng)地發(fā)展權(quán)是理解中國土地法制的一個核心內(nèi)容，但目前對土地增值發(fā)展權(quán)、土地發(fā)展權(quán)交易等問題的研究，無論是理論還是實踐層面都還不夠深入。 甘藏春認為研究征地制度，首先要明了征地權(quán)的概念。征地權(quán)是政府依據(jù)憲法的授權(quán)，對農(nóng)民土地所有權(quán)征為國有的一種特權(quán)。從未來中國發(fā)展總的方向看，區(qū)別公益性、經(jīng)營性采取不同的方式是一個方向，從中國實際看，中國要改革和完善征地制度，現(xiàn)階段最核心的問題是要解決對被征地農(nóng)民的補償問題，這是中國征地制度改革的一個關(guān)鍵。他認為，第一，要逐步提高征地補償安置標準。第二，補償安置要采取以貨幣補償、社保安置還有實物補償多種渠道的補償安置方式，第三，要規(guī)范征地程序。 甘藏春認為，在中國現(xiàn)行體制背景下，怎樣理順中央政府和地方政府的土地管理的職權(quán)劃分，是需要深入研究的問題。他認為，要按照土地管理職權(quán)的性質(zhì)來劃分，中央和省政府主要管土地政策總量供應(yīng)，市、縣政府主要管操作、實施，國家土地督察機構(gòu)管監(jiān)督?？傊恋毓芾硪{(diào)動中央和地方兩級，特別是發(fā)揮中央政府和省政府的積極性，進一步發(fā)揮省級政府在土地管理中統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。此外，加強中國土地法制建設(shè)，關(guān)鍵還要研究適應(yīng)中國國情的土地司法制。 甘藏春還對國家土地督察制度的法律地位、主要職責(zé)等問題進行了深入講解。