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政策性農業(yè)保險財政補貼問題的思考 摘要：自2007年我國中央財政開展農業(yè)保險保費補貼試點以來，各級財政不斷加大財政補貼力度，大大促進了我國農業(yè)保險業(yè)務發(fā)展，但我國政策性農業(yè)保險財稅政策仍存在諸多問題，應進一步加大財政補貼力度。健全財政補貼體系，完善農業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策。 一、政策性農業(yè)保險財政補貼現狀 2003年10月，黨的十六屆三中全會在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中首次明確提出“探索建立政策性農業(yè)保險制度”之后，2004—2010年，連續(xù)七年的中央1號文件均對政策性農業(yè)保險發(fā)展提出要求。同時，我國各級財政加大對政策性農業(yè)保險的支持力度，大大促進了我國農業(yè)保險事業(yè)的發(fā)展。 所謂的政策性農業(yè)保險是指政府為了實現特定的政策目標，通過參與部分農業(yè)保險產品的運營，或對相關農業(yè)保險業(yè)務參與主體提供一定的扶持、優(yōu)惠或補貼等促進政策的一種制度安排。 據統(tǒng)計，2009年全國農業(yè)保險保費收入達到133.93億元，比2006年增長近15倍，各級財政保費補貼資金達到110億元。 　　（一）、中央財政農業(yè)保險保費補貼情況 　　1、中央財政開展農業(yè)保險保費補貼試點。2007年，中央財政安排10億元在6個省、區(qū)開展農業(yè)保險保費補貼試點，補貼農作物主要包括玉米、水稻、大豆、小麥和棉花五種，中央財政承擔25%的保費補貼。2007年6月，國家推出母豬保險與補貼相結合的制度，中央財政安排11.5億元對中西部地區(qū)提供50%的保費補貼。 　　2、不斷加大保費補貼力度。一是提高中央財政保費補貼比例。2008年，財政部修訂《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》，將中央財政對種植業(yè)保費補貼比例從25%提高到35%，試點區(qū)域將由6省區(qū)擴大到全國各糧食主產區(qū)，對中部地區(qū)10省和西部地區(qū)12省地區(qū)養(yǎng)殖業(yè)險種提供一定比例保費補貼。二是擴大農作物補貼范圍。2008年，中央財政將花生、油菜列入保費補貼范圍，2009年增加了育肥豬和森林保險，中央政策性農業(yè)保險險種擴大到9個。三是增加保費補貼規(guī)模。2008年、2009年中央財政農業(yè)保險保費補貼規(guī)模分別達到60.5億元和79.8億元，分別比上年增長181.4%和31.9%(表一)。 　?。ǘ?、地方政府對政策性農業(yè)保險業(yè)務支持情況 　　按照《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》規(guī)定，各省，區(qū)，直轄市政府要申請中央財政政策性農業(yè)保險保費補貼，省級財政必須提供一定比例的配套補貼，對種植業(yè)保險保費補貼比例不低于25%，中西部地區(qū)對養(yǎng)殖業(yè)保費補貼比例不低于30%。具體來說，各地對農業(yè)保險支持情況根據其對應不同農業(yè)保險經營模式而有所不同，我國各地初步形成的政策性農業(yè)保險支持模式主要有以下四種： 　　1、專業(yè)農業(yè)保險公司經營模式。 2、浙江省農業(yè)保險“共保體”模式?！　? 3、江蘇省政府與保險公司“聯辦共保”模式。 　　4、政府主導、商業(yè)運作四個層次共擔風險的“北京模式”。 （三）、政策性農業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策 根據我國現行稅制規(guī)定，一是對農業(yè)保險中種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)兩業(yè)保費收入免征營業(yè)稅，同時免征對應的城市維護建設稅和教育費附加。二是對保險公司經營中央財政和地方財政保費補貼的種植業(yè)險種業(yè)務提取不超過保費收入25%的比例的巨災風險準備金，準予在企業(yè)所得稅前據實扣除。三是對農業(yè)保險相關合同免征印花稅。 二、政策性農業(yè)保險財政補貼存在的問題 　　從現代農業(yè)面臨日益嚴峻的各種經營風險，尤其是自然災害的頻繁發(fā)生，嚴重威脅農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，農業(yè)保險作為一項重要的經濟補償制度，對穩(wěn)定農業(yè)和增加農民收入具有不容忽視的作用。然而我國的農業(yè)保險目前正處于日益萎縮的趨勢，與中國農業(yè)發(fā)展的地位很不相稱，也與日益激烈的國際農產品市場競爭很不適應。 我國農業(yè)保險一直處于低水平發(fā)展狀態(tài)的一個重要原因就是缺少政府的財政補貼。農業(yè)保險本身的性質決定它必須是一種政策性保險，不可能從保險公司商業(yè)化經營中尋求出路，政府的政策扶持尤其是財政補貼是其順利發(fā)展的必要條件，而我國的農業(yè)保險一直由商業(yè)性公司兼營，除了免征營業(yè)稅，并沒有任何政府支持措施。年開始政策性農業(yè)保險試點。從全 　?。ㄒ唬?、農業(yè)保險財政補貼力度有待加強 　　1、保費補貼比例仍待提高。目前中央財政和省級財政保費補貼比例分別是35%和25%，大部分省要求地市財政也給予一定比例的配套補貼，剩余保費由農戶承擔。從中國實際情況看，很多產糧大省和中西部地區(qū)財政承擔能力有限，很多地區(qū)存在基層財政補貼不能到位的情況。因此中央財政對農業(yè)保險保費補貼比例仍待提高，尤其是亟需提高對產糧大省和經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)農業(yè)保險保費補貼比例。 　　2、農作物補貼范圍較窄。目前，我國享受保費補貼的農作物主要是有9類，覆蓋面較小，不能滿足廣大農民群眾的保險需求，尤其是對大部分經濟作物尤其是特色農業(yè)經濟作物沒有提供補貼。2010年中央一號文件指出，特色農業(yè)代表了現代農業(yè)的發(fā)展方向，具有科技含量高、附加值高、效益高等特點，對于促進農業(yè)產業(yè)結構升級，加快增加農民收入具有重要意義，下一步應考慮將特色農業(yè)經濟作物納入政策性農業(yè)保險保費補貼范圍。 　　3、補貼形式單一。由于農業(yè)保險的高風險性、農業(yè)經營的分散性和風險勘查的復雜性，使得農業(yè)保險經營成本較高，因此仍需財政對經營政策性農業(yè)保險的保險公司提供管理費用補貼。國外發(fā)達國家對農業(yè)保險的補貼不僅提供保費補貼，也提供經營管理費用補貼等其他形式的財政補貼，如美國政府對保險公司的管理費用補貼額度不斷增加，從1993年的2.42億美元增長到2003年的7.34億美元。目前我國除北京市財政在提供保費補貼同時還提供經營管理費用補貼外，其他地區(qū)僅提供保費補貼 　?。ǘ?、政府支持的農業(yè)巨災保險體系尚未建立 　　農業(yè)風險具有高度關聯性，致使農業(yè)風險在時間和空間上不易分散，很容易形成農業(yè)巨災損失，吞噬農業(yè)保險業(yè)務的所有準備金和資本金，制約其可持續(xù)發(fā)展，因此必須建立包括保險公司、再保險公司、國家財政在內，多方參與、多層次的農業(yè)巨災保險體系。我國理論界早就提出建立農業(yè)風險巨災基金的設想，但由于種種原因尚未形成共識，沒有進入操作層面。目前只有個別地區(qū)(北京)初步構建了政府支持下的農業(yè)再保險機制，依靠市場化機制將一般農業(yè)風險以外的部分巨災風險進行分散，并開始提取農業(yè)巨災風險準備金，中央財政支持、全國統(tǒng)一的農業(yè)再保險體系尚未建立。 　　 （三）、農業(yè)保險稅收優(yōu)惠政策仍需完善 　　目前我國政府對農業(yè)保險稅收政策優(yōu)惠仍需加強，一是對種養(yǎng)兩業(yè)所得稅沒有進行減免，而從國外經驗看，對所有涉及農險方面的收入通常是免除全部稅賦。二是對農業(yè)保險以外的其他農村保險業(yè)務沒有任何稅收優(yōu)惠政策。三是允許在所得稅前扣除巨災風險準備金比例明顯過低，國外發(fā)達國家對稅前扣除巨災風險準備金一般不做比例限制。 　?。ㄋ模?、農業(yè)保險財稅政策不穩(wěn)定 目前我國對政策性農業(yè)保險財政補貼的規(guī)定僅以部門的普通文件進行明確，沒有上升到法律法規(guī)層面，部分地區(qū)尤其中西部地區(qū)由于財力緊張導致省以下財政的補貼難以到位；部分地區(qū)財政補貼資金撥付滯后，造成保險公司大量的應收保費掛賬，影響到保險公司業(yè)務經營的穩(wěn)定性。 三、政策性農業(yè)保險為何需要財政補貼和稅收優(yōu)惠 政策性農業(yè)保險的財政政策主要有四方面，即保險費補貼、管理費補貼和再保險補貼，以及幫助建立巨災風險準備基金。 （一）通過保費補貼，解決農民買不起保險的問題。 農業(yè)的高風險、農業(yè)保險經營的高風險、高費用、高費率，與農民的低風險意識和低收入、低支付能力形成強烈反差。一般財產保險例如家庭財產保險、企業(yè)財產保險的保險費率在1％o～2％o，但一般農作物保險的費率在2％～15％，相差10到75倍。如果沒有政府足夠的財政補貼，農民不會或很少有人愿意購買農業(yè)保險。 （二）通過費用補貼，解決農業(yè)保險經營成本過高的問題。 保險公司，無論是商業(yè)性保險公司還是政策性保險機構，經營農業(yè)保險的成本都很高。原因是農村土地廣袤，農戶分散，公司的展業(yè)成本很高，營銷人員的人均產能極低。據發(fā)達國家(例如加拿大、美國等)的經驗，即使他們農場規(guī)模較大，承保相對集中，單個農戶的保費較多，其農業(yè)保險管理費用也要占到保險費收入的30％一35％，甚至超過50％。這與一般財產保險的費用率20％左右相比相差懸殊。為使經營政策性農業(yè)保險的保險機構不至于虧損，同時減輕農民的保費負擔，政府一般都給經營農業(yè)保險的保險機構財政補貼。 （三）農業(yè)保險的再保險風險很高同樣需要再保險費補貼。 農業(yè)保險經營需要再保險，以便為農業(yè)保險的經營者分散其經營風險，保持其財務穩(wěn)定性。2003年，海南樂東地區(qū)曾舉辦香蕉保險，保險公司收取保險費20萬元，但因為臺風災害嚴重，保險公司賠付200多萬元，賠付率達到2 000％。由于人保公司沒有購買再保險，這些賠款只能全部由其承擔。當然，農業(yè)保險經營的風險較大，分保費負擔一般也比較重，再保險人會不愿意接受或不愿意多接受分保責任。因此，要么給農業(yè)保險的直接保險人一定的再保險費補貼，要么由政府自己出資建立一個農業(yè)再保險公司為農業(yè)保險經營機構提供較充分的價格較低廉的再保險服務。 （四）有必要為農業(yè)保險建立巨災風險準備基金，解決農業(yè)保 險巨災風險難以分散的問題。 農業(yè)保險巨災風險比較多，大面積干旱、洪水、臺風等風險事故往往會給直接保險人帶來超過責任準備金數十倍的損失，從而導致經營機構破產。這就需要建立巨災風險準備基金，以應付不期而至的巨災風險賠付。 除了上述財政政策外，為了減輕保險經營的成本負擔，便于農保公司積累風險準備金，政府往往不對農業(yè)保險業(yè)務課稅，不僅是營業(yè)稅，而且包括所得稅等其他各種稅費負擔。 四、完善我國政策性農業(yè)保險財政補貼的建議 三完完善財政補貼制度 　　（一）、進一步加大財政補貼力度 　　1、提高中央財政對農業(yè)保險尤其是對糧食作物保險的保費補貼比例。2010年中央一號文件將穩(wěn)糧保供給作為2010年農業(yè)農村工作的基本思路，要求努力確保糧食生產不滑坡。為充分發(fā)揮保險機制功能作用，鼓勵和保障農民對農業(yè)生產的投入以穩(wěn)定我國糧食生產和供給，應進一步加大財政補貼力度。從財政補貼在各級財政的分擔來看，農業(yè)保險作為準公共商品，具有外部效應大、受益區(qū)域范圍廣的特點，考慮農業(yè)保險產品的這一特殊性以及當前各級政府財力狀況，中央財政應承擔更多的責任。應進一步提高中央財政保費補貼比例，對于經濟相對發(fā)達地區(qū)，中央財政保費補貼比例應提高至不低于50%，對于中西部經濟欠發(fā)達地區(qū)，中央財政保費補貼比例應提高至不低于70%，逐步降低甚至取消市縣財政保費補貼配套要求。 　　2、擴大農作物保費補貼范圍。為推動和保障各地特色農業(yè)又好又快發(fā)展，促進農業(yè)產業(yè)結構升級，中央財政應考慮對地方特色農業(yè)提供保費補貼支持。首先可選擇一些對當地經濟發(fā)展和農民增收具有支柱作用，且開辦歷史較長，具有一定保費規(guī)模的險種進行試點，如海南的橡膠樹保險、陜西和山東的蘋果保險、云南的烤煙保險、廣西的甘蔗保險等，逐步推廣對特色農作物保險提供保費補貼。 3、拓寬財政補貼形式，探索對保險公司給予管理費用補貼。政府對保險公司的財政補貼對促進農業(yè)保險的發(fā)展起著不可替代的作用。研究表明,在不完全信息條件下,為減少政府與保險公司之間的"道德風險",政府應引入其他易觀測變量,并將其與保險公司經營農業(yè)保險的業(yè)績共同作為財政補貼的依據,從而以更加穩(wěn)定、有效的補貼規(guī)模最大限度地激勵保險公司提供農業(yè)保險.按照其經營業(yè)務量的大小，給予經營政策性農業(yè)保險業(yè)務的保險公司一定比例(國外一般在5%—30%左右)的經營管理費用補貼，提高其經營政策性農業(yè)保險的積極性。 　?。ǘ?、建立中央財政支持下的全國統(tǒng)一的農業(yè)再保險體系 　　為保證農業(yè)保險持續(xù)性，必須建立包括直保公司、再保公司、國家財政在內，多方參與、多層次的農業(yè)巨災保險體系。要設立巨災風險基金，資金來源包括國家財政撥款、保險公司農險業(yè)務經營節(jié)余、農險業(yè)務先征后返的稅收等。此外應考慮將巨災風險產品證券化，借助資本市場進一步分散巨災風險。 　?。ㄈ?、加大對農業(yè)保險稅收優(yōu)惠力度 　　為了更好地提高農業(yè)保險經營主體自我積累的能力，建議應進一步擴大稅收優(yōu)惠政策范圍。一是將目前的免征營業(yè)稅、印花稅的范圍擴大到農村家財險、人身險和健康險等其它涉農保險業(yè)務，或者采取先征后返的方式，用于補充農業(yè)保險風險基金，為農業(yè)保險順利開展提供更為寬松的稅收條件。二是免征政策性農業(yè)保險的企業(yè)所得稅，對其他農村保險業(yè)務減征所得稅或實行先征后返，以補貼政策性農業(yè)風險的損失。三是提高政策性農業(yè)保險巨災風險準備金稅前扣除比例，中國政策性農業(yè)保險體系仍處在起步階段，應允許各地保險公司全額扣除提取的農業(yè)保險巨災準備金。 　?。ㄋ模⒓涌焱七M農險立法，確保農業(yè)保險財稅政策的穩(wěn)定性 為保證農業(yè)保險經營穩(wěn)定健康和可持續(xù)性，應加快推進農業(yè)保險立法進程，建議盡快出臺《政策性農業(yè)保險條例》，將政策性農業(yè)保險的財政補貼比例、額度及相關稅收政策以法律法規(guī)形式明確，為農業(yè)保險發(fā)展提供良好的法律環(huán)境。提高農戶對政策性農業(yè)保險的認知程度和設計符合農戶需求的保險險種,能夠推動政策性農業(yè)保險的深入發(fā)展。 參考文獻：1、《中國保險》2010年第5期 2、伍中信、張婭：政策性農業(yè)保險中的內生最優(yōu)財政補貼規(guī)模研究 中南財經政法大學學報2008 3、施紅：財政補貼對我國農戶農業(yè)保險參保決策影響的實證研究 以浙江省為例-技術經濟2008.27（9） 4、田甜：我國財政補貼農業(yè)保險問題研究2006